協(xié)同治理視角下高校內(nèi)部監(jiān)督體系重構(gòu)

陳曉梅（高級(jí)會(huì)計(jì)師）（南京交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院江蘇南京211188）

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”作了戰(zhàn)略部署，指出要健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性。中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站2019年度審查調(diào)查公告顯示，高校重點(diǎn)領(lǐng)域權(quán)力尋租和腐敗問(wèn)題依然突出，“關(guān)鍵少數(shù)”履職不到位和崗位權(quán)力失范的現(xiàn)象頻發(fā)。高校內(nèi)部監(jiān)督如何主動(dòng)契合新時(shí)代國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求，從目標(biāo)轉(zhuǎn)變、體系優(yōu)化和機(jī)制設(shè)計(jì)上進(jìn)行設(shè)計(jì)和重構(gòu)，解決監(jiān)督乏力甚至失效的問(wèn)題，對(duì)推動(dòng)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

一、高校內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)涵

我國(guó)大部分高校由政府出資舉辦，行使公共權(quán)力，政府通過(guò)法律完善、制度設(shè)計(jì)、規(guī)劃引導(dǎo)等方式，改革完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，平衡內(nèi)部權(quán)力關(guān)系。如教育部頒布了《大學(xué)章程制定暫行辦法》《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程（試行）》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》等一系列配套文件。同時(shí)，政府會(huì)通過(guò)巡視、財(cái)政檢查、審計(jì)等外部監(jiān)督手段，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約，以實(shí)現(xiàn)公共利益、平衡多元利益訴求。但是，高校自身改革的內(nèi)生動(dòng)力卻不足。

隨著高等教育改革的持續(xù)推進(jìn)，特別是“放管服”政策的出臺(tái)，政府賦予高校的辦學(xué)自主權(quán)逐漸增多，對(duì)高校的治理能力提出挑戰(zhàn)。內(nèi)部權(quán)力主體通過(guò)履職可支配的資源更多、影響更大，教職工和學(xué)生為代表的內(nèi)部利益相關(guān)者權(quán)利意識(shí)變強(qiáng)、訴求多元化，兩者之間的沖突催生了高校內(nèi)部監(jiān)督的自發(fā)需求。高校內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)或人員對(duì)學(xué)?；顒?dòng)實(shí)施的一種內(nèi)部控制手段，目的是制約和規(guī)范學(xué)校權(quán)力運(yùn)行，保證學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)安全有序推進(jìn)。

二、高校內(nèi)部監(jiān)督存在的問(wèn)題

外部監(jiān)督面臨巨大需求與資源有限性的矛盾，加上信息不對(duì)稱，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督效果不佳。高校應(yīng)該優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，配合外部監(jiān)督實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)和利益均衡，但實(shí)際運(yùn)行中內(nèi)部監(jiān)督也存在一些問(wèn)題。

（一）紀(jì)檢監(jiān)察部門的同級(jí)監(jiān)督有待加強(qiáng)

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，高校紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下工作，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)協(xié)助高校黨委推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。然而在實(shí)踐中，受制于組織自身的重視和接受程度，部分紀(jì)檢監(jiān)察人員在履職時(shí)沒(méi)有充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

（二）內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督無(wú)力

2020年3月發(fā)布的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令47號(hào)）明確了內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)權(quán)限，要求對(duì)涉及政策執(zhí)行、風(fēng)險(xiǎn)控制等事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，從制度上對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行責(zé)任約束。但是內(nèi)部審計(jì)的審計(jì)事項(xiàng)和內(nèi)容受制于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和同級(jí)部門的理解，獨(dú)立性較差。加上審計(jì)手段落后、時(shí)效性不足和結(jié)果運(yùn)用不充分，達(dá)不到規(guī)范管理的目的，甚至還出現(xiàn)屢審屢犯的現(xiàn)象，影響監(jiān)督成效。

（三）民主監(jiān)督形式化

以教職工和學(xué)生為代表的高校內(nèi)部利益相關(guān)者，通過(guò)代表大會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)，高校章程對(duì)此作出了明確的要求，從制度層面進(jìn)行權(quán)利保障。實(shí)際運(yùn)行中，高校普遍存在政務(wù)不公開(kāi)和權(quán)力運(yùn)行透明度低的問(wèn)題，教職工和學(xué)生等利益相關(guān)者對(duì)重大事項(xiàng)的運(yùn)作過(guò)程很難了解，多數(shù)都是事項(xiàng)的事后監(jiān)督。教職工和學(xué)生的訴求，大多基于自身的利益得失，民主監(jiān)督日趨形式化，沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的效果。

三、高校內(nèi)部監(jiān)督體系重構(gòu)的目標(biāo)定位

治理必治權(quán)，治權(quán)必監(jiān)督?！皥?jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制，構(gòu)建一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制”是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在這種背景下，高校內(nèi)部監(jiān)督要主動(dòng)契合新時(shí)代國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的要求，從協(xié)同、整體的視角重新界定高校內(nèi)部監(jiān)督的目標(biāo)定位，探究監(jiān)督目標(biāo)與治理機(jī)制之間的匹配與效率。

高校內(nèi)部治理的宏觀架構(gòu)已初具形態(tài)，基本形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。高校內(nèi)部監(jiān)督以權(quán)力結(jié)構(gòu)為載體，以制度為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)權(quán)力主體的履職行為及其后果進(jìn)行監(jiān)控。內(nèi)部監(jiān)督制度供給很大程度上依賴高校自發(fā)性、創(chuàng)新性等內(nèi)生動(dòng)力，難以避免利益調(diào)整，只有堅(jiān)守公平公正的基本原則，才能被廣泛認(rèn)同和支持。協(xié)同治理視角下高校內(nèi)部監(jiān)督目標(biāo)應(yīng)轉(zhuǎn)向社會(huì)治理目標(biāo)，即體現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的共治共享特征，增進(jìn)公平公正，實(shí)現(xiàn)資源配置的高效和平衡。

現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展離不開(kāi)不同利益相關(guān)者的認(rèn)可和評(píng)價(jià)。績(jī)效是對(duì)高校建設(shè)成果的理性評(píng)價(jià)，可以通過(guò)指標(biāo)量化考核，例如江蘇省從2019年開(kāi)始對(duì)地方普通高校實(shí)行績(jī)效考核。大學(xué)聲譽(yù)與績(jī)效相關(guān)，但更多的是一種情感認(rèn)同，反映不同大學(xué)的精神特質(zhì)。高校內(nèi)部監(jiān)督就是要促使內(nèi)部組織及其成員緊緊圍繞績(jī)效和聲譽(yù)履行職責(zé)，從行為準(zhǔn)則約束轉(zhuǎn)化為內(nèi)心的價(jià)值追求，營(yíng)造向善向上的文化氛圍。

協(xié)同治理視角下高校內(nèi)部監(jiān)督目標(biāo)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是多元性。強(qiáng)調(diào)監(jiān)督主體多元化，紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)、民主組織彼此承認(rèn)并確定監(jiān)督職責(zé)權(quán)限，堅(jiān)持平等、合作、協(xié)商的原則，建立伙伴關(guān)系，共同解決內(nèi)部監(jiān)督問(wèn)題。二是諧變性。高校內(nèi)部監(jiān)督注重目標(biāo)與機(jī)制之間的匹配與效率，一定要考慮共生諧變的問(wèn)題。在國(guó)家整體治理體系變革持續(xù)推進(jìn)的背景下，需兼顧改革發(fā)展的“現(xiàn)實(shí)與未來(lái)”，處理好“穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)適應(yīng)性”的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)多層次的監(jiān)督目標(biāo)。

傳統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督主要針對(duì)政策執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)管控，強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗監(jiān)督，僅僅反映了內(nèi)部監(jiān)督的責(zé)任性。協(xié)同治理視角下高校內(nèi)部監(jiān)督是整合多元治理主體以“增進(jìn)公平公正、提升績(jī)效和聲譽(yù)”為目標(biāo)，依據(jù)法律法規(guī)和規(guī)章制度對(duì)各類事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估、督查和管控，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

四、高校內(nèi)部監(jiān)督體系重構(gòu)的框架：三位一體、協(xié)同共治

“協(xié)同治理”的學(xué)術(shù)和實(shí)踐研究起源于20世紀(jì)80年代，是公共管理理論在實(shí)踐中不斷調(diào)整的產(chǎn)物，已經(jīng)成為該領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)協(xié)同治理的概念有不同的解讀。Donahue（2004）提出了協(xié)同治理的概念，認(rèn)為協(xié)同治理是指通過(guò)與社會(huì)生產(chǎn)者協(xié)作，同時(shí)將政府自由裁量權(quán)對(duì)外釋放共享以達(dá)到公眾目標(biāo)。何水（2008）基于社會(huì)資本分析指出，協(xié)同治理是在網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)的支持下，社會(huì)多元主體和要素相互協(xié)調(diào)和合作治理，以追求最大化的治理效能，最終達(dá)到增進(jìn)公共利益的目的。李漢卿（2014）認(rèn)為，協(xié)同治理就是尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)，更關(guān)注不同組織行為體之間的協(xié)作，以期實(shí)現(xiàn)整體大于部分的效果。張賢明等（2016）認(rèn)為，協(xié)同治理是對(duì)現(xiàn)實(shí)治理難題的回應(yīng)，倡導(dǎo)多元主體在資源與利益相互依賴的基礎(chǔ)上共同參與決策制定，并協(xié)同解決問(wèn)題。

高校內(nèi)部監(jiān)督是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范與制約，是維持高校穩(wěn)定和高效運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。如何發(fā)揮高校內(nèi)部監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力是亟待解決的問(wèn)題。在高校內(nèi)部監(jiān)督主體已經(jīng)有明確制度安排的背景下，探討的重心應(yīng)該由“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“如何監(jiān)督”“怎樣監(jiān)督”，研究監(jiān)督實(shí)踐需要的規(guī)則，應(yīng)對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)的復(fù)雜性、多維性與監(jiān)督能力有限性之間的矛盾，但學(xué)者們對(duì)于這方面的研究相對(duì)較少。協(xié)同治理理論為高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同治理提供了一個(gè)有益的分析框架和視角，對(duì)開(kāi)放系統(tǒng)中社會(huì)多元化的協(xié)同發(fā)展具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。為此，應(yīng)整合各類監(jiān)督資源和力量，實(shí)施跨組織邊界的行動(dòng)，構(gòu)建以紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督為靈魂、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督為抓手、民主監(jiān)督為支撐的“三位一體”的高校內(nèi)部監(jiān)督體系，并通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治，如圖1所示。

圖1 “三位一體”內(nèi)部監(jiān)督體系

五、高校內(nèi)部監(jiān)督體系重構(gòu)的實(shí)施路徑

運(yùn)用協(xié)同治理理論，在對(duì)監(jiān)督目標(biāo)進(jìn)行重新定位的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建“三位一體”內(nèi)部監(jiān)督體系，并通過(guò)制度創(chuàng)新、動(dòng)力驅(qū)動(dòng)、文化引領(lǐng)和技術(shù)支撐的機(jī)制設(shè)計(jì)，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

（一）內(nèi)部監(jiān)督制度創(chuàng)新機(jī)制

通過(guò)制度制約，可以實(shí)現(xiàn)組織行為和目標(biāo)的趨同，保障內(nèi)部監(jiān)督的有效運(yùn)行。高校應(yīng)該依據(jù)章程建立多元主體協(xié)同組織，明確成員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)劃協(xié)同戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)協(xié)同制度，完善協(xié)同流程，實(shí)現(xiàn)從行政指令到制度制約的轉(zhuǎn)變，為有效監(jiān)督提供制度保障。協(xié)同制度包括：一是聯(lián)席會(huì)議制度。由副校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)召集，紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)等多元主體參與，從宏觀層面統(tǒng)籌和引導(dǎo)的協(xié)同監(jiān)督戰(zhàn)略和目標(biāo)，設(shè)立會(huì)議章程，規(guī)范聯(lián)席會(huì)議的工作機(jī)制和決策過(guò)程，明確各主體的職責(zé)分工和運(yùn)行規(guī)則。二是響應(yīng)配合制度。由于監(jiān)督職責(zé)的不同，實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中會(huì)受到權(quán)限和專業(yè)的制約，這時(shí)可以通過(guò)另一方給予支持和配合甚至是相關(guān)權(quán)限的授權(quán)，形成強(qiáng)大的監(jiān)督合力。三是績(jī)效評(píng)價(jià)制度。選取合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)，定期對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)同過(guò)程進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的績(jī)效評(píng)價(jià)，總結(jié)現(xiàn)有機(jī)制存在的不足與缺陷。強(qiáng)化對(duì)問(wèn)題預(yù)警、發(fā)現(xiàn)、處置中各主體間協(xié)作配合情況的考核，加大評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。四是動(dòng)態(tài)契合制度。隨著社會(huì)制度和科學(xué)技術(shù)的變革，權(quán)力所依賴的關(guān)鍵資源不斷變化，只有不斷運(yùn)用前沿理論和科技手段進(jìn)行調(diào)適，諧變共生，才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

（二）內(nèi)部監(jiān)督動(dòng)力驅(qū)動(dòng)機(jī)制

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，人、制度和技術(shù)三個(gè)基本要素，缺一不可且相輔相成。目前，國(guó)家出臺(tái)一系列的綱領(lǐng)性文件，為高校內(nèi)部監(jiān)督體系現(xiàn)代化提供了法治依據(jù)；大智移云技術(shù)的發(fā)展，使大數(shù)據(jù)平臺(tái)的搭建成為現(xiàn)實(shí)，為高校內(nèi)部監(jiān)督體系現(xiàn)代化提供了技術(shù)支持；高校內(nèi)部監(jiān)督是監(jiān)督主體的動(dòng)機(jī)與能力相互匹配轉(zhuǎn)換的過(guò)程，取得成效的核心關(guān)鍵，是“人”的問(wèn)題。如果監(jiān)督主體的主動(dòng)性不能充分發(fā)揮、預(yù)設(shè)目標(biāo)與價(jià)值追求不能有效實(shí)現(xiàn)，內(nèi)部監(jiān)督的有效性就大打折扣。筆者認(rèn)為，高校內(nèi)部監(jiān)督的動(dòng)力驅(qū)動(dòng)因素包括監(jiān)督者價(jià)值認(rèn)同和外部制約，可以從三個(gè)方面促使監(jiān)督主體積極履職：首先，高校內(nèi)部要強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的價(jià)值認(rèn)同——內(nèi)部監(jiān)督是為了維護(hù)公平公正、完成大學(xué)使命必要的制度設(shè)計(jì)。只有這樣才能增強(qiáng)包容，與被監(jiān)督者在互信的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，提高監(jiān)督效率。其次，高標(biāo)準(zhǔn)選派人員充實(shí)高校內(nèi)部監(jiān)督隊(duì)伍，完善職業(yè)發(fā)展路徑，健全后續(xù)教育和培訓(xùn)，提高專業(yè)素養(yǎng)和能力，營(yíng)造良好的職業(yè)環(huán)境，增強(qiáng)獨(dú)立性，提升內(nèi)部監(jiān)督效果。再次，將行為操守納入監(jiān)督主體的考核指標(biāo)，根據(jù)偏好設(shè)計(jì)差異化的激勵(lì)和約束制度。強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)的反饋，保護(hù)監(jiān)督主體的權(quán)益，加大考核結(jié)果在獎(jiǎng)懲中的運(yùn)用，激發(fā)監(jiān)督的內(nèi)生動(dòng)力。

（三）內(nèi)部監(jiān)督文化引領(lǐng)機(jī)制

處于變革中的高校內(nèi)部監(jiān)督體系，目前只是觸及權(quán)力主體“不敢腐”和“不能腐”的問(wèn)題。要想達(dá)到“不想腐”的高位目標(biāo)，需要引入文化治理的理念和手段，調(diào)適和整合多元主體和差異系統(tǒng)資源，通過(guò)結(jié)合政策制度、資源調(diào)配和激勵(lì)機(jī)制等方式對(duì)體系的構(gòu)建完善和有效運(yùn)行加以支撐。高校內(nèi)部組織和人的價(jià)值觀深受文化的影響，這種影響直接投射并作用于制度建設(shè)和道德約束兩個(gè)方面，筆者認(rèn)為，可以從三個(gè)方面推進(jìn)文化引領(lǐng)：一是以推動(dòng)高校制度文化建設(shè)為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)制度規(guī)范與文化約束的統(tǒng)一，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，明確治理意圖，處理好不同利益主體的關(guān)系，將文化治理理念貫穿于制度設(shè)計(jì)、制定、執(zhí)行和反饋的全過(guò)程。二是以文化浸潤(rùn)和熏陶等方式引導(dǎo)和培養(yǎng)權(quán)力主體的自發(fā)意識(shí)，強(qiáng)化道德制約，確保激勵(lì)機(jī)制的有效性，錘煉“不想腐”的權(quán)力自覺(jué)。三是根據(jù)高?！靶枨髠?cè)改革”的思路，整合協(xié)調(diào)文化資源，關(guān)注文化同一性和差異性的共存融合，加深感知、理解和認(rèn)同，打破內(nèi)部權(quán)力主體間的價(jià)值疏離，減少權(quán)力內(nèi)耗造成的效率低下和群體割裂，保持內(nèi)部監(jiān)督體系的張力。

（四）內(nèi)部監(jiān)督技術(shù)支撐機(jī)制

隨著“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，高校的自主權(quán)不斷擴(kuò)大，資源調(diào)配權(quán)力集中，運(yùn)行隱蔽性強(qiáng)，出現(xiàn)的問(wèn)題破壞性大，給內(nèi)部監(jiān)督提出了新的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)、人工智能和云計(jì)算等信息技術(shù)的交融發(fā)展，特別是5G時(shí)代的到來(lái)，將給高校內(nèi)部監(jiān)督帶來(lái)顛覆性變革。以大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)為主導(dǎo)協(xié)同同質(zhì)異構(gòu)要素資源（人力資源、學(xué)生資源、財(cái)務(wù)資源、成果資源等），動(dòng)態(tài)優(yōu)化形成內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，是推進(jìn)高校內(nèi)部監(jiān)督協(xié)同治理的最優(yōu)路徑。首先，要推動(dòng)“辦公云”系統(tǒng)，推廣移動(dòng)互聯(lián)辦公，將履職行為全面在線化、數(shù)據(jù)化、公開(kāi)化。要打破部門信息孤島，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間相互耦合、連續(xù)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共識(shí)達(dá)成有效轉(zhuǎn)換。其次，要在“辦公云”系統(tǒng)的各風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)切入預(yù)警模塊，當(dāng)出現(xiàn)數(shù)據(jù)異動(dòng)時(shí)自動(dòng)向內(nèi)部監(jiān)督部門報(bào)警并予以鎖定，真正做到監(jiān)督關(guān)口前置，用“技防”代替“人防”，堅(jiān)持預(yù)警和糾錯(cuò)并重，加大防控力度。最后，要加大對(duì)系統(tǒng)信息的數(shù)據(jù)挖掘和整理，分析協(xié)同機(jī)制設(shè)計(jì)的科學(xué)性和可操作性，通過(guò)管理駕駛艙展示內(nèi)部管理動(dòng)態(tài)，為高校內(nèi)部監(jiān)督有效運(yùn)行和動(dòng)態(tài)調(diào)適提供大數(shù)據(jù)支撐。