公共管理中政府角色的轉(zhuǎn)變

摘要：傳統(tǒng)的公共行政模式中政府的角色是高高在上的，隨著政府的規(guī)模擴(kuò)大，效率變低，政府的公信力下降，20世紀(jì)80年代，許多經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的成員國對(duì)其公共部門的角色進(jìn)行了重新評(píng)估。信奉自由市場模式的人們認(rèn)為應(yīng)該大幅度縮減政府規(guī)模，弱化政府角色，實(shí)際上，私營部門和公共部門是不可分割的。政府在國防、政治和社會(huì)穩(wěn)定、外交等方面有著不可替代的作用。政府應(yīng)是一位引路人，不過分干預(yù)，不完全放任市場自由。我國提出了服務(wù)型政府的概念，在公共管理的發(fā)展過程中，政府已不再是單純的行政工具了，而是以人為本的服務(wù)者。

關(guān)鍵詞：政府角色；政府規(guī)模；新公共管理；服務(wù)型政府

在西方，對(duì)于公共行政的研究大概經(jīng)過了六個(gè)階段：一是西方行政學(xué)的提出與創(chuàng)立時(shí)期，這一時(shí)期的著名人物有威爾遜、泰勒、法約爾等，是科學(xué)管理的時(shí)期；二是西方行政學(xué)的正統(tǒng)時(shí)期，主要人物是韋伯，他的官僚制是對(duì)當(dāng)時(shí)公共部門運(yùn)作的最完美詮釋，到如今也在許多國家持續(xù)發(fā)揮著影響作用；三是西方行政學(xué)的批評(píng)與轉(zhuǎn)變時(shí)期，1929—1933年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)和第二次世界大戰(zhàn)，是西方世界各國放棄了自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，開始了國家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面干預(yù)。與此同時(shí)，正統(tǒng)行政學(xué)的理論原則卻無法面對(duì)社會(huì)的變革，這時(shí)就出現(xiàn)了批評(píng)和質(zhì)疑。最著名的人物是行為主義行政學(xué)家西蒙；四是西方行政學(xué)的應(yīng)用與發(fā)展時(shí)期；五是西方行政學(xué)的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時(shí)期；六是西方行政學(xué)的總結(jié)與探索時(shí)期，其中登哈特的新公共服務(wù)理論被人廣泛熟知。在每一個(gè)階段，政府和市場的矛盾都貫穿始終，并且二者關(guān)系也在不斷地發(fā)生變化，政府角色也隨之發(fā)生變化。

一、新公共管理的政府角色轉(zhuǎn)變

政府角色就是指政府行政的邊界問題，即政府介入社會(huì)、市場的程度和范圍?？梢詮恼畢⑴c經(jīng)濟(jì)的程度，也就是政府的規(guī)模和作用的角度來看。20世紀(jì)80年代，公共部門的規(guī)模、管理范圍和行為受到了抨擊，大部分國家都開始了改革政府的措施。這使得政府體制不斷地進(jìn)行改革，但同時(shí)公眾要求著比以往更多更好的公共服務(wù)，政府規(guī)模又不可避免的膨脹，人們?cè)谝蠓?wù)和保障的同時(shí)，并不愿意支付高額的稅來支撐他們所要求的服務(wù)。矛盾由此產(chǎn)生，目前來看比較好的解決辦法是政府縮減規(guī)模，將不再需要政府直接干涉或不重要的部門轉(zhuǎn)手給私營部門，讓私營部門去代替政府行使職能，政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。新公共管理運(yùn)動(dòng)是西方對(duì)于政府角色轉(zhuǎn)變的一次跨越式的實(shí)踐。

新公共管理主張政府在公共行政中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，政府應(yīng)該把管理和具體操作分開?！陡母镎返淖髡叽骶S·奧斯本等人曾說，政府的角色應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”。他們認(rèn)為導(dǎo)致傳統(tǒng)政府低效的原因之一就是政府忙于劃槳而忘了掌舵。現(xiàn)代行政模式下政府角色應(yīng)是一位指路人，一盞指明燈，美國現(xiàn)代實(shí)用主義法學(xué)的創(chuàng)始人霍姆斯曾說：“我們占據(jù)的位置并不重要，重要的是我們要去的方向?！闭纫鲋敢邲Q定方向，又要做監(jiān)控者保障安全，帶領(lǐng)著人民朝著更民主的社會(huì)發(fā)展。

二、政府存在的必要性

現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)是一種“徹頭徹尾的混合的體制，在此體制中公私兩種力量密不可分、相互作用”。且經(jīng)濟(jì)體制“既不是公共性質(zhì)的也不是私營性質(zhì)的，而是一種混合體”。私營部門依賴政府提供基礎(chǔ)設(shè)施和法律制度，這兩樣對(duì)市場的運(yùn)作必不可少。同時(shí)政府也依靠私營部門提供商品和服務(wù)。政府的存在是有必要的，不能武斷地將公共部門和私營部門完全分開，可以說從20世紀(jì)70年代開始對(duì)政府的強(qiáng)烈抨擊到21世紀(jì)對(duì)政府地位的重新認(rèn)識(shí)，政府對(duì)國家、社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展是必不可少的。政府作為國家公權(quán)力的執(zhí)行者，其政策執(zhí)行具有強(qiáng)制性，以警察、軍隊(duì)和法律作為后盾來運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)為市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了制度保障和依靠。政府和市場實(shí)際上是互相依存的，沒有政府的理想民治社會(huì)目前還沒有可能實(shí)現(xiàn)，我們需要政府發(fā)揮其積極作用，促進(jìn)民主政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展。

安德森列舉了七項(xiàng)政府的基本職能，分別是：提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)架構(gòu)、提供各種公共物品與服務(wù)、解決與協(xié)調(diào)團(tuán)體沖突、維護(hù)競爭、保護(hù)自然資源、確保商品和服務(wù)的可及性、維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。這是對(duì)各國的政府活動(dòng)的普遍概括，并沒有回答政府在特定情況下到底該怎么做。政府和私營部門在不同項(xiàng)目中如何分工，政府干預(yù)程度等問題都需要一一回答。政府規(guī)模的問題有必要變成政府做什么的問題。根本就不存在什么獨(dú)立的、客觀的方式可用來確定政府的理想規(guī)?；蚪缍ü膊块T的活動(dòng)范圍。政府的角色正在發(fā)生變化，歐文·E·休斯認(rèn)為，政府的轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為它更像是一個(gè)促進(jìn)者而不是生產(chǎn)者，而且在達(dá)成某項(xiàng)公共事務(wù)時(shí)，政府的權(quán)力是有限的，公民的支持和良好的市場環(huán)境是不可或缺的。在社會(huì)不斷發(fā)展，民主不斷進(jìn)步的情況下，公民要求更多的民主權(quán)力，要求政府更加的公平公正公開。政府發(fā)揮其作用并不意味著控制，靈活的引導(dǎo)反而會(huì)更符合時(shí)代要求。我國的服務(wù)型政府就發(fā)揮了政府的引導(dǎo)型職能，積極的培育和發(fā)展多元社會(huì)治理力量，使得政府和市場和諧共處。

同時(shí)需要注意的是，在西方，政府干預(yù)的情況往往是因?yàn)槌霈F(xiàn)了市場失靈。這是政府干預(yù)存在的理由，但并不是唯一的理由。政府需要對(duì)國家的安全、社會(huì)的穩(wěn)定、人民的生活質(zhì)量負(fù)責(zé)。在醫(yī)療、教育、交通、住房等等方面都不可以完全依賴市場的自由運(yùn)行，政府是社會(huì)生活的仲裁者，若沒有政府的干預(yù)和監(jiān)管，那么公民的基本權(quán)利是無法得到保證的。

三、關(guān)于新公共管理運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐發(fā)展及爭議

20世紀(jì)80年代中后期，在英美等國出現(xiàn)了一種新公共管理運(yùn)動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)是以解決公共部門的不良行政現(xiàn)象為主要目標(biāo)，主要以自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)學(xué)說為理論基礎(chǔ)，建立新的公共管理尤其是政府管理的理論框架，從而符合政府管理社會(huì)的實(shí)踐需求。近20年以來，西方一直在進(jìn)行“新公共管理”的運(yùn)動(dòng)，它對(duì)西方的政府改革實(shí)踐起到了一定的影響作用?！靶鹿补芾怼钡闹饕獌r(jià)值取向有：

（1）市場導(dǎo)向。市場導(dǎo)向就是以市場和顧客為導(dǎo)向，在公共部門以實(shí)現(xiàn)顧客滿意為標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)多樣化的需求和政府服務(wù)的進(jìn)步。

（2）管理主義。主張?jiān)诠膊块T采用私營部門的管理技術(shù)與手段，使得管理專業(yè)化，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)效率、結(jié)果和產(chǎn)出。

（3）文官非中立。新公共管理認(rèn)為文官和政務(wù)官之間是無法完全區(qū)分開的，行政事務(wù)本身就具有政治色彩，讓文官具有較高的政治敏感度，有利于行政事務(wù)的開展。

總的來說，新公共管理是一個(gè)較為廣泛，層次多元的概念，將企業(yè)中的經(jīng)營管理模式引入了公共部門當(dāng)中，但由于公共部門由于其公共性與私人部門有著根本性的區(qū)別。因此，有關(guān)新公共管理運(yùn)動(dòng)的爭議也層出不窮，主要集中在以下幾點(diǎn)：

（1）公共組織的“公共性”未能體現(xiàn)

政府部門既有其自主性，存在著公共組織本身的利益，又因其本質(zhì)上是代表了公共利益，因而政府部門的利益有著雙重性的體現(xiàn)。正因?yàn)槠洹肮残浴笔菂^(qū)別于私人部門的根本特點(diǎn)，新公共管理理論模糊了二者之間的區(qū)別，忽視了其本質(zhì)屬性——公共性，必然會(huì)導(dǎo)致公共管理價(jià)值的流失。

（2）理論基礎(chǔ)有失偏頗

新公共管理也稱管理主義，其理論基礎(chǔ)濫用了自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說的假設(shè)、理論和方法，過于依賴自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的相關(guān)學(xué)說，些許輕率地將市場領(lǐng)域中的理論納入到政府領(lǐng)域當(dāng)中，忽視了政府部門的基本性質(zhì)。政府與企業(yè)是不同的，若理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)在公共組織中應(yīng)用，那么政府的公益性可能會(huì)喪失。

（3）為“公民”服務(wù)而非“顧客”

新公共管理的價(jià)值取向之一便是以市場和顧客為導(dǎo)向，顧客是上帝是許多私營企業(yè)尤其是服務(wù)業(yè)的宗旨。若政府真的將公民視為顧客，滿足顧客一切的需求，那么對(duì)于政府作為社會(huì)治理主體的公信力以及權(quán)威是一個(gè)沉重的打擊，并且政府的公平公正也會(huì)受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

四、新公共管理對(duì)我國的啟示

新公共管理運(yùn)動(dòng)雖然存在爭議，但是它使得各國逐漸重視提高公共服務(wù)水平，并成為了許多西方國家行政改革的重要取向，我國在改革開放四十年來不斷地轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，已經(jīng)初得成效，比如智慧城市的建設(shè)。西方國家“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們參考和借鑒，而我國也需要超越新公共管理，建設(shè)具有中國特色的服務(wù)型政府。

（1）建立制度保障。我國尚處于發(fā)展時(shí)期，在行政管理的改革和發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)較為不足，所以還存在著法律的盲區(qū)。任何改革的進(jìn)行都需要制度保障，在建設(shè)服務(wù)型政府時(shí)，應(yīng)在政府的決策、監(jiān)督、問責(zé)和考評(píng)這四個(gè)方面進(jìn)行全方面的立法監(jiān)督，建立科學(xué)的監(jiān)督體系，讓公務(wù)員有法可依、有責(zé)可究。建立系統(tǒng)完善的法律制度將會(huì)成為提升我國的公共部門的權(quán)威的重要法律后盾。

（2）形成可以指導(dǎo)實(shí)踐的理論體系。理論是行動(dòng)的指南。要借鑒“新公共管理”理論，必須進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)理論的研究。中國在服務(wù)型政府的建設(shè)方面已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗(yàn)，我國堅(jiān)持中國特色社會(huì)發(fā)展道路，政府的權(quán)威較高，相較于西方來說，我國政府更易于引導(dǎo)人們進(jìn)行民主發(fā)展。但是在實(shí)踐過程中，我國并沒有相應(yīng)的理論指導(dǎo)，長期以來，我們都在摸著石頭過河，理論總是滯后于實(shí)踐的。除了西方的大量理論外，我們也需要符合自身國情社情的理論支撐。目前，在我國公共管理及行政改革的理論建設(shè)過程中，尚有大量理論等待我們深入研究，如市場化、民營化、公共服務(wù)體系、非政府組織、政府績效等問題。另外，我們應(yīng)對(duì)中西方社會(huì)發(fā)展水平差距，對(duì)中西方社會(huì)服務(wù)市場化的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史文化傳統(tǒng)的差異，對(duì)中國公共服務(wù)市場化的前提、范圍、步驟等進(jìn)行深入研究。

（3）建立高回應(yīng)度的政府工作流程。高回應(yīng)度就是要對(duì)公眾的反映及時(shí)、有效的進(jìn)行回應(yīng)。政府要與公民進(jìn)行信息的及時(shí)傳遞和交流，避免危機(jī)事件發(fā)生時(shí)的恐慌、謠言等負(fù)面事件的產(chǎn)生，同時(shí)也要了解民情，收集公民對(duì)于國家政策的執(zhí)行情況、政府形象、政府工作人員的評(píng)價(jià)和反響。電子政務(wù)時(shí)代的開啟，是實(shí)現(xiàn)高回應(yīng)度政府的實(shí)踐，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為政府和社會(huì)交流的重要一環(huán)。同時(shí)要培育公務(wù)員的服務(wù)意識(shí)，重視公民的需求，建立一種以人為本的服務(wù)體系，真正做到為人民服務(wù)，放下身段，服務(wù)大眾。

傳統(tǒng)的公共行政模式是典型的官僚制，它是非人格化的，它的特點(diǎn)是等級(jí)森嚴(yán)；處于政治領(lǐng)導(dǎo)人的正式控制之下。隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，傳統(tǒng)的公共行政模式被替代，政府服務(wù)逐漸被重視起來。登哈特的新公共服務(wù)理論為西方的政府改革實(shí)踐提供了思路，認(rèn)為政府的職能既不是“劃槳”，也不是“掌舵”，而是服務(wù)。同時(shí)提出了公共利益是目標(biāo)不是副產(chǎn)品、為公民服務(wù)而不是為顧客服務(wù)等等思想。它對(duì)西方公共服務(wù)的建設(shè)產(chǎn)生了重大影響，并且成為了新公共管理理論尤其是企業(yè)家政府理論的一套替代性新理論模式。政府的角色從控制者變成了服務(wù)者，公共部門與私營部門在同一項(xiàng)目上分別找到自己的位置并且共同發(fā)揮作用。在民主政治不斷發(fā)展的今天，我國政府應(yīng)與多元社會(huì)治理力量一起，探索新的社會(huì)治理模式，超越新公共管理，合理借鑒、克服缺陷、轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)和諧共治的新局面。

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作者簡介：相佳楊（1995—），女，陜西咸陽人，碩士研究生，研究方向：電子政務(wù)。