關(guān)于政府財(cái)政運(yùn)行情況綜合績效評價(jià)的思考

王宏斌 劉 敏 程 文

為了進(jìn)一步推動政府財(cái)政運(yùn)行情況綜合績效評價(jià)工作，不斷提升項(xiàng)目評價(jià)質(zhì)量和評價(jià)工作效率，現(xiàn)就如何開展政府財(cái)政運(yùn)行情況綜合績效評價(jià)作一探討。擬從政府財(cái)政運(yùn)行情況綜合績效評價(jià)的概念和目的、范圍和原則、內(nèi)容和評價(jià)指標(biāo)及權(quán)重、方法和程序、結(jié)果等方面進(jìn)行闡述，以便能有效推動各地政府財(cái)政運(yùn)行情況綜合績效評價(jià)工作。

一、概念

政府財(cái)政運(yùn)行情況綜合績效評價(jià)，重點(diǎn)是對委托評價(jià)的市、縣、鎮(zhèn)一級基層政府財(cái)政預(yù)算管理情況、財(cái)政收支管理情況、財(cái)政政策法規(guī)制度執(zhí)行情況、財(cái)政監(jiān)督管理情況、財(cái)政財(cái)務(wù)家底運(yùn)行情況等方面所實(shí)施的綜合性績效評價(jià)。

二、評價(jià)目的

通過政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，一方面，努力促進(jìn)政府財(cái)政實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高政策實(shí)施效果和預(yù)算管理水平，提高財(cái)政資源使用效益和配置效率，改變預(yù)算資金分配的固化格局，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力保障；另一方面，努力促進(jìn)被評價(jià)的政府財(cái)政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正財(cái)政運(yùn)行過程中存在績效不高、運(yùn)行質(zhì)量差等方面的問題，不斷提高政府財(cái)政管理規(guī)范化、精細(xì)化、績效化水平；同時(shí)，通過向委托財(cái)政機(jī)關(guān)提交政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)報(bào)告，為其加強(qiáng)下級政府財(cái)政管理和轉(zhuǎn)移支付分配提供決策資料和參考依據(jù)。

三、評價(jià)范圍

（一）時(shí)間范圍

委托財(cái)政機(jī)關(guān)明確的評價(jià)起止時(shí)間。

（二）單位范圍

被評價(jià)的政府機(jī)關(guān)、財(cái)政部門以及與財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)的稅務(wù)部門、國庫部門、所屬企事業(yè)單位、村組、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)單位等，項(xiàng)目組可根據(jù)評價(jià)需要在工作實(shí)施方案中具體確定重點(diǎn)評價(jià)和調(diào)查的單位。

（三）事項(xiàng)范圍

與政府財(cái)政運(yùn)行績效評價(jià)相關(guān)的事項(xiàng)均應(yīng)包括在內(nèi)。

四、評價(jià)原則

（一）堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)

政府財(cái)政運(yùn)行情況綜合績效評價(jià)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧，既要對財(cái)政預(yù)算管理情況評價(jià)，也要對財(cái)政收支管理情況評價(jià)；既要對財(cái)政政策法規(guī)制度執(zhí)行到位情況進(jìn)行評價(jià)，也要對財(cái)政家底財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況進(jìn)行評價(jià)；在此基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)，對每大項(xiàng)中的重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)審核評價(jià)。

（二）堅(jiān)持上下結(jié)合、注重本級

實(shí)施政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)既要對本級財(cái)政自身運(yùn)行狀況進(jìn)行評價(jià)，同時(shí)還要結(jié)對財(cái)政預(yù)算執(zhí)行單位運(yùn)行情況進(jìn)行評價(jià)，做到上下結(jié)合，才能保證綜合績效評價(jià)的完整性、全面性；當(dāng)然以評價(jià)本級政府財(cái)政運(yùn)行情況績效為主。

（三）堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范、公開透明

認(rèn)真界定政府財(cái)政運(yùn)行情況績效評價(jià)內(nèi)容和評價(jià)指標(biāo)，力求評價(jià)結(jié)果科學(xué)規(guī)范；嚴(yán)格政府財(cái)政運(yùn)行情況績效評價(jià)操作規(guī)程，切實(shí)保證評價(jià)結(jié)果公開、公平、公正。

五、評價(jià)內(nèi)容及評價(jià)指標(biāo)和權(quán)重設(shè)定

政府財(cái)政運(yùn)行情況綜合績效評價(jià)內(nèi)容主要應(yīng)包括財(cái)政預(yù)算管理、財(cái)政資金管理、財(cái)政財(cái)務(wù)管理、財(cái)政政策管理等方面。圍繞這四大方面內(nèi)容，其評價(jià)指標(biāo)和權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定如下：

（一）政府財(cái)政預(yù)算管理（56.5分）

1.政府財(cái)政預(yù)算編制（9.2分）

（1）政府財(cái)政預(yù)算編制方法科學(xué)性（2.8分）。1）預(yù)算編制依據(jù)充分性（0.6分）；2）預(yù)算編制原則合理性（0.8分）；3）預(yù)算編制方法先進(jìn)性（0.6分）；4）預(yù)算編制預(yù)算績效性（0.8分）。（2）政府財(cái)政預(yù)算編制內(nèi)容合法性（3.1分）。1）政府財(cái)政收入預(yù)算編制合法性（0.6分）；2）政府財(cái)政支出預(yù)算編制合法性（0.6分）；3）政府財(cái)政預(yù)算結(jié)果平衡性（0.3分）；4）政府財(cái)政預(yù)算完整性（0.6分）；5）政府財(cái)政預(yù)算精準(zhǔn)性（1分）。（3）政府財(cái)政預(yù)算編制程序合規(guī)性（0.3分）。1）預(yù)算編制程序合規(guī)性（0.3分）。（4）政府財(cái)政預(yù)算財(cái)力與職能匹配性（3分）。1）地方財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配性（5分）。

2.政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行（34.5分）

（1）政府財(cái)政預(yù)算批復(fù)規(guī)范性（3分）。1）預(yù)算批復(fù)下達(dá)及時(shí)性（1分）；2）預(yù)算批復(fù)內(nèi)容完整性（2分）。（2）政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行合法性（29.5分）。1）財(cái)政收入預(yù)算執(zhí)行合法性（12分）；2）財(cái)政預(yù)算資金運(yùn)行安全性（5.5分）；3）財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行合法性（12分）。（3）政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行分析時(shí)效性（2分）。1）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行分析及時(shí)性（1分）；2）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行分析效果性（1分）。

3.政府財(cái)政預(yù)算調(diào)整（0.3分）

（1）政府財(cái)政預(yù)算調(diào)整合法性（0.3分）。1）財(cái)政預(yù)算調(diào)整程序規(guī)范性（0.1分）；2）財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案報(bào)批時(shí)效性（0.1分）；3）財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案執(zhí)行法定性（0.1分）。

4.政府財(cái)政決算（12.2分）

（1）政府財(cái)政決算編制規(guī)范性（2分）。1）決算編制合規(guī)性（1分）；2）決算編制方法可行性（1分）。（2）政府財(cái)政決算收支準(zhǔn)確性（2分）。1）財(cái)政決算收入準(zhǔn)確性（1分）；2）財(cái)政決算支出準(zhǔn)確性（1分）。（3）政府財(cái)政收支結(jié)果真實(shí)性（1分）。1）財(cái)政平衡真實(shí)性（1分）。（4）政府財(cái)力分布合理性（7.2分）。1）財(cái)力分布結(jié)構(gòu)合理性（3.7分）；2）財(cái)力增長可持續(xù)性（3.5分）。

5.政府財(cái)政預(yù)決算公開（0.3分）

（1）政府財(cái)政預(yù)決算公開（0.3分）。1）預(yù)決算編制執(zhí)行結(jié)果公開性（0.2分）；2）財(cái)政決算審計(jì)結(jié)果公開性（0.1分）。

（二）政府財(cái)政資金管理（21分）

1.重點(diǎn)基（資）金管理（11.5分）

（1）政府性基金預(yù)算績效管理（3分）。1）基金政策依據(jù)適用性（1分）；2）基金征收標(biāo)準(zhǔn)合規(guī)性（1分）；3）基金使用效益性（1分）。（2）社會保險(xiǎn)基金預(yù)算績效管理（4分）。1）基金政策執(zhí)行到位性（1分）；2）基金管理規(guī)范性（1分）；3）基金收支平衡性（1分）；4）基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)性（1分）。（3）本級財(cái)政安排專項(xiàng)資金的績效管理（1分）。1）財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目立項(xiàng)決策科學(xué)性（0.3分）；2）財(cái)政專項(xiàng)資金管理有效性（0.3分）；3）財(cái)政專項(xiàng)資金使用績效性（0.4分）。（4）上級財(cái)政下達(dá)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績效管理（3.5分）。1）資金下達(dá)及時(shí)性（0.5分）；2）資金使用專項(xiàng)性（0.5分）；3）資金撥付專戶性（0.5分）；4）項(xiàng)目實(shí)施效率性（0.5分）；5）監(jiān)督檢查跟蹤性（0.5分）；6）項(xiàng)目實(shí)施公開性（0.5分）；7）資金使用結(jié)果績效性（0.5分）。

2.財(cái)政重點(diǎn)存量資金管理（3.5分）

（1）清理壓縮預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金（1分）。1）地方公共財(cái)政年終預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)率=地方公共財(cái)政年終預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)÷地方公共財(cái)政支出決算數(shù)×100%。（0.5分）；2）地方公共財(cái)政年終預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)變動率=（1-本年度地方公共財(cái)政預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)÷上年度地方公共財(cái)政預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)）×100%。（0.5分）。（2）清理壓縮財(cái)政總預(yù)算暫付款（1.5分）。1）地方財(cái)政總預(yù)算暫付款率=地方財(cái)政總預(yù)算暫付款年末余額÷地方公共財(cái)政支出決算數(shù)×100%。（0.5分）；2）地方財(cái)政總預(yù)算暫付款變動率=（1-地方財(cái)政總預(yù)算暫付款本年末余額÷地方財(cái)政總預(yù)算暫付款上年末余額）×100%。（0.5分）；3）暫付款管理的有效性（0.5分）。（3）清理壓縮財(cái)政總預(yù)算暫存款（1分）。1）地方財(cái)政總預(yù)算暫存款率=地方財(cái)政總預(yù)算暫存款年末余額÷地方財(cái)政公共財(cái)政支出決算數(shù)×100%。（0.5分）；2）地方財(cái)政總預(yù)算暫存款變動率=（1-地方財(cái)政總預(yù)算暫存款本年末余額÷地方財(cái)政總預(yù)算暫存款上年末余額）×100%。（0.5分）

3.重點(diǎn)資產(chǎn)管理（6分）

（1）地方國有資本經(jīng)營收益收繳執(zhí)行比率（2.5分）。1）地方國有股紅利、利息收入實(shí)現(xiàn)比率（0.5分）；2）地方上繳利潤收入實(shí)現(xiàn)比率（0.5分）；3）地方國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入實(shí)現(xiàn)比率（0.5分）；4）地方清算收入實(shí)現(xiàn)比率（0.5分）；5）地方其他國有資本經(jīng)營預(yù)算收入預(yù)算實(shí)現(xiàn)比率（0.5分）。（2）地方國有資本經(jīng)營支出預(yù)算結(jié)構(gòu)比率（2.4分）。1）地方國有資本投資比率（1分）；2）地方國有資本營運(yùn)費(fèi)用比率（0.5分）；3）其他支出比率（0.5分）；4）社會保障方面支出比率（0.4分）。（3）地方國有資本經(jīng)營績效（1.1分）。1）地方國有資本宏觀績效性（0.6分）；2）地方國有企業(yè)經(jīng)營績效性（0.5分）。

（三）政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理（12分）

1.會計(jì)管理（1分）

（1）會計(jì)核算的規(guī)范有效性（1分）。1）政府新會計(jì)制度執(zhí)行率（0.5分）；2）地方財(cái)政內(nèi)控制度健全有效性（0.5分）。

2.財(cái)政監(jiān)督（1分）

（1）財(cái)政監(jiān)督持續(xù)性（1分）。1）財(cái)政監(jiān)督率（1分）。

3.政府債務(wù)（10分）

（1）政府債務(wù)規(guī)模恰當(dāng)性（1分）。1）政府債務(wù)率（1分）。（2）政府償債規(guī)模的合理性（1分）。1）政府償債率（1分）。（3）政府逾期債務(wù)規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)性（1分）。1）政府逾期債務(wù)率（1分）。（4）政府舉債項(xiàng)目的合規(guī)績效性（7分）。1）政府債務(wù)合規(guī)性（5分）；2）政府債務(wù)項(xiàng)目績效性（2分）。

（四）財(cái)政政策管理（10.5分）

1.重大政策執(zhí)行績效（4.5分）

（1）政府采購制度實(shí)施績效（4.5分）。

1）政府采購業(yè)績評價(jià)指標(biāo)（1.5分）。

①采購產(chǎn)出指標(biāo)（規(guī)模指標(biāo)）（0.5分）。地方政府采購相對規(guī)模=當(dāng)年實(shí)際地方政府采購金額÷當(dāng)年地方財(cái)政支出總額(或GDP)。②采購效率指標(biāo)（0.5分）。地方政府采購規(guī)模效率=當(dāng)年地方政府采購總額÷地方政府采購次數(shù)。地方政府采購人員效率=當(dāng)年地方政府采購額÷地方政府采購人員數(shù)量。③采購成本指標(biāo)（投入指標(biāo)）（0.5分）。

2）政府采購管理質(zhì)量指標(biāo)（1.5分）。

①采購?fù)对V發(fā)生率指標(biāo)（0.5分）。地方政府采購?fù)对V發(fā)生率(%)=地方政府采購?fù)对V次數(shù)/政府采購人(代理機(jī)構(gòu))采購項(xiàng)目次數(shù)。②采購文件合格率指標(biāo)（0.5分）。地方政府采購文件合格率(%)=政府采購合格文件數(shù)/納入評價(jià)范圍的采購文件總數(shù)。③采購信息公開程度（0.5分）。地方政府采購信息公開程度(%)=已公開采購信息項(xiàng)目權(quán)重/應(yīng)公開采購信息項(xiàng)目權(quán)重。

3）效益指標(biāo)（0.5分）。

地方政府采購節(jié)約率=(地方政府采購預(yù)算金額一實(shí)際地方政府采購金額)÷地方政府采購預(yù)算金額×100%=1一地方實(shí)際政府采購金額÷地方政府采購預(yù)算金額×100%。

4）采購服務(wù)指標(biāo)（0.5分）。

地方政府采購代理服務(wù)滿意率(%)=服務(wù)評價(jià)分?jǐn)?shù)之和/有效調(diào)查問卷份數(shù)。

5）采購信用指標(biāo)（0.5分）。

政府采購中標(biāo)(成交通知書)(%)=中標(biāo)(成交)實(shí)際采購金額/發(fā)出中標(biāo)(成交通知書)應(yīng)采購的金額。

2.重要改革活動實(shí)施績效（6分）

（1）政府財(cái)政改革成效（4分）。1）收入征管改革（1分）；2）支出監(jiān)督管理改革（1分）；3）財(cái)政體制改革（1分）；4）財(cái)政制度創(chuàng)新（1分）。（2）年度重點(diǎn)工作成效（2分）。1）重點(diǎn)工作和專項(xiàng)活動計(jì)劃完成率（2分）。

以上評價(jià)指標(biāo)主要適用市縣區(qū)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)可作適當(dāng)?shù)膭h減（可以去掉政府性基金、社會保障資金、專項(xiàng)資金、政府采購以及國有資本經(jīng)營績效評價(jià)指標(biāo)等內(nèi)容）。

六、評價(jià)方法

政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)方法總體采用詢問查證法、比較法、因素分析法、實(shí)地踏看、問卷調(diào)查、專家評議法、訪談座談法、成本效益分析法等。

七、評價(jià)程序

（一）計(jì)劃與立項(xiàng)

根據(jù)財(cái)政機(jī)關(guān)與公司簽訂的委托協(xié)議計(jì)劃要求，確定開始評價(jià)的工作時(shí)間和工作計(jì)劃，準(zhǔn)備對政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)。

（二）組成項(xiàng)目組

根據(jù)工作計(jì)劃，確定項(xiàng)目組人員和項(xiàng)目組組長，并開始實(shí)施評價(jià)工作。項(xiàng)目組實(shí)行組長負(fù)責(zé)制，同時(shí)，搞好項(xiàng)目組人員審前業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

（三）搞好調(diào)查

1.搞好調(diào)研，收集資料。項(xiàng)目組應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目工作目標(biāo)和評價(jià)內(nèi)容相關(guān)要求，認(rèn)真搞好審前調(diào)查，收集財(cái)政預(yù)算、決算、相關(guān)政策文件以及審計(jì)認(rèn)為需要收集的其他資料。2.設(shè)計(jì)相關(guān)評價(jià)表格。項(xiàng)目組應(yīng)根據(jù)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)工作的需要，結(jié)合前期調(diào)查情況，設(shè)計(jì)相關(guān)評價(jià)表格，以便搞好評價(jià)分析和取證。3.編制實(shí)施方案。項(xiàng)目組在前期調(diào)查基礎(chǔ)上，根據(jù)上述政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)內(nèi)容，認(rèn)真編制實(shí)施方案，明確重點(diǎn)內(nèi)容，方法步驟，搞好人員分工和時(shí)間安排等。4.制發(fā)通知書，布置單位自評。項(xiàng)目組在調(diào)查階段或者在下發(fā)通知時(shí)，及早將有關(guān)表格及部門單位需要提供的有關(guān)資料清單給被評價(jià)單位，要求其迅速收集相關(guān)評價(jià)資料并做好績效自評工作，待項(xiàng)目組進(jìn)點(diǎn)正式實(shí)施評價(jià)時(shí)，必須按時(shí)提交相關(guān)資料和績效自評報(bào)告，以確保項(xiàng)目組審計(jì)工作有序、快捷推進(jìn)。5.現(xiàn)場實(shí)施。項(xiàng)目組應(yīng)按照實(shí)施方案確定的重點(diǎn)內(nèi)容，結(jié)合前期調(diào)查了解的信息，認(rèn)真審核、檢查政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)資料，對有關(guān)績效指標(biāo)進(jìn)行認(rèn)真的測算、分析、復(fù)核，核定有關(guān)績效目標(biāo)值，認(rèn)真搞好證據(jù)的采集和分析，逐條逐項(xiàng)編制評價(jià)得分工作底稿。6.撰寫評價(jià)報(bào)告。項(xiàng)目組在進(jìn)點(diǎn)實(shí)施結(jié)束后，應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)出具政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評價(jià)報(bào)告，并及時(shí)報(bào)送委托財(cái)政機(jī)關(guān)。評價(jià)報(bào)告應(yīng)內(nèi)容完整，數(shù)據(jù)真實(shí)，依據(jù)充分，結(jié)論合理、公正。

八、評價(jià)結(jié)果

政府財(cái)政運(yùn)行情況綜合績效評價(jià)結(jié)果可采取評級與評分相結(jié)合的形式。評分實(shí)行百分制，滿分為100分。根據(jù)得分情況將評價(jià)結(jié)果劃分為四個(gè)等級：總分大于等于90分以上為優(yōu)秀；80-89分（含80分）為良好；60-79分（含60分）為合格；60分以下為不合格。項(xiàng)目組按照預(yù)算政府財(cái)政運(yùn)行情況綜合績效審計(jì)指標(biāo)表所確定的指標(biāo)分值，逐項(xiàng)進(jìn)行審核打分，得出評價(jià)結(jié)果，并在政府財(cái)政運(yùn)行情況綜合績效評價(jià)報(bào)告中予以列示。