境外礦權(quán)投資謹(jǐn)防國家政治風(fēng)險(xiǎn)

文/郜天鵬 編輯/王亞亞

2020年4月底，位于南太平洋西部一個(gè)島國-巴布亞新幾內(nèi)亞（下稱“巴新”）總理馬拉佩發(fā)表聲明，表示政府決定依法拒絕恩加省波格拉（Porgera）金礦經(jīng)營公司—巴理克（新幾內(nèi)亞）有限公司采礦證延期20年的申請(qǐng)。這一重磅消息再次引發(fā)中國礦業(yè)界關(guān)于海外礦業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的熱議。

對(duì)于礦業(yè)公司而言，政府不延續(xù)采礦權(quán)本質(zhì)就是國家征收。在礦業(yè)公司境外投資中，這不是第一起也不會(huì)是最后一起隱性征收案例，除了巴新，印度尼西亞、剛果（金）、贊比亞、南非、伊朗、委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾、玻利維亞和阿根廷等很多國家，都有過類似案例。在當(dāng)前復(fù)雜的外部形勢(shì)下，該案例為境外礦權(quán)投資企業(yè)防范海外市場(chǎng)國家政治風(fēng)險(xiǎn)敲響了警鐘。

波格拉采礦權(quán)延期爭端的來龍去脈

巴新是位于南太平洋地區(qū)僅次于澳大利亞的第二大國家，主要經(jīng)濟(jì)包括金屬礦業(yè)和石油天然氣開發(fā)，特別是金礦資源豐富。波格拉金礦是巴新第二大礦山和世界十大黃金礦山之一。項(xiàng)目開采方式包括露天和井下，日處理礦石量17000噸，已穩(wěn)定生產(chǎn)多年，年產(chǎn)黃金15—16噸。截至2019年年底，保有黃金資源儲(chǔ)量314噸，平均品位4.22克/噸，礦區(qū)深部和邊部增儲(chǔ)前景良好，周邊整合潛力大。

作為世界第二大的黃金公司，加拿大巴里克黃金公司（Barrick Gold Corporation，下稱“巴里克黃金”）早在2005年10月就通過收購加拿大Placer Dome 礦業(yè)聯(lián)合公司獲得波格拉（Porgera）金礦公司75%的股權(quán)，加上2007年8月從Emperor Mines Limited收購項(xiàng)目20%的股權(quán)，巴里克黃金一直擁有波格拉金礦95%的股權(quán)并主導(dǎo)運(yùn)營。2015年，由于公司債務(wù)問題，巴里克黃金以2.98億美元兌價(jià)出售波格拉金礦50%的股權(quán)給中國紫金礦業(yè)公司（下稱“中國紫金”），波格拉金礦形成巴里克黃金、中國紫金分別持股47.5%、巴新恩加省和當(dāng)?shù)赝恋刂鲄f(xié)會(huì)持股5%的構(gòu)架，并延續(xù)至今。

波格拉金礦特別采礦權(quán)證由巴理克（新幾內(nèi)亞）有限公司（下稱“BNL”）擁有。該采礦權(quán)屬于特別采礦權(quán)，采礦面積2227公頃。特別采礦權(quán)證頒發(fā)于1989年5月，期限20年，有效期至2019年5月。在特別采礦權(quán)即將到期的2019年，巴理克黃金和中國紫金同巴新法院、政府進(jìn)行了密集的溝通、協(xié)商和交涉，一度也出現(xiàn)了有利于投資方的階段性結(jié)果。但是直到特別采礦權(quán)即將到期的前一天，巴新政府依然未給予特別采礦權(quán)的延續(xù)。鑒此，巴理克黃金和中國紫金訴諸法律，巴新國家法院于2019年8月2日頒發(fā)一項(xiàng)判決，宣告波格拉金礦特別采礦權(quán)適用1992年礦業(yè)法，在特別采礦權(quán)證到期后，波格拉金礦可以繼續(xù)生產(chǎn)，直到巴新相關(guān)部門作出采礦權(quán)延期的決策時(shí)為止。

但讓巴理克黃金和中國紫金遺憾并引發(fā)國際礦業(yè)屆重大關(guān)切的，是巴新政府拒絕采礦權(quán)延期至2020年4月24日。巴新總理馬拉佩通過國家執(zhí)行委員會(huì)，以環(huán)境影響和土地補(bǔ)償安置為由，決定不再延續(xù)波格拉項(xiàng)目采礦權(quán)。巴新政府表示，將組建談判工作組就后續(xù)事宜進(jìn)行協(xié)商，暗示交接完成后政府將收回金礦并負(fù)責(zé)運(yùn)營。對(duì)此，當(dāng)事方巴里克黃金和中國紫金反應(yīng)激烈。巴理克黃金公告拒絕接受政府旨在收購資產(chǎn)的談判，并將進(jìn)行法律維權(quán)，并于當(dāng)天半夜暫停了礦山的生產(chǎn)運(yùn)營。中國紫金則隨后發(fā)布公告表示：BNL 認(rèn)為巴新政府做出不授予波格拉金礦采礦權(quán)延期的決定沒有經(jīng)過正當(dāng)程序，并且違反了巴新政府對(duì) BNL 的法律義務(wù)，而且礦山所在區(qū)域的絕大多數(shù)民眾和土地主支持采礦權(quán)證延期。BNL表示，愿意與總理、中央政府、省政府和土地主就礦權(quán)延期事宜進(jìn)行談判，要求政府重新考慮其不授予礦權(quán)延期的決定，并爭取形成新的合作方案。如談判不成，BNL 將會(huì)利用一切法律手段維護(hù)權(quán)利，并要求政府對(duì)合資公司因此造成的損失進(jìn)行賠償。

市場(chǎng)關(guān)注的是：巴理克黃金隨后將波格拉金礦產(chǎn)量從全年指導(dǎo)意見中剔除，而中國紫金則在公告中談及：2015年出資2.98億美元，截至2020年公司已收回該項(xiàng)目的全部投資成本。這可能意味著波格拉金礦2020年內(nèi)恢復(fù)生產(chǎn)十分悲觀。

其實(shí)，波格拉金礦并不是因巴新政治風(fēng)險(xiǎn)唯一受損的項(xiàng)目。早在1989年，由于當(dāng)?shù)胤蛛x主義者發(fā)動(dòng)叛亂，國際礦業(yè)巨頭力拓所控制的Panguna銅礦就曾遭受重創(chuàng)而關(guān)停。其間，力拓雖一直與巴新政府、Bougainville自治政府以及土地所有者談判，但始終未能達(dá)成有效協(xié)議，礦山一關(guān)就是30年。另一個(gè)典型項(xiàng)目是澳大利亞的Newcrest Mining和南非的Harmony Gold的Wafi-Golpu項(xiàng)目。2019年，該項(xiàng)目以巴新政府增持股權(quán)至40%為條件達(dá)成諒解備忘錄；但到2020年年初，巴新政府又突然推翻了該諒解備忘錄。雖然法院于2020年2月判決取消政府禁令，但后續(xù)進(jìn)展仍不太樂觀。此外，中國中冶集團(tuán)旗下的中冶瑞木紅土鎳礦是中國在巴新的第一大投資項(xiàng)目，在2019年因尾礦泄露險(xiǎn)些被政府關(guān)停。廣東廣晟旗下的泛澳Frieda River金銅礦，因?yàn)樯鐓^(qū)問題，坐擁世界級(jí)資產(chǎn)卻無法開采。

境外礦業(yè)投資政治風(fēng)險(xiǎn)日趨復(fù)雜

近年來，國際形勢(shì)日趨復(fù)雜，逆全球化思潮回流，部分國家貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，民族主義抬頭導(dǎo)致民粹綁架政策。相對(duì)中國礦業(yè)公司紛紛“走出去”的本世紀(jì)前十年，目前境外礦業(yè)投資政治風(fēng)險(xiǎn)呈上升趨勢(shì)。

一是以追求民主權(quán)利、反腐敗或環(huán)境保護(hù)為訴求目的，非傳統(tǒng)政治暴力事件日益增多。如2011年中東、北非事件，就造成利比亞戰(zhàn)爭及多國的嚴(yán)重騷亂，政局動(dòng)蕩、政權(quán)更替給中國企業(yè)造成了相當(dāng)大的影響：合同擱淺、項(xiàng)目停止、駐地遭襲，還有大規(guī)模撤僑，損失巨大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國鐵建的沿海線鐵路項(xiàng)目和南北鐵路項(xiàng)目、中國中冶的米蘇拉塔水泥廠項(xiàng)目、中石油東方物理勘探公司、管道局等五家項(xiàng)目單位的勞務(wù)項(xiàng)目都受損嚴(yán)重。2009年，緬甸電力部、中電投云南國際和緬甸亞洲世界公司組成合資公司，共同開發(fā)伊江上游水電項(xiàng)目。該項(xiàng)目采用BOT（Build-Operate-Transfer，即建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）方式開發(fā)建設(shè)，特許經(jīng)營期50年后無償移交緬甸。這個(gè)項(xiàng)目曾經(jīng)得到緬甸政府的支持，中緬兩國政府還簽署了《關(guān)于合作開發(fā)緬甸水電資源的框架協(xié)議》，支持中電投集團(tuán)開發(fā)伊江上游水電項(xiàng)目。但2011年9月30日，緬甸總統(tǒng)吳登盛突然以違背人民意愿為由，宣布在其任期內(nèi)暫時(shí)擱置密松水電項(xiàng)目。

二是公開、直接的征收尚未完全杜絕，隱性征收風(fēng)險(xiǎn)又有抬頭跡象。南美阿根廷、委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾和玻利維亞等拉美四國，先后對(duì)投資本國礦業(yè)、能源等行業(yè)的外國企業(yè)實(shí)行國有化等激進(jìn)措施，如阿根廷政府強(qiáng)行收購西班牙雷普索爾公司YPF子公司51%的股權(quán)；中亞等國也對(duì)投資本國礦業(yè)的外國企業(yè)進(jìn)行部分國有化，如2013年11月吉爾吉斯政府強(qiáng)行入股加拿大Stans開發(fā)的金礦，并拒絕延展開發(fā)許可證。這些直接征收不僅受到投資方的激烈抵制，也容易引發(fā)國家間的外交糾紛。隨著時(shí)間的推移，此類公開征收已逐漸淡出人們的視線，但這些年隱性征收風(fēng)險(xiǎn)又有抬頭跡象。一些國家以間接方式，如無理中斷或吊銷尚在有效期的許可，拒絕按招商引資時(shí)的約定給予許可展期，歧視性提高環(huán)保或勞動(dòng)保護(hù)水平，增加對(duì)原材料供應(yīng)的限制，增加對(duì)產(chǎn)品、服務(wù)銷售渠道的限制/管制等，致使外商投資項(xiàng)目實(shí)際上無法再正常經(jīng)營。比如2003年南非《黑人經(jīng)濟(jì)振興法案》（BEE法案）要求，自2004年起，在南非境內(nèi)的所有公司，必須將其不低于25.1%的股份出售給“黑人”及“歷史上受到不公平對(duì)待”的人群。2010年6月，南非礦產(chǎn)及能源部頒布了新的《采礦業(yè)章程》，提出了一系列措施促進(jìn)黑人取得礦山所有權(quán)。

三是涉礦政策變化頻繁，損害投資者合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。中國公司境外礦業(yè)投資大多位于南美、東南亞、中亞、非洲等發(fā)展中國家。這些國家和地區(qū)對(duì)礦業(yè)監(jiān)管往往政出多門，甚至相互矛盾且朝令夕改。以東南亞的印尼為例，從2010年到2020年的十年時(shí)間里，印尼政府至少發(fā)布過五次有關(guān)原礦是否可以出口的內(nèi)容相互沖突矛盾的法例：2009年，該國頒布的新礦業(yè)法（2009年第四號(hào)法令，UU）規(guī)定，礦山五年內(nèi)必須開始冶煉，否則原礦禁止出口；2012年5月，其能礦部部長令在增加了證明礦權(quán)干凈清晰的CNC證書、推薦信、出口配額再加20%出口稅等后，允許原礦出口；2014年年初，印尼國會(huì)第七委員會(huì)否決了能礦部過渡方案，直接禁止原礦出口；2017年年初，又允許建立冶煉廠的公司按照配額出口原礦；執(zhí)行三年后的2020年年初，又再次全面禁止原礦出口。每次政策的變化，都增加了投資者的額外負(fù)擔(dān)。一旦發(fā)生糾紛，就會(huì)給投資者帶來巨大的法律和政治風(fēng)險(xiǎn)。

四是利益驅(qū)動(dòng)下頻繁出臺(tái)有損于外來投資的法律法規(guī)。波格拉金礦采礦權(quán)延期爭端主要原因當(dāng)然是各方博弈未達(dá)成一致，但也不排除在黃金價(jià)格大幅上漲下，巴新政府受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。在2017年前后，國際市場(chǎng)鈷金屬價(jià)格快速上漲，剛果（金）政府修改礦業(yè)法，將鈷金屬列入“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”，征收的權(quán)利金從銷售額的2%上升到10%，有色金屬的權(quán)利金從2%增加到3.5%，貴金屬的權(quán)利金從2.5%上升到3.5%。法案還規(guī)定，政府有權(quán)利決定哪個(gè)礦種可被認(rèn)定為“戰(zhàn)略性”礦種。新礦業(yè)法還出臺(tái)了“超額利潤稅”條款，參議院批準(zhǔn)的礦業(yè)法則引進(jìn)了“暴利稅”，將對(duì)利潤征稅比例從30%提高到35%。同時(shí)將對(duì)“超額利潤”征收50%的稅收。而“超額利潤”的定義是，當(dāng)商品價(jià)格比項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中的價(jià)格水平上漲25%以上時(shí)實(shí)現(xiàn)的收入，全部納入暴利范圍。此外，當(dāng)時(shí)新礦業(yè)法也去掉了加速折舊和穩(wěn)定性條款（如果法律有任何變更，礦業(yè)公司利益在10年期內(nèi)會(huì)得到保護(hù)）。同屬南部非洲地區(qū)的贊比亞也跟隨出臺(tái)了類似政策，導(dǎo)致國際礦業(yè)公司紛紛調(diào)高非洲地區(qū)國家風(fēng)險(xiǎn)水平，有的企業(yè)甚至直接退出了非洲業(yè)務(wù)。

五是要關(guān)注匯兌限制風(fēng)險(xiǎn)。2009年的阿爾及利亞、2010年的白俄羅斯、2011年的阿根廷，都曾發(fā)生過臨時(shí)外匯管制。在新冠肺炎疫情影響下，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)堪憂。目前很多國家外匯儲(chǔ)備短缺，一旦金融危機(jī)導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)處于低谷，全球匯兌風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性就會(huì)加大。2019年，剛果（金）不僅要求所有礦產(chǎn)品出口收入全部回流，而且央行還不批準(zhǔn)外匯匯出，導(dǎo)致諸多外國投資者歸還境外銀行的貸款都十分困難。

如何更好地防范國家政治風(fēng)險(xiǎn)

隨著“一帶一路”建設(shè)和全球經(jīng)濟(jì)一體化的不斷推進(jìn)，我國海外投資呈現(xiàn)較快的發(fā)展態(tài)勢(shì)。商務(wù)部的數(shù)據(jù)顯示：2018年年末，我國采礦業(yè)直接投資累計(jì)存量1734.8億美元，主要分布于石油天然氣開采、金屬及煤炭業(yè)采選。當(dāng)年，中國直接對(duì)外投資1430億美元中，礦業(yè)投資91.8億美元。其中對(duì)非洲地區(qū)投資53.9億美元，同比增長31.5%，主權(quán)投資對(duì)象國為剛果（金）、南非、莫桑比克、贊比亞、安哥拉、肯尼亞，對(duì)東南亞投資136.9億美元、印尼投資18.6億美元。在海外投資快速增長的同時(shí)，投資風(fēng)險(xiǎn)，特別是非經(jīng)營性的國家政治風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。對(duì)此，中企在對(duì)境外投資中要深入研究海外投資可能遇到的政治風(fēng)險(xiǎn)，特別是要研究國際法律救濟(jì)機(jī)制，并有針對(duì)性地制定政治風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施。

一是中企境外礦權(quán)投資須增強(qiáng)國家政治風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。東道國政府和民眾往往會(huì)把所有外來投資視為“資本”，甚至視為掠奪。這樣的認(rèn)知，客觀上會(huì)引發(fā)和激化東道國的資源民族主義。同時(shí)，中企還要深刻認(rèn)識(shí)到，國家政治風(fēng)險(xiǎn)同國家間的友好關(guān)系并不相關(guān)。在一些資源項(xiàng)目投資集中的國家，政治風(fēng)險(xiǎn)比經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)更難防范，處理起來也更加棘手。

二是中企境外礦業(yè)投資要充分利用政府間雙邊、多邊投資保護(hù)機(jī)制。目前，中國已與130多個(gè)國家和地區(qū)簽訂了雙邊投資保護(hù)協(xié)定，其中包括31個(gè)非洲國家。在多邊保護(hù)機(jī)制方面，主要有世界銀行《解決國家與他國國民間投資爭端公約》（簡稱《華盛頓公約》）、《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》以及世界銀行與國際貨幣基金組織的《外國直接投資待遇指南》等，其中對(duì)外資準(zhǔn)入、待遇、征收及爭議解決等問題均做了規(guī)定。盡管從實(shí)際效果看，目前雙邊多邊保護(hù)機(jī)制并不能夠從根本上規(guī)避境外投資國家的政治風(fēng)險(xiǎn)，但至少可以在國際法律層面提供保護(hù)。如《華盛頓公約》）設(shè)立的調(diào)解委員會(huì)或仲裁委員會(huì)在國際投資糾紛解決中就具有一定權(quán)威性。以智利Antofagasta和加拿大Barrick公司的巴基斯坦 Reko Diq銅礦項(xiàng)目為例，巴基斯坦政府在2010年前后一度想取消該公司的探礦權(quán)并由一家中資公司接管，但迫于國際仲裁和美國、澳大利亞、加拿大、智利、英國等國的影響以及國際社會(huì)對(duì)巴基斯坦投資環(huán)境的質(zhì)疑，巴基斯坦政府最終也未能取消Reko Diq銅礦項(xiàng)目礦權(quán)。截至目前，雙方的博弈還未結(jié)束。

三是中企境外礦業(yè)投資要積極投保，發(fā)揮專業(yè)政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的功能。作為世界銀行《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》下屬集團(tuán)成員多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA），以及中國出口信用保險(xiǎn)公司，就承保各種政治風(fēng)險(xiǎn)。中國出口信用保險(xiǎn)公司是中國惟一一家承辦政策性出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，通過政策性出口信用保險(xiǎn)手段，支持中國企業(yè)向海外投資，為企業(yè)開拓海外市場(chǎng)提供收匯風(fēng)險(xiǎn)保障。該公司的投資保險(xiǎn)承保的險(xiǎn)種包括：匯兌限制險(xiǎn)、征收險(xiǎn)、戰(zhàn)爭及政治暴亂險(xiǎn)、政府違約險(xiǎn)和承租人違約險(xiǎn)。在2010年利比亞戰(zhàn)亂，符合戰(zhàn)爭及政治暴亂險(xiǎn)賠償范圍的中國葛洲壩集團(tuán)股份有限公司、中國建材集團(tuán)進(jìn)出口公司，分別從中信保獲賠部分損失。

四是中企境外礦業(yè)投資要高度警惕資源民族主義，切忌貿(mào)然填補(bǔ)真空和抄底。在境外礦業(yè)投資中，政府收回礦業(yè)公司的礦權(quán)案例很多。其中的緣由，一方面是外來投資者在資源利用、規(guī)避利潤、環(huán)境保護(hù)、勞工政策等方面經(jīng)營不規(guī)范被東道國政府抓住把柄；另一方面，也不排除資源民族主義綁架政府和民意作出并不正確的決定。一些境外項(xiàng)目在前期合作破裂后，可能會(huì)主動(dòng)提出以優(yōu)惠條件吸引中企投資。但無論東道國政府和機(jī)構(gòu)描繪的前景如何美好，中企對(duì)外投資一定要進(jìn)行審慎的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，切勿抱有抄底心理。否則，就會(huì)將自己的投資置于重大風(fēng)險(xiǎn)之中。長期以來，國際投資形成了一系列配套的體系機(jī)制，包括反腐敗的法律約束、行業(yè)組織自律體系、NGO（Non Government Organization，非政府組織）監(jiān)督等。中國企業(yè)境外投資者應(yīng)當(dāng)全面納入這一體系，增強(qiáng)對(duì)海外礦業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，并在投資時(shí)形成對(duì)東道國政府不當(dāng)行為的有效約束，才能切實(shí)防范和規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)。