淺談當(dāng)前土地資源管理中各項(xiàng)管理職能的重要作用與存在的短板性問(wèn)題及建議

宋敏

恩施土家族苗族自治州不動(dòng)產(chǎn)登記中心 湖北恩施 445000

1 自然資源部門(mén)在土地資源管理中正確履行管理職能的重要作用

1.1 土地使用制度作為國(guó)家根本性制度，事關(guān)國(guó)計(jì)民生，影響各行各業(yè)

在土地利用工作中，改革征地制度、縮小征地范圍，是黨中央的要求，1999 年1 月1 日起實(shí)施的修訂后的《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)和使用國(guó)有土地，并嚴(yán)格限制集體土地的使用范圍，因此，土地征收是各項(xiàng)建設(shè)使用土地的唯一渠道。這一制度安排，雖然在中國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用，但也導(dǎo)致了征地范圍寬泛，引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾[1]，故改革征地制度已成為社會(huì)發(fā)展之必然。尤其黨的十六大以來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策趨勢(shì)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的政策方向，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入了新的歷史時(shí)期[2]。在這一背景下，2003 年黨的十六屆三中全會(huì)提出：“按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，征地時(shí)必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償。”可以說(shuō)，改革征地制度，縮小征地范圍，控制征地規(guī)模，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是黨的十六大以來(lái)的戰(zhàn)略要求[3]。

1.2 新形勢(shì)下，對(duì)作為社會(huì)治理工具的國(guó)土空間規(guī)劃，提出了更高的要求

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代，國(guó)土空間規(guī)劃起著至關(guān)重要的作用。國(guó)土空間規(guī)劃是不斷發(fā)展的規(guī)劃，在規(guī)劃編制過(guò)程中，不僅要收集多年以前的空間數(shù)據(jù)，同時(shí)要對(duì)未來(lái)15 年發(fā)展的形勢(shì)與規(guī)模進(jìn)行科學(xué)的預(yù)判與預(yù)測(cè)。國(guó)土空間治理同樣在規(guī)劃時(shí)段要因時(shí)而變，因事而變。發(fā)展始終是動(dòng)態(tài)的、變化的，高質(zhì)量發(fā)展則是定向且正向的，國(guó)土空間規(guī)劃必須以高質(zhì)量發(fā)展為指導(dǎo)原則，為國(guó)土空間運(yùn)行制定正向秩序，支撐各項(xiàng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序、正向發(fā)展。要貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌好生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向，將高質(zhì)量發(fā)展思路予以認(rèn)識(shí)貫徹國(guó)土空間規(guī)劃的全周期，加快構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求的國(guó)土空間治理新格局[4]。

1.3 土地調(diào)查對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)起著強(qiáng)大的支撐作用

土地調(diào)查成果是規(guī)劃編制和自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)的底版數(shù)據(jù)。為進(jìn)一步支撐國(guó)土空間規(guī)劃編制，新周期下每年一次的土地變更調(diào)查必將體現(xiàn)更強(qiáng)的支撐性，有針對(duì)性地服務(wù)國(guó)土空間規(guī)劃“雙評(píng)價(jià)”、自然資源資產(chǎn)評(píng)價(jià)等工作，助力自然資源部門(mén)履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，構(gòu)建“1+X”的統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，將森林、草原、濕地、水資源、海洋、地下資源調(diào)查等專項(xiàng)調(diào)查成果逐步統(tǒng)一到一張圖上，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)化化提供數(shù)據(jù)保障[5]。

1.4 生態(tài)系統(tǒng)健康對(duì)人類社會(huì)的健康發(fā)展具有重要意義，自然資源生態(tài)環(huán)境修復(fù)顯得尤為重要

如何維護(hù)全球生物多樣性、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)健康，是當(dāng)前我們必須高度重視的一個(gè)重大問(wèn)題。圍繞生態(tài)系統(tǒng)健康及可持續(xù)性利用，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)先后推動(dòng)了生物多樣性公約、土地退化中性和聯(lián)合國(guó)十年生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)等承諾和計(jì)劃，并開(kāi)始協(xié)同進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，保護(hù)生物多樣性，恢復(fù)和提升生態(tài)服務(wù)功能，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這一歷程中，歐盟國(guó)家做出了積極響應(yīng)，特別對(duì)于復(fù)合自然與人類社會(huì)的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，調(diào)整相關(guān)的土地整治及管理方式，保護(hù)農(nóng)業(yè)景觀和生物多樣性，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)健康和可持續(xù)發(fā)展[6]。

1.5 隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，新形勢(shì)下對(duì)自然資源確權(quán)登記工作也提出了更高的要求

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)，是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的支撐和保障，是生態(tài)文明制度體系的基礎(chǔ)性和前置性制度。開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，能夠明確各類自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、種類、分布等自然狀況，關(guān)聯(lián)公共管制要求，清晰界定各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，特別是劃清“四條邊界”，即全民所有和集體所有之間的邊界、全民所有與不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界、不同集體所有者的邊界、不同類型自然資源的邊界[7]。2016 年，《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》印發(fā)，全國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點(diǎn)部署啟動(dòng)；此后，自然資源部等五部門(mén)印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，全國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記全面鋪開(kāi)、分階段推進(jìn)，計(jì)劃利用5 年時(shí)間基本完成全國(guó)重點(diǎn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。可見(jiàn)，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的重要性和必要性。

2 土地資源管理中存在的短板性問(wèn)題

2.1 沒(méi)有科學(xué)合理的規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃的直接作用對(duì)象是作為“硬件”的空間環(huán)境，但規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)卻是以“硬件”的使用者為服務(wù)對(duì)象的，這需要與作為“軟件”的社會(huì)治理相結(jié)合。換言之，“硬件”的規(guī)劃設(shè)計(jì)是基于特定的“軟件”運(yùn)行并與之相匹配的。社會(huì)治理的視角讓規(guī)劃回到了起點(diǎn)，規(guī)劃的初衷是通過(guò)政府為市民提供服務(wù)以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的社會(huì)治理。政府在規(guī)劃方面提供的服務(wù)主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與空間秩序維護(hù)兩個(gè)方面。國(guó)土空間規(guī)劃是社會(huì)治理軟環(huán)境的重要組成部分，從今年的疫情的防控與演變過(guò)程來(lái)說(shuō)，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃也會(huì)有更多的啟示。作為系列決策結(jié)果的國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)該基于科學(xué)的調(diào)查分析、理性的認(rèn)識(shí)和決策，充分尊重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)土空間資源演變客觀規(guī)律，并體現(xiàn)以人為本的社會(huì)價(jià)值[8]。

2.2 存在部分耕地流失的現(xiàn)象

造成耕地流失問(wèn)題的因素主要有兩方面；一方面存在少數(shù)違法用地和隱形拋荒；另一方面在技術(shù)進(jìn)步下所帶來(lái)的農(nóng)藥、化肥的使用量逐漸增長(zhǎng)，導(dǎo)致耕地污染甚至退化現(xiàn)象。對(duì)于前者主要是依靠各級(jí)政府土地資源管理的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。針對(duì)違法用地、違規(guī)建設(shè)方面采取有效措施、嚴(yán)厲打擊制止。城市化建設(shè)的推廣使得很多農(nóng)村人口進(jìn)行大遷移，直接導(dǎo)致了土地的拋荒現(xiàn)象的加重。后者主要是科技進(jìn)步所帶來(lái)的雙刃劍效應(yīng)。警示人們科學(xué)合理地使用技術(shù)手段，防止負(fù)效應(yīng)發(fā)生。

2.3 土地利用效率低

工業(yè)革命以來(lái)，人類利用土地和自然資源、從生態(tài)系統(tǒng)中獲取服務(wù)的能力得到了極大提升，創(chuàng)造了前所未有的物質(zhì)財(cái)富，但也逐漸產(chǎn)生了原始森林消失、濕地退化、土地沙化、生物多樣性銳減、氣候變化等全球性生態(tài)問(wèn)題，引起了各國(guó)政府、科學(xué)研究和社會(huì)大眾的普遍關(guān)注。

3 對(duì)土地資源管理工作的建議

3.1 在此形勢(shì)下，堅(jiān)持審慎穩(wěn)妥推進(jìn)土地制度改革的基調(diào)不能輕易更改

土地使用制度改革不可能一蹴而就，也不可能一帆風(fēng)順。即使已取得了極大成功的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度和城鎮(zhèn)土地有償使用制度改革，也并非完美無(wú)缺。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革迅速速提升了廣大農(nóng)村的土地生產(chǎn)率，同時(shí)也伴隨著集體經(jīng)濟(jì)的衰微以及基層治理的弱化；城鎮(zhèn)土地有償使用制度改革造就了城市普遍繁榮，但也導(dǎo)致了土地財(cái)政依賴和城市無(wú)序擴(kuò)張，威協(xié)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)際上，改革越深入，矛盾和風(fēng)險(xiǎn)就越多，涉及效率與公平、經(jīng)濟(jì)與民生、發(fā)展與穩(wěn)定、放活與管好等種種關(guān)系就越復(fù)雜，對(duì)治理體系和治理能力的考驗(yàn)也越嚴(yán)竣[9]。但社會(huì)要進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，就必須進(jìn)行改革，土地使用制度改革是國(guó)家制度改革的一個(gè)重要方面，在改革之初，就必須考慮到改革可能會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與矛盾，盡最大可能有效化解與規(guī)避。

3.3 高度重視國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃編制在資源管理中的關(guān)鍵性作用

我國(guó)的工業(yè)發(fā)展迅速以及城市化發(fā)展，對(duì)于土地資源的需求不斷增加，但是在此過(guò)程中出現(xiàn)的土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象也越來(lái)越嚴(yán)重，所以必須提出符合當(dāng)前實(shí)際情況的整體規(guī)劃，并且對(duì)于土地的使用情況進(jìn)行計(jì)劃，通過(guò)嚴(yán)格的規(guī)劃和有序的計(jì)劃對(duì)我國(guó)土地資源進(jìn)行充分的利用。在土地資源管理過(guò)程中，土地資源的整體規(guī)劃是十分重要的，對(duì)于住宅、城鎮(zhèn)、工廠等不同的土地使用方向進(jìn)行整合，加快進(jìn)度編制規(guī)劃出地區(qū)的整體建設(shè)，一方面使人們的生活更加的舒適，另一方面保證了工業(yè)化的發(fā)展。對(duì)于某些公共建設(shè)用地，必須充分利用其資源，減少土地資源的浪費(fèi)。對(duì)于有些違背法律的用地和違規(guī)的建筑，政府一定要加大打擊力度，有效地防止違法行為的發(fā)生。

3.3 不斷提升耕地質(zhì)量

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力及水平最大的制約條件就是耕地的質(zhì)量。耕地質(zhì)量的提升主要存在三個(gè)途徑。第一，提升基本農(nóng)田的標(biāo)準(zhǔn)。高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田可以保證旱澇保收、穩(wěn)健高產(chǎn)的生產(chǎn)體系。面對(duì)這一生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)應(yīng)該得到有效、合理的保護(hù)。各級(jí)政府都應(yīng)該高度重視高標(biāo)準(zhǔn)的基本農(nóng)田保護(hù)工作。第二，改善土壤質(zhì)量。為土壤中加入營(yíng)養(yǎng)有機(jī)物質(zhì)，從內(nèi)在性狀上改善土質(zhì)，建議相關(guān)農(nóng)業(yè)管理部門(mén)在改善土壤質(zhì)量方面，應(yīng)派遣相關(guān)技術(shù)人員深入基層調(diào)研，研究出更加科學(xué)實(shí)用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行培訓(xùn)和推廣。第三，在土地資源管理中，理應(yīng)對(duì)我國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和土地綜合治理進(jìn)行深入的思考，切實(shí)保障高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的利用效率，更大限度地提高土地利用效率。

3.4 對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行大力建設(shè)，提高執(zhí)法人員的相關(guān)素質(zhì)

為了進(jìn)一步提高執(zhí)法監(jiān)察人員的具體素質(zhì)，自然資源管理部門(mén)每年都會(huì)對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn)與教育工作，進(jìn)行政治以及業(yè)務(wù)等方面的具體培訓(xùn)工作。對(duì)執(zhí)法人員在培訓(xùn)的過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該按照多層次、多渠道的培訓(xùn)原則對(duì)執(zhí)法人員加強(qiáng)《行政處罰法》以及《行政許可法》的培訓(xùn)，以適應(yīng)在新形勢(shì)下執(zhí)法與監(jiān)察的具體需要。尤其是奮戰(zhàn)在基層的第一線業(yè)務(wù)人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所這些執(zhí)法人員必須要對(duì)執(zhí)法監(jiān)察等方面的任務(wù)學(xué)習(xí)非常精通，并能夠更好的掌握國(guó)土資源的各項(xiàng)法律規(guī)定與政策。只有這樣才能夠真正的使執(zhí)法監(jiān)察水平得到提高。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)科技的創(chuàng)新不斷發(fā)展，推動(dòng)著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是我國(guó)面臨的是資源的短缺，例如，土地資源這類不可再生的資源，土地資源對(duì)于人口的協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有著巨大的影響。因此，政府應(yīng)該加強(qiáng)各部門(mén)與自然資源管理部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合，不斷完善土地資源管理工作，減少土地浪費(fèi)的現(xiàn)象，使我國(guó)土地資源得到充分的利用，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。綜上所述，以上內(nèi)容就是對(duì)當(dāng)前土地資源管理中各項(xiàng)管理職能的重要作用與存在的短板性問(wèn)題及建議。