民族地區(qū)合作治理能力分析

劉澤銘，鄭鑫紅

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

民族地區(qū)治理作為中國(guó)國(guó)家治理的重要組成部分，不僅牽涉到許多重大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，更關(guān)乎國(guó)家整體的穩(wěn)定與安全。自新中國(guó)成立以來，民族地區(qū)由于其本身所處的地理位置與國(guó)家發(fā)展政策的傾斜，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上與其他地區(qū)產(chǎn)生了巨大的差距。合作治理這一概念的出現(xiàn)為民族地區(qū)發(fā)展提供了很好的思路，多元主體的共同治理模式不僅讓政府更加專業(yè)化，也能讓民族地區(qū)公共服務(wù)得到飛躍性的發(fā)展。將視野聚焦于幾個(gè)民族地區(qū)的橫向比較，通過建立相關(guān)指標(biāo)體系來定量分析5個(gè)民族地區(qū)的合作治理能力，以期為民族地區(qū)合作治理能力建設(shè)提出優(yōu)化對(duì)策。

一、公共治理理論內(nèi)容體系

公共領(lǐng)域中的合作治理是一種大趨勢(shì)。合作治理是對(duì)以公私合作為基礎(chǔ)提供公共服務(wù)與秩序的治理過程與形態(tài)的概括，是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的公共部門與其他部門之間關(guān)系的重大調(diào)整[1]。

(一)合作治理的主體

第一是政府部門。無(wú)論何時(shí)，政府都是提供公共服務(wù)的直接主體。在現(xiàn)代社會(huì)，政府主要有政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能、文化職能和生態(tài)職能。

第二是市場(chǎng)。市場(chǎng)是合作治理中的中堅(jiān)力量，高效低成本的特點(diǎn)使市場(chǎng)主體在很多方面具有優(yōu)勢(shì)。如呼和浩特市的地鐵建設(shè)項(xiàng)目與北京市四號(hào)線地鐵項(xiàng)目龐大的投資使政府倍感壓力，而引入市場(chǎng)主體則很好地解決了這個(gè)問題。

第三是第三部門。合作治理中第三部門起到彌補(bǔ)前兩者空缺的作用。受制于財(cái)政能力與組織本質(zhì)，第三部門很難提供事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期公共服務(wù)，只能提供一些短期服務(wù)，而且服務(wù)范圍有限。

(二)合作治理的特征

合作治理與政府管理存在本質(zhì)區(qū)別。合作治理并不強(qiáng)調(diào)多元主體在能力等方面達(dá)到協(xié)同，反而更加期望多元主體能異質(zhì)，并且具有較強(qiáng)的自主能力。合作治理主要有以下特征：

第一，合作治理強(qiáng)調(diào)每個(gè)主體的獨(dú)立能力。眾所周知，政府在單獨(dú)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)時(shí)，受理念等因素的制約，往往注重公平而無(wú)法兼顧效率。由于純公共服務(wù)的非營(yíng)利性與成本巨大化，其他主體很難提供純公共服務(wù)。因此，政府在合作治理中主要提供純公共物品以及一些公益性極強(qiáng)的公共物品。市場(chǎng)或企業(yè)本身存在的意義便是追逐利益，資源配置往往流向那些有利可圖的領(lǐng)域?？梢灾v，市場(chǎng)在注重效率的時(shí)候卻忽視了公平。在多元治理體系中，市場(chǎng)往往負(fù)責(zé)提供一些準(zhǔn)公共物品[2]。這樣的準(zhǔn)公共物品可以盈利，交給市場(chǎng)來操作可以提高其參與治理的積極性，也能節(jié)約政府成本，吸納社會(huì)資金。而在合作治理中，第三部門的存在則很好地兼顧了效率與公平。第三部門在提供資源類/信息類與公益性公共產(chǎn)品方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)[3]，如一些商會(huì)的存在目的主要是為其會(huì)員提供商業(yè)信息。可見，在合作治理體系中，3個(gè)主體提供的是不同性質(zhì)的公共物品。那么在合作治理中，不同主體的獨(dú)立治理能力就顯得尤為重要。如果某個(gè)主體獨(dú)立能力太弱就會(huì)導(dǎo)致其他主體不得不參與其中，從而造成不同主體之間界限模糊。

第二，合作治理存在多重制約力量。合作治理雖然是一種合作提供公共服務(wù)的形式，但從某種程度上講，它也是一種相互制約與監(jiān)督的形式。政府在治理體系中雖然要將視野更多地聚焦于純公共服務(wù)與公益性極強(qiáng)的公共服務(wù)，但政府在其他公共服務(wù)領(lǐng)域也不能逃避責(zé)任。在市場(chǎng)與第三部門出現(xiàn)失靈問題時(shí)，就需要政府部門介入。而政府本身能力有限，在提供一些基本公共服務(wù)時(shí)難免存在短板，這時(shí)候就需要第三部門介入去彌補(bǔ)這些缺失。市場(chǎng)在提供某些公共服務(wù)時(shí)也需要政府來進(jìn)行監(jiān)督和制約。一些PPP模式需要政府對(duì)其監(jiān)管以免出現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)過高或是將一些群體排除在外的現(xiàn)象，而第三部門由于其特殊性、業(yè)余性與父權(quán)性的特征往往也需要其他主體的監(jiān)督和制約。

第三，合作治理有其治理體系中心點(diǎn)。合作治理體系是一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，每一個(gè)主體交織在其中構(gòu)成一個(gè)全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)，如果這個(gè)網(wǎng)絡(luò)沒有中心就難免出現(xiàn)各種各樣的問題。所以，合作治理網(wǎng)絡(luò)的形式更應(yīng)該像是一種蜘蛛網(wǎng)式的結(jié)構(gòu)，而政府則是這個(gè)蜘蛛網(wǎng)的中心。政府作為合作治理的中心，首先要承擔(dān)起主要責(zé)任。雖然合作治理強(qiáng)調(diào)多元主體，但提供公共服務(wù)仍是政府的天職。合作治理并不意味著政府可以逃避公共服務(wù)的責(zé)任，反而應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)更多責(zé)任。其次，政府作為合作治理的中心需要為其他主體以及政府自身建立一定的行為規(guī)范與權(quán)責(zé)邊界。行為規(guī)范和權(quán)責(zé)邊界能幫助其他主體更好地在各自領(lǐng)域進(jìn)行治理。

第四，合作治理有一定的工具復(fù)合性。首先，是分析工具的復(fù)合性。在合作治理中，受到多元主體的影響，單一的分析工具不再適用。委托代理理論適用于政府與市場(chǎng)的合同研究；經(jīng)濟(jì)學(xué)理論用來研究市場(chǎng)與第三部門的關(guān)系；社會(huì)平衡理論則探討了政府和第三部門之間的關(guān)系。在多元治理體系中，各個(gè)主體間的關(guān)系比較復(fù)雜，并沒有一種統(tǒng)一的分析工具，而且分析結(jié)果也可能是碎片化的，這就需要復(fù)合型的分析工具。其次，是治理工具的復(fù)合性。在合作治理體系中，某一項(xiàng)公共服務(wù)可能有很多種提供形式。以居民的最低生活保障為例，政府首先要提供最低生活保障，那么政府可能要通過最低保障立法以及聽證會(huì)的形式促進(jìn)公民參與。而政府與市場(chǎng)合作為居民提供最低生活保障時(shí)，可能會(huì)采取憑單制來保證市場(chǎng)能滿足社會(huì)最低生活保障的需求，也能保證最低生活保障群體的尊嚴(yán)。政府和第三部門一起提供最低生活保障時(shí)則可能采取稅收優(yōu)惠政策以及政府購(gòu)買公共服務(wù)的形式。

二、指標(biāo)體系的建立

要對(duì)民族地區(qū)合作治理能力進(jìn)行測(cè)度和分析，需要建立一個(gè)指標(biāo)體系。

(一)指標(biāo)體系建立的原則

首先，是系統(tǒng)性原則。民族地區(qū)合作治理能力要從系統(tǒng)性來考量，歸根結(jié)底，合作治理體系就是一個(gè)多中心的治理體系。政府、市場(chǎng)和社會(huì)指標(biāo)形成一個(gè)系統(tǒng)，最終才能對(duì)民族地區(qū)合作治理能力作出科學(xué)評(píng)價(jià)。

其次，是客觀性原則?？陀^的指標(biāo)才能正確反映合作治理能力的水平，在進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)要遵守客觀性原則，盡量評(píng)價(jià)那些客觀性指標(biāo)。

再次，是可獲得性原則。雖然在對(duì)民族地區(qū)合作治理能力的評(píng)價(jià)過程中要考慮指標(biāo)的各種屬性，但最基本的屬性還是可獲得性。否則一切都是空談。

最后，是可對(duì)比原則。對(duì)民族地區(qū)合作治理能力的評(píng)價(jià)是通過少數(shù)民族地區(qū)之間的對(duì)比進(jìn)行的。所以，在選擇指標(biāo)時(shí)一定要體現(xiàn)可對(duì)比性，以便地區(qū)之間進(jìn)行比較。

(二)篩選指標(biāo)

研究初期，筆者希望能建立起一套針對(duì)民族地區(qū)合作治理能力水平測(cè)度的指標(biāo)體系，但在進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)查找之后發(fā)現(xiàn)許多數(shù)據(jù)具有不可得性。于是在建立指標(biāo)體系時(shí)，盡可能從多元主體的角度入手。在篩選掉一些無(wú)數(shù)據(jù)指標(biāo)以及進(jìn)行皮爾森相關(guān)性分析之后，便可以建立起一套指標(biāo)體系(表1)。

MRI表現(xiàn) 胸12-腰1平面椎管內(nèi)可見橢圓形腫塊影，大小約為14 mm×18 mm×41 mm(前后×左右×上下)，病變近端及遠(yuǎn)端呈結(jié)節(jié)樣增粗，呈神經(jīng)出入征表現(xiàn)，鄰近脊髓受壓移位(圖1)。所示病變呈等T1稍長(zhǎng)/長(zhǎng)T2信號(hào)影，增強(qiáng)掃描病變顯著不均勻強(qiáng)化(圖2)。

表1 合作治理能力指標(biāo)體系

首先，是社會(huì)組織。在中國(guó)，社會(huì)組織被定義為除了市場(chǎng)和政府以外的其他所有組織的統(tǒng)稱。社會(huì)組織在中國(guó)分為3大類，即基金會(huì)、民辦非企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體。社會(huì)團(tuán)體主要是指那些具有業(yè)務(wù)主管單位，掛靠在一定部門之下且被政府批準(zhǔn)的組織。而基金會(huì)則是指那些利用自然人、法人或者是其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人。而民辦非企業(yè)則包括課外輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)等各種組織。由于民辦非企業(yè)的營(yíng)利性及其數(shù)據(jù)的不可得性，在建立指標(biāo)體系時(shí)并未考慮民辦非企業(yè)?；饡?huì)、民辦非企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體3者在社會(huì)組織中所占的不同比例決定了一個(gè)地區(qū)合作治理能力的強(qiáng)弱。基金會(huì)更關(guān)注慈善事業(yè)而非公共服務(wù)的提供，其往往能緩解政府在提供某些公共服務(wù)方面的壓力。而社會(huì)團(tuán)體則承擔(dān)了政府的許多公共服務(wù)職能。此外，筆者還對(duì)社會(huì)組織的固定資產(chǎn)情況進(jìn)行了分析。新增固定資產(chǎn)與固定資產(chǎn)投資等能反映出這些社會(huì)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，以此可探究其公共服務(wù)能力。

其次，是社區(qū)。政府提供公共服務(wù)的部門并沒有直接被納入考量范圍，因?yàn)橐话愣?，政府提供公共服?wù)是其天職，政府在提供公共服務(wù)以及和民眾溝通時(shí)，社區(qū)作為一個(gè)最基層和最重要的組織而存在。所以，應(yīng)當(dāng)從社區(qū)覆蓋率和社區(qū)財(cái)政情況入手考察。

最后，是市場(chǎng)，由于PPP模式和民營(yíng)化數(shù)據(jù)的不可得性，最終采用了社會(huì)福利企業(yè)單位數(shù)占企業(yè)數(shù)百分比這一指標(biāo)來體現(xiàn)市場(chǎng)在合作治理中的作用。經(jīng)過數(shù)據(jù)相對(duì)化處理，具體數(shù)據(jù)見表2。

表2 5地合作治理能力指標(biāo)

(三)計(jì)算過程

由于需要運(yùn)用熵值法客觀賦權(quán)以及TOPSIS法進(jìn)行測(cè)算，因此首先對(duì)2015年5個(gè)自治區(qū)的8個(gè)指標(biāo)分別賦予權(quán)重。

在建立數(shù)據(jù)矩陣后，考慮到數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化問題，所以按照公式

(1)

對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行去量綱化處理，其中j取值在1至8之間，i取值在1至5之間，最終得到的數(shù)據(jù)都介于0到1之間。

進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理后，計(jì)算每個(gè)指標(biāo)下的每個(gè)方案占該指標(biāo)的比重：

(2)

在經(jīng)過比重的計(jì)算及其對(duì)數(shù)的計(jì)算后，對(duì)指標(biāo)的熵值進(jìn)行計(jì)算：

(3)

gj=1-ej

(4)

對(duì)于每一項(xiàng)指標(biāo)而言，熵值越小，就意味著指標(biāo)值的差異越大，對(duì)方案的評(píng)價(jià)作用也越大。最終通過計(jì)算出的熵值來求權(quán)重(表3)：

表3 合作治理指標(biāo)權(quán)重

在經(jīng)過熵值法賦權(quán)之后，2015年民族地區(qū)合作治理能力標(biāo)體系的權(quán)重已基本確定，接下來是TOPSIS法的計(jì)算。首先對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，對(duì)已經(jīng)無(wú)量綱化后的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，采用公式Xij=ωj·Zij進(jìn)行計(jì)算，其中ωj是第j個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，j在1至8之間取值，i在1至5之間取值。

(5)

最終結(jié)果越趨近于1，則代表該自治區(qū)的合作治理能力水平越接近最優(yōu)水平，反之則接近最劣水平。5個(gè)自治區(qū)在2015年的合作治理能力接近程度情況見表4。

表4 民族地區(qū)合作治理能力接近程度

三、結(jié)果分析及對(duì)策優(yōu)化

通過計(jì)算結(jié)果發(fā)現(xiàn)：首先，發(fā)展程度最低的西藏地區(qū)居然在公共服務(wù)合作治理能力方面拔得頭籌。經(jīng)過指標(biāo)權(quán)重的考量和數(shù)據(jù)分析之后可以看出，西藏地區(qū)的社會(huì)團(tuán)體數(shù)量占據(jù)社會(huì)組織數(shù)量的93%之多。社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)存在很大的區(qū)別。社會(huì)團(tuán)體主要是承擔(dān)各種公共服務(wù)職能與提供信息和資源的一類主體。如消費(fèi)者協(xié)會(huì)和婦女聯(lián)合會(huì)等，這些社會(huì)團(tuán)體往往在各自的領(lǐng)域發(fā)揮著極大的作用，消費(fèi)者協(xié)會(huì)甚至在一定程度上代替了工商局的部分職能。而民辦非企業(yè)多半是營(yíng)利性質(zhì)的，雖然它們也會(huì)提供公共服務(wù)，但追求利潤(rùn)是它們的終極目的。內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市回民區(qū)是一個(gè)少數(shù)民族聚居區(qū)，其中蒙古族存在一定的文化服務(wù)需求，政府無(wú)力滿足這些需求便通過招標(biāo)的形式購(gòu)買服務(wù)，因此才誕生了“口簧協(xié)會(huì)”與“博克協(xié)會(huì)”等民辦非企業(yè)，這些民辦非企業(yè)雖然能解決政府無(wú)力解決的公共服務(wù)難題，但它們需要政府的財(cái)政支持。而基金會(huì)的服務(wù)領(lǐng)域比較狹窄，在合作治理中往往不能承擔(dān)重要的角色。所以，根據(jù)數(shù)據(jù)分析并結(jié)合實(shí)際來看，合作治理能力的提升首先需要政府大力擴(kuò)充社會(huì)團(tuán)體的數(shù)量。

其次，西藏自治區(qū)于公共管理和社會(huì)組織新增固定資產(chǎn)占社會(huì)新增固定總資產(chǎn)百分比在5個(gè)民族地區(qū)中最高，達(dá)到了10.1%，而其他民族地區(qū)新增固定資產(chǎn)不足1%。如果說通過絕對(duì)指標(biāo)來考量合作治理能力需要注意地區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，相對(duì)指標(biāo)則避免了這類問題。當(dāng)前中國(guó)強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府以及治理能力和治理體系現(xiàn)代化，這些戰(zhàn)略都需要將政府職能下放，并培育各類社會(huì)組織來承接這些下放的職能。當(dāng)前社會(huì)組織能否承接政府職能和承接多少職能就成為亟需關(guān)注的問題。社會(huì)組織承接能力的建設(shè)首先需要固定資產(chǎn)的投入。社會(huì)組織新增固定資產(chǎn)體現(xiàn)了每年其自身發(fā)展的程度，進(jìn)而客觀地體現(xiàn)出其承接公共服務(wù)能力的程度。若想快速提高社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力就需要政府加大對(duì)其的財(cái)政投入，營(yíng)造一個(gè)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展友好的政策環(huán)境[4]。

再次，從數(shù)據(jù)結(jié)果來看，西藏自治區(qū)的公共管理和社會(huì)組織固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的12%，遠(yuǎn)超其他地區(qū)的0.1%。固定資產(chǎn)投資占比體現(xiàn)了當(dāng)前社會(huì)組織基礎(chǔ)設(shè)施和提供服務(wù)能力的發(fā)展程度與基礎(chǔ)。提高社會(huì)組織固定資產(chǎn)投資百分比，也就直接提高了社會(huì)組織的公共服務(wù)能力。

最后，社區(qū)作為公共服務(wù)合作治理的重要載體，必須要體現(xiàn)其功能和價(jià)值[5]。通過數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，廣西自治區(qū)的社區(qū)覆蓋率為80.8%，在該項(xiàng)指標(biāo)中遙遙領(lǐng)先。社區(qū)在合作治理中有不可比擬的優(yōu)勢(shì)。第一，社區(qū)更加貼近人民，能更加了解人民群眾的真實(shí)需求。第二，社區(qū)其實(shí)也是一種合作治理的手段，社區(qū)內(nèi)部工作人員和居民一同為社區(qū)提供公共服務(wù)，利用這種手段可使公民參與度和積極性增高。第三，社區(qū)和其他合作治理主體相比，更具有人文關(guān)懷的特征[6]。

由上可以歸納出民族地區(qū)增強(qiáng)合作治理能力的路徑：建設(shè)一個(gè)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展友好的政策環(huán)境、加大對(duì)社會(huì)組織的培育力度和投入以及注重社區(qū)治理的功能和價(jià)值等。通過多樣化的手段促成多主體的共同治理模式，可以促使政府進(jìn)一步提高自身的公共服務(wù)水平和施政能力，以適應(yīng)民族地區(qū)日益復(fù)雜的局面和多元的社會(huì)需求。