協(xié)同治理視角下高校內(nèi)部監(jiān)督體系重構(gòu)

陳曉梅（高級會計師）（南京交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院江蘇南京211188）

黨的十九屆四中全會對“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”作了戰(zhàn)略部署，指出要健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督的嚴肅性、協(xié)同性、有效性。中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站2019年度審查調(diào)查公告顯示，高校重點領(lǐng)域權(quán)力尋租和腐敗問題依然突出，“關(guān)鍵少數(shù)”履職不到位和崗位權(quán)力失范的現(xiàn)象頻發(fā)。高校內(nèi)部監(jiān)督如何主動契合新時代國家治理能力現(xiàn)代化的要求，從目標轉(zhuǎn)變、體系優(yōu)化和機制設(shè)計上進行設(shè)計和重構(gòu)，解決監(jiān)督乏力甚至失效的問題，對推動高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

一、高校內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)涵

我國大部分高校由政府出資舉辦，行使公共權(quán)力，政府通過法律完善、制度設(shè)計、規(guī)劃引導(dǎo)等方式，改革完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，平衡內(nèi)部權(quán)力關(guān)系。如教育部頒布了《大學(xué)章程制定暫行辦法》《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》等一系列配套文件。同時，政府會通過巡視、財政檢查、審計等外部監(jiān)督手段，強化對權(quán)力運行的制約，以實現(xiàn)公共利益、平衡多元利益訴求。但是，高校自身改革的內(nèi)生動力卻不足。

隨著高等教育改革的持續(xù)推進，特別是“放管服”政策的出臺，政府賦予高校的辦學(xué)自主權(quán)逐漸增多，對高校的治理能力提出挑戰(zhàn)。內(nèi)部權(quán)力主體通過履職可支配的資源更多、影響更大，教職工和學(xué)生為代表的內(nèi)部利益相關(guān)者權(quán)利意識變強、訴求多元化，兩者之間的沖突催生了高校內(nèi)部監(jiān)督的自發(fā)需求。高校內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部組織機構(gòu)或人員對學(xué)?；顒訉嵤┑囊环N內(nèi)部控制手段，目的是制約和規(guī)范學(xué)校權(quán)力運行，保證學(xué)校各項事業(yè)安全有序推進。

二、高校內(nèi)部監(jiān)督存在的問題

外部監(jiān)督面臨巨大需求與資源有限性的矛盾，加上信息不對稱，實質(zhì)性監(jiān)督效果不佳。高校應(yīng)該優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督機制，配合外部監(jiān)督實現(xiàn)有效互動和利益均衡，但實際運行中內(nèi)部監(jiān)督也存在一些問題。

（一）紀檢監(jiān)察部門的同級監(jiān)督有待加強

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，高校紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作，紀檢監(jiān)察機構(gòu)協(xié)助高校黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作。然而在實踐中，受制于組織自身的重視和接受程度，部分紀檢監(jiān)察人員在履職時沒有充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

（二）內(nèi)部審計監(jiān)督無力

2020年3月發(fā)布的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（教育部令47號）明確了內(nèi)部審計的職責權(quán)限，要求對涉及政策執(zhí)行、風險控制等事項進行審計，強調(diào)對內(nèi)部審計結(jié)果的運用，從制度上對權(quán)力運行進行責任約束。但是內(nèi)部審計的審計事項和內(nèi)容受制于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和同級部門的理解，獨立性較差。加上審計手段落后、時效性不足和結(jié)果運用不充分，達不到規(guī)范管理的目的，甚至還出現(xiàn)屢審屢犯的現(xiàn)象，影響監(jiān)督成效。

（三）民主監(jiān)督形式化

以教職工和學(xué)生為代表的高校內(nèi)部利益相關(guān)者，通過代表大會履行監(jiān)督職責，高校章程對此作出了明確的要求，從制度層面進行權(quán)利保障。實際運行中，高校普遍存在政務(wù)不公開和權(quán)力運行透明度低的問題，教職工和學(xué)生等利益相關(guān)者對重大事項的運作過程很難了解，多數(shù)都是事項的事后監(jiān)督。教職工和學(xué)生的訴求，大多基于自身的利益得失，民主監(jiān)督日趨形式化，沒有取得實質(zhì)性的效果。

三、高校內(nèi)部監(jiān)督體系重構(gòu)的目標定位

治理必治權(quán)，治權(quán)必監(jiān)督。“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，完善權(quán)力配置和運行制約機制，構(gòu)建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制”是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在這種背景下，高校內(nèi)部監(jiān)督要主動契合新時代國家治理能力現(xiàn)代化的要求，從協(xié)同、整體的視角重新界定高校內(nèi)部監(jiān)督的目標定位，探究監(jiān)督目標與治理機制之間的匹配與效率。

高校內(nèi)部治理的宏觀架構(gòu)已初具形態(tài)，基本形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。高校內(nèi)部監(jiān)督以權(quán)力結(jié)構(gòu)為載體，以制度為標準，對權(quán)力主體的履職行為及其后果進行監(jiān)控。內(nèi)部監(jiān)督制度供給很大程度上依賴高校自發(fā)性、創(chuàng)新性等內(nèi)生動力，難以避免利益調(diào)整，只有堅守公平公正的基本原則，才能被廣泛認同和支持。協(xié)同治理視角下高校內(nèi)部監(jiān)督目標應(yīng)轉(zhuǎn)向社會治理目標，即體現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的共治共享特征，增進公平公正，實現(xiàn)資源配置的高效和平衡。

現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展離不開不同利益相關(guān)者的認可和評價。績效是對高校建設(shè)成果的理性評價，可以通過指標量化考核，例如江蘇省從2019年開始對地方普通高校實行績效考核。大學(xué)聲譽與績效相關(guān)，但更多的是一種情感認同，反映不同大學(xué)的精神特質(zhì)。高校內(nèi)部監(jiān)督就是要促使內(nèi)部組織及其成員緊緊圍繞績效和聲譽履行職責，從行為準則約束轉(zhuǎn)化為內(nèi)心的價值追求，營造向善向上的文化氛圍。

協(xié)同治理視角下高校內(nèi)部監(jiān)督目標呈現(xiàn)以下特點：一是多元性。強調(diào)監(jiān)督主體多元化，紀檢監(jiān)察、內(nèi)部審計、民主組織彼此承認并確定監(jiān)督職責權(quán)限，堅持平等、合作、協(xié)商的原則，建立伙伴關(guān)系，共同解決內(nèi)部監(jiān)督問題。二是諧變性。高校內(nèi)部監(jiān)督注重目標與機制之間的匹配與效率，一定要考慮共生諧變的問題。在國家整體治理體系變革持續(xù)推進的背景下，需兼顧改革發(fā)展的“現(xiàn)實與未來”，處理好“穩(wěn)定性與動態(tài)適應(yīng)性”的關(guān)系，最終實現(xiàn)多層次的監(jiān)督目標。

傳統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督主要針對政策執(zhí)行、經(jīng)濟責任和風險管控，強化黨風廉政建設(shè)和反腐敗監(jiān)督，僅僅反映了內(nèi)部監(jiān)督的責任性。協(xié)同治理視角下高校內(nèi)部監(jiān)督是整合多元治理主體以“增進公平公正、提升績效和聲譽”為目標，依據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章制度對各類事項進行評估、督查和管控，最終實現(xiàn)協(xié)同共治。

四、高校內(nèi)部監(jiān)督體系重構(gòu)的框架：三位一體、協(xié)同共治

“協(xié)同治理”的學(xué)術(shù)和實踐研究起源于20世紀80年代，是公共管理理論在實踐中不斷調(diào)整的產(chǎn)物，已經(jīng)成為該領(lǐng)域研究的熱點問題。經(jīng)過文獻梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對協(xié)同治理的概念有不同的解讀。Donahue（2004）提出了協(xié)同治理的概念，認為協(xié)同治理是指通過與社會生產(chǎn)者協(xié)作，同時將政府自由裁量權(quán)對外釋放共享以達到公眾目標。何水（2008）基于社會資本分析指出，協(xié)同治理是在網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的支持下，社會多元主體和要素相互協(xié)調(diào)和合作治理，以追求最大化的治理效能，最終達到增進公共利益的目的。李漢卿（2014）認為，協(xié)同治理就是尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過程，強調(diào)個體競爭，更關(guān)注不同組織行為體之間的協(xié)作，以期實現(xiàn)整體大于部分的效果。張賢明等（2016）認為，協(xié)同治理是對現(xiàn)實治理難題的回應(yīng)，倡導(dǎo)多元主體在資源與利益相互依賴的基礎(chǔ)上共同參與決策制定，并協(xié)同解決問題。

高校內(nèi)部監(jiān)督是對權(quán)力運行的規(guī)范與制約，是維持高校穩(wěn)定和高效運轉(zhuǎn)的保障。如何發(fā)揮高校內(nèi)部監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力是亟待解決的問題。在高校內(nèi)部監(jiān)督主體已經(jīng)有明確制度安排的背景下，探討的重心應(yīng)該由“誰來監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“如何監(jiān)督”“怎樣監(jiān)督”，研究監(jiān)督實踐需要的規(guī)則，應(yīng)對監(jiān)督事項的復(fù)雜性、多維性與監(jiān)督能力有限性之間的矛盾，但學(xué)者們對于這方面的研究相對較少。協(xié)同治理理論為高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同治理提供了一個有益的分析框架和視角，對開放系統(tǒng)中社會多元化的協(xié)同發(fā)展具有較強的指導(dǎo)意義。為此，應(yīng)整合各類監(jiān)督資源和力量，實施跨組織邊界的行動，構(gòu)建以紀檢監(jiān)察監(jiān)督為靈魂、內(nèi)部審計監(jiān)督為抓手、民主監(jiān)督為支撐的“三位一體”的高校內(nèi)部監(jiān)督體系，并通過機制創(chuàng)新實現(xiàn)協(xié)同共治，如圖1所示。

圖1 “三位一體”內(nèi)部監(jiān)督體系

五、高校內(nèi)部監(jiān)督體系重構(gòu)的實施路徑

運用協(xié)同治理理論，在對監(jiān)督目標進行重新定位的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建“三位一體”內(nèi)部監(jiān)督體系，并通過制度創(chuàng)新、動力驅(qū)動、文化引領(lǐng)和技術(shù)支撐的機制設(shè)計，最終實現(xiàn)協(xié)同共治。

（一）內(nèi)部監(jiān)督制度創(chuàng)新機制

通過制度制約，可以實現(xiàn)組織行為和目標的趨同，保障內(nèi)部監(jiān)督的有效運行。高校應(yīng)該依據(jù)章程建立多元主體協(xié)同組織，明確成員之間的權(quán)責關(guān)系，規(guī)劃協(xié)同戰(zhàn)略，設(shè)計協(xié)同制度，完善協(xié)同流程，實現(xiàn)從行政指令到制度制約的轉(zhuǎn)變，為有效監(jiān)督提供制度保障。協(xié)同制度包括：一是聯(lián)席會議制度。由副校級領(lǐng)導(dǎo)召集，紀檢監(jiān)察、內(nèi)部審計等多元主體參與，從宏觀層面統(tǒng)籌和引導(dǎo)的協(xié)同監(jiān)督戰(zhàn)略和目標，設(shè)立會議章程，規(guī)范聯(lián)席會議的工作機制和決策過程，明確各主體的職責分工和運行規(guī)則。二是響應(yīng)配合制度。由于監(jiān)督職責的不同，實際運行過程中會受到權(quán)限和專業(yè)的制約，這時可以通過另一方給予支持和配合甚至是相關(guān)權(quán)限的授權(quán)，形成強大的監(jiān)督合力。三是績效評價制度。選取合適的評價指標，定期對內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)同過程進行全面、準確的績效評價，總結(jié)現(xiàn)有機制存在的不足與缺陷。強化對問題預(yù)警、發(fā)現(xiàn)、處置中各主體間協(xié)作配合情況的考核，加大評估結(jié)果的運用。四是動態(tài)契合制度。隨著社會制度和科學(xué)技術(shù)的變革，權(quán)力所依賴的關(guān)鍵資源不斷變化，只有不斷運用前沿理論和科技手段進行調(diào)適，諧變共生，才能實現(xiàn)有效監(jiān)督。

（二）內(nèi)部監(jiān)督動力驅(qū)動機制

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，人、制度和技術(shù)三個基本要素，缺一不可且相輔相成。目前，國家出臺一系列的綱領(lǐng)性文件，為高校內(nèi)部監(jiān)督體系現(xiàn)代化提供了法治依據(jù)；大智移云技術(shù)的發(fā)展，使大數(shù)據(jù)平臺的搭建成為現(xiàn)實，為高校內(nèi)部監(jiān)督體系現(xiàn)代化提供了技術(shù)支持；高校內(nèi)部監(jiān)督是監(jiān)督主體的動機與能力相互匹配轉(zhuǎn)換的過程，取得成效的核心關(guān)鍵，是“人”的問題。如果監(jiān)督主體的主動性不能充分發(fā)揮、預(yù)設(shè)目標與價值追求不能有效實現(xiàn)，內(nèi)部監(jiān)督的有效性就大打折扣。筆者認為，高校內(nèi)部監(jiān)督的動力驅(qū)動因素包括監(jiān)督者價值認同和外部制約，可以從三個方面促使監(jiān)督主體積極履職：首先，高校內(nèi)部要強化對內(nèi)部監(jiān)督的價值認同——內(nèi)部監(jiān)督是為了維護公平公正、完成大學(xué)使命必要的制度設(shè)計。只有這樣才能增強包容，與被監(jiān)督者在互信的基礎(chǔ)上達成共識，提高監(jiān)督效率。其次，高標準選派人員充實高校內(nèi)部監(jiān)督隊伍，完善職業(yè)發(fā)展路徑，健全后續(xù)教育和培訓(xùn)，提高專業(yè)素養(yǎng)和能力，營造良好的職業(yè)環(huán)境，增強獨立性，提升內(nèi)部監(jiān)督效果。再次，將行為操守納入監(jiān)督主體的考核指標，根據(jù)偏好設(shè)計差異化的激勵和約束制度。強化對監(jiān)督事項的反饋，保護監(jiān)督主體的權(quán)益，加大考核結(jié)果在獎懲中的運用，激發(fā)監(jiān)督的內(nèi)生動力。

（三）內(nèi)部監(jiān)督文化引領(lǐng)機制

處于變革中的高校內(nèi)部監(jiān)督體系，目前只是觸及權(quán)力主體“不敢腐”和“不能腐”的問題。要想達到“不想腐”的高位目標，需要引入文化治理的理念和手段，調(diào)適和整合多元主體和差異系統(tǒng)資源，通過結(jié)合政策制度、資源調(diào)配和激勵機制等方式對體系的構(gòu)建完善和有效運行加以支撐。高校內(nèi)部組織和人的價值觀深受文化的影響，這種影響直接投射并作用于制度建設(shè)和道德約束兩個方面，筆者認為，可以從三個方面推進文化引領(lǐng)：一是以推動高校制度文化建設(shè)為重點，強調(diào)制度規(guī)范與文化約束的統(tǒng)一，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，明確治理意圖，處理好不同利益主體的關(guān)系，將文化治理理念貫穿于制度設(shè)計、制定、執(zhí)行和反饋的全過程。二是以文化浸潤和熏陶等方式引導(dǎo)和培養(yǎng)權(quán)力主體的自發(fā)意識，強化道德制約，確保激勵機制的有效性，錘煉“不想腐”的權(quán)力自覺。三是根據(jù)高?！靶枨髠?cè)改革”的思路，整合協(xié)調(diào)文化資源，關(guān)注文化同一性和差異性的共存融合，加深感知、理解和認同，打破內(nèi)部權(quán)力主體間的價值疏離，減少權(quán)力內(nèi)耗造成的效率低下和群體割裂，保持內(nèi)部監(jiān)督體系的張力。

（四）內(nèi)部監(jiān)督技術(shù)支撐機制

隨著“放管服”改革的持續(xù)推進，高校的自主權(quán)不斷擴大，資源調(diào)配權(quán)力集中，運行隱蔽性強，出現(xiàn)的問題破壞性大，給內(nèi)部監(jiān)督提出了新的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)、人工智能和云計算等信息技術(shù)的交融發(fā)展，特別是5G時代的到來，將給高校內(nèi)部監(jiān)督帶來顛覆性變革。以大數(shù)據(jù)驅(qū)動為主導(dǎo)協(xié)同同質(zhì)異構(gòu)要素資源（人力資源、學(xué)生資源、財務(wù)資源、成果資源等），動態(tài)優(yōu)化形成內(nèi)驅(qū)動力，是推進高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同治理的最優(yōu)路徑。首先，要推動“辦公云”系統(tǒng)，推廣移動互聯(lián)辦公，將履職行為全面在線化、數(shù)據(jù)化、公開化。要打破部門信息孤島，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)倉庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)之間相互耦合、連續(xù)互動，實現(xiàn)共識達成有效轉(zhuǎn)換。其次，要在“辦公云”系統(tǒng)的各風險點切入預(yù)警模塊，當出現(xiàn)數(shù)據(jù)異動時自動向內(nèi)部監(jiān)督部門報警并予以鎖定，真正做到監(jiān)督關(guān)口前置，用“技防”代替“人防”，堅持預(yù)警和糾錯并重，加大防控力度。最后，要加大對系統(tǒng)信息的數(shù)據(jù)挖掘和整理，分析協(xié)同機制設(shè)計的科學(xué)性和可操作性，通過管理駕駛艙展示內(nèi)部管理動態(tài)，為高校內(nèi)部監(jiān)督有效運行和動態(tài)調(diào)適提供大數(shù)據(jù)支撐。