公共價(jià)值管理理論及其本土化應(yīng)用研究

摘 要：公共價(jià)值管理理論實(shí)現(xiàn)了新世紀(jì)提出的價(jià)值與工具融合這一理論創(chuàng)新范式，超越了傳統(tǒng)公共行政與新公共管理，根據(jù)公民集體偏好的表達(dá)，通過構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行公共管理與服務(wù)的遞送，從而實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。這一理論與我國政府管理的理念相契合，對我國公共管理提出新的路徑的思考。

關(guān)鍵詞：公共價(jià)值;網(wǎng)絡(luò)化;公民參與

一、公共價(jià)值理論產(chǎn)生的背景

20世紀(jì)90年代，在全球化、信息化等多種因素影響下，我們迎來了新的治理時(shí)代，治理理論開始受到廣泛的關(guān)注和認(rèn)可。如整體性治理理論、網(wǎng)絡(luò)化治理理論、協(xié)同治理理論等，提出了許多公共事務(wù)的解決之道。雖然治理理論的核心在于“多元主體”，但缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的簡潔的概念表達(dá)，為了解決這一問題，1995年美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院教授馬克·穆爾（Mark·H·Moore）出版了《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書，“公共價(jià)值”這一概念首次被提出，這標(biāo)志著公共價(jià)值管理理論的創(chuàng)立。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，關(guān)于公共價(jià)值領(lǐng)域的研究變得蓬勃發(fā)展，大致可分為三個(gè)階段：第一階段，2001—2006年，研究的成果大多是以報(bào)告的形式呈現(xiàn)，缺乏系統(tǒng)的核心的理論共識，表明公共價(jià)值管理理論還處在討論階段。第二階段，2007—2011年，不同學(xué)者大量的報(bào)告、專著陸續(xù)出版，公共價(jià)值逐漸成長為強(qiáng)有力的概念，得到了拓展和深化。第三階段，2012年美國《公共行政評論》關(guān)于公共價(jià)值這一理論公開征稿，要求一是強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值如何被創(chuàng)造的研究，二是公共價(jià)值的識別、測量和評估的路徑研究。這標(biāo)志著公共價(jià)值管理理論進(jìn)入了公共行政研究的主流領(lǐng)域。

二、公共價(jià)值管理理論的理論基礎(chǔ)

（一）公共部門的戰(zhàn)略管理。20世紀(jì)80年代，世界環(huán)境發(fā)生巨大變化，公共部門的管理急需改革，政府間就興起了戰(zhàn)略管理的風(fēng)潮。穆爾在其書《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》中第一次將公共價(jià)值與戰(zhàn)略管理聯(lián)系起來，將戰(zhàn)略管理看作另一種公共管理途徑。他的公共價(jià)值管理理念基于戰(zhàn)略管理創(chuàng)造了一個(gè)概念框架，幫助公共部門管理者根據(jù)他們所處的環(huán)境進(jìn)行行動(dòng)來滿足公民的期望，從而充分創(chuàng)造公共價(jià)值，并對此進(jìn)行評估，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的價(jià)值。戰(zhàn)略管理作為一種新思路為公共部門管理者提供了思考和行動(dòng)的指南。

（二）新公共服務(wù)理論。1989年，新公共服務(wù)這個(gè)概念首次由美國學(xué)者戴維和帕特麗夏提出，但并未引起公眾的注意。直到2000年登哈特夫婦《新公共服務(wù)：掌舵而不是劃槳》的發(fā)表，正式開始了對新公共服務(wù)的探討。它注重公共行政的規(guī)范性基礎(chǔ)，正視了價(jià)值層面與工具層面互相融合的重要性，但并沒有提到服務(wù)的效率問題，這也是新公共服務(wù)理論的一大缺陷。公共價(jià)值管理理論繼承了新公共服務(wù)理論對價(jià)值的探索，提出了要識別、創(chuàng)造、評估公共價(jià)值，重新認(rèn)識了政治與行政的關(guān)系。并且彌補(bǔ)了新公共服務(wù)理論效率的缺失，重新定位民主與效率的關(guān)系。

（三）網(wǎng)絡(luò)化治理。針對科層結(jié)構(gòu)管理的低效率弊端和重視市場治理而忽略了民主公平等問題，戈德史密斯掀開了網(wǎng)絡(luò)化治理的浪潮。它為復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境提供了這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)，每一位行動(dòng)者就是一個(gè)節(jié)點(diǎn)，他們就其各自的利益關(guān)系進(jìn)行活動(dòng)，構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)，這使每個(gè)節(jié)點(diǎn)的相互作用更加靈活，平等且更加有效地進(jìn)行溝通。公共價(jià)值管理理論沿用了這一理念，2006年斯托克發(fā)表的《公共價(jià)值管理：網(wǎng)絡(luò)化智力的新敘事》一文中，明確指出在以創(chuàng)造公共價(jià)值為中心的同時(shí)，以網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)商和服務(wù)提供為機(jī)制，共同作用，實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性的結(jié)合。

三、公共價(jià)值管理理論概述

（一）什么是公共價(jià)值。對于公共價(jià)值一詞，學(xué)界有各自不同的看法，對這一概念尚沒有統(tǒng)一明確的定義。首先，什么是價(jià)值。從政治學(xué)的角度看，價(jià)值為一個(gè)政治系統(tǒng)通過互動(dòng)進(jìn)行有權(quán)威的社會(huì)分配。其次，什么是公共價(jià)值，許多學(xué)者認(rèn)為公共價(jià)值是一個(gè)復(fù)雜的多元概念，但他們都一致認(rèn)同公共價(jià)值源于公民內(nèi)心的期望偏好，是通過協(xié)商得出的一種社會(huì)共同意愿的反映。

公共價(jià)值的特點(diǎn)包括：①有無好的公共服務(wù)，這是公共價(jià)值最基本的特點(diǎn)。②良好的產(chǎn)出與服務(wù)重合，包含服務(wù)所沒有的無形感受。有些抽象的產(chǎn)出并不能通過公共服務(wù)直接提供給公民或消費(fèi)者，但能使公民切身感受到價(jià)值的存在。如我們現(xiàn)在社會(huì)大力提倡的掃黑除惡行動(dòng)、整潔的街道環(huán)境等無形中使人充滿幸福感和獲得感。③信任與政府的合法性。公共價(jià)值體現(xiàn)在公民對政府充分的信任，這是歷史的選擇，不僅會(huì)大大降低政府提供服務(wù)的成本，也是政府合法性的體現(xiàn)。

（二）理論主張。1、重視公共價(jià)值的尋找和創(chuàng)造。除了尋找本來就存在的公共價(jià)值外，政府管理者也要注重公共價(jià)值的創(chuàng)造，將管理朝向組織自身。“創(chuàng)造公共價(jià)值”這一概念由穆爾在《創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理》一書中提出，它的重點(diǎn)在于實(shí)踐，對此戰(zhàn)略三角模型應(yīng)運(yùn)而生。這包括三個(gè)核心的概念：公共價(jià)值、環(huán)境的支持與合法性、運(yùn)作能力。戰(zhàn)略三角模型將三者有機(jī)地結(jié)合在一起，達(dá)到平衡時(shí)，制定的戰(zhàn)略方案就是成功。2、拓展公眾參與。公共價(jià)值的核心是對公民的集體偏好的反映，這就要求公眾的有效參與。公共價(jià)值管理理論彌補(bǔ)了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理中注重效率忽視民主的缺陷，重新定位了民主的地位。不論是政策上的制定分配還是技術(shù)上的執(zhí)行，都需要民主的滲透，強(qiáng)調(diào)公眾的參與。公共價(jià)值管理理論倡導(dǎo)政府建立與公眾互動(dòng)的平臺，如“市長接待日”、“熱線、信箱”、“聽證會(huì)”等。公民通過多渠道參與，表達(dá)自身的訴求，參與公共管理體系的建設(shè)，與政府成為伙伴關(guān)系。3、建立開放型的、靈活的公共服務(wù)獲取和遞送機(jī)制。與傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的科層制不同，公共價(jià)值管理表現(xiàn)出治理的網(wǎng)絡(luò)化，將實(shí)踐與交流建立在相互交錯(cuò)的關(guān)系網(wǎng)中，進(jìn)行公共服務(wù)的供給遞送。這其中關(guān)鍵是靠技術(shù)和關(guān)系，技術(shù)為網(wǎng)絡(luò)化治理提供了方便快捷的工具，使信息互通，如電子政務(wù)、信息公開、“不見面審批”等信息化技術(shù);關(guān)系則需要政府與政府部門、政府與社會(huì)公眾之間的相互協(xié)調(diào)合作，與更多的利益相關(guān)者交流接觸，從而形成靈活的公共服務(wù)供給與遞送機(jī)制。

（三）實(shí)踐意義。1、改變了公共管理者的思維方式。在傳統(tǒng)的公共行政中，公共管理者要求遵守規(guī)則，對所有民選官員、選民和顧客作出回應(yīng);在新公共管理中，公共管理者幫助界定績效目標(biāo)并為之努力實(shí)現(xiàn)，注重效率的考量;在公共價(jià)值管理中，公共管理者被理解為探索者，致力于尋找和創(chuàng)造公共價(jià)值，不僅要求注意自己行動(dòng)的有效性，同時(shí)也要關(guān)注公眾的需求。2、重新評估管理過程中的政治。傳統(tǒng)公共行政范式將政治界定在政府管理決策的輸入和輸出評判中，而公共價(jià)值管理范式則是將政治貫穿于整個(gè)管理過程中，作為一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制存在。政治使公眾之間進(jìn)行合作并做出決策，靈活應(yīng)對各種不同情況的變化，超越利益的分配將各種不同的利益集中起來完成共同目的。3、民主與效率的矛盾得以解釋。公共價(jià)值管理重新定位了民主與效率的關(guān)系，認(rèn)為民主嵌入在整個(gè)整個(gè)管理過程中，貫穿于決策和執(zhí)行的效率中，二者不是完全分離而是一種相對的伙伴關(guān)系。公共價(jià)值管理結(jié)合了價(jià)值理性與工具理性雙重特征，以民主公平價(jià)值為主要核心，通過發(fā)展個(gè)人能力實(shí)現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一，兼顧執(zhí)行的效率，通過持續(xù)的行為檢查保證目標(biāo)的達(dá)成。

四、公共價(jià)值管理理論的本土化應(yīng)用

（一）公共價(jià)值管理理論中國化應(yīng)用的可行性分析。對于追求價(jià)值來說，我國的公共管理追求的不是單一的價(jià)值，社會(huì)主義核心價(jià)值觀也表明我國發(fā)展所追求和評判的價(jià)值是多元的，不是簡單的唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展論，追求民主法治、公平正義、誠信友善、生態(tài)和諧等集經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)為一體的不同價(jià)值類型的價(jià)值集，而公共價(jià)值就將這些囊括其中。關(guān)于公共價(jià)值的新思想對于我國公共管理來說是契合的，也是必須的。

對于公眾參與來說，我國社會(huì)在信息化、全球化時(shí)代的浪潮中不斷發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，從單一到多元，社會(huì)主體也不再單單是政府與公民，還包括各種社會(huì)組織、企業(yè)等不同參與者。公共價(jià)值管理旨在收集融合公民偏好，為管理改革指明方向，也是我國多元主體表達(dá)各方訴求的目標(biāo)所在。多元主體的有效參與表達(dá)，為實(shí)現(xiàn)了公共價(jià)值的挖掘與創(chuàng)造，為政府更好地服務(wù)提供可能。

對于網(wǎng)絡(luò)化管理與服務(wù)來說，我國政府正逐步轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府，旨在滿足公民的需要，提供更好的公共服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)將政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民聯(lián)系在一起，成為彼此的利益相關(guān)者，我國網(wǎng)絡(luò)化治理已逐步取得成效，公民參與協(xié)商決策，利用各種企業(yè)和社會(huì)組織的資源和力量為大眾提供公共服務(wù)，這與公共價(jià)值管理理論的工具理性不謀而合，成為大數(shù)據(jù)和關(guān)系時(shí)代的重要力量。

我國價(jià)值多元化、社會(huì)主體參與積極性、社會(huì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化都與公共價(jià)值管理理論相貼合，不論是理論層面還是實(shí)踐層面，都有一定的可行性和可操作性，但這些應(yīng)用并不是全部，而是與我國實(shí)際相契合的部分。

（二）公共價(jià)值管理理論的本土化應(yīng)用。首先，理念的變革——價(jià)值重構(gòu)。如何在公共管理活動(dòng)中識別和創(chuàng)造公共價(jià)值，是一個(gè)亟待回答的問題，公共價(jià)值也必須代表和反映我國公眾和政府的集體偏好。黨的十八大明確提出了“五位一體”的總布局，提出開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè);社會(huì)主義核心價(jià)值觀的24字內(nèi)容。這些都是我國社會(huì)主義建設(shè)中不斷探索總結(jié)出的社會(huì)價(jià)值取向，根據(jù)社會(huì)環(huán)境與公眾訴求作出靈活的變化，將價(jià)值指標(biāo)納入公共部門的績效考核中。其次，工具的變革——以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府管理工具。穆爾的戰(zhàn)略三角模型實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)造公共價(jià)值與評估公共價(jià)值的融合，考察公共政策與公共服務(wù)的有效性。我國公共管理可以構(gòu)建以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的新型政府管理工具，如合同承包、標(biāo)桿管理、流程再造、特許經(jīng)營等工具的應(yīng)用過程體現(xiàn)公共價(jià)值因素，其目的就是為了創(chuàng)造公共價(jià)值，賦予政府管理新的角度避免管理的失序。最后，機(jī)制的變革——構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化支持下的遞送機(jī)制。公共價(jià)值的輸送和傳遞要求建立靈活開放的遞送機(jī)制，治理主體之間構(gòu)成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系，信息技術(shù)的發(fā)展與相互聯(lián)系為供給公共服務(wù)提供可能。就我國而言，公民的民主參與，政治協(xié)商就是網(wǎng)絡(luò)化的第一步，政府通過收集偏好作出有效的決策，充分利用各級資源，通過相互網(wǎng)絡(luò)關(guān)系完成公共服務(wù)的供給與支持。

五、結(jié)語

公共價(jià)值管理理論將公共價(jià)值作為管理的核心目標(biāo)，提倡多元主體的參與，輔之以網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系為管理工具，實(shí)現(xiàn)了價(jià)值理性與工具理性的融合，在信息化全球化背景下實(shí)現(xiàn)了公共價(jià)值與公共管理的完美結(jié)合。為我國政府改革、社會(huì)治理提供了新的思考與路徑，優(yōu)化和改善政府職能，建立起真正有效的服務(wù)型政府，落實(shí)以人為本的發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的傳遞和落實(shí)，讓公眾感到切實(shí)的獲得感和幸福感。

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作者簡介：周穎，女，江蘇宜興人，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生在讀。