減稅降費背景下預算監(jiān)督的邏輯進路與實現(xiàn)路徑

叢中笑，蔣武鵬

(吉林大學 法學院，吉林 長春 130012)

現(xiàn)代預算的要義是通過有效的、規(guī)范的程序約束，將預算關系限定在法治的軌道上。預算法律制度本質上就是要實現(xiàn)傳統(tǒng)預算管理向現(xiàn)代預算治理的轉變,通過對政府收支關系的約束和監(jiān)督，預算治理導向從實現(xiàn)國家公共職能徹底轉向“滿足公共服務和公共產(chǎn)品需求，保障公民權利”。[1]應以減稅降費為契機，最大限度地“以支定收”以保護國民的利益，同時強化國家預算監(jiān)督體系，真正實現(xiàn)“量入為出”，一方面促進預算監(jiān)督從行政控制向預算法治轉變，推動制度變革；另一方面注重預算監(jiān)督的結構升級、模式重構，以紀檢監(jiān)督、立法監(jiān)督、社會監(jiān)督、司法監(jiān)督等多種形式，提高減稅降費后財政資金的使用效益。

一、減稅降費與預算監(jiān)督

目前我國在公共財政及稅收、預算等相關領域問題突出，如規(guī)范政府財政行為、減稅降費、壓縮支出等, 這些都不是僅依靠政府自身的革故鼎新能夠完成的，必須在外部強力約束之下進行有效預算監(jiān)督的剛性約束，才可能形成對政府及其財政行為的根本性的規(guī)范與治理，這也是加快建立現(xiàn)代財政制度最為重要的部分。

從實踐和理論兩個層面來看，減稅降費不但能夠在微觀上促進企業(yè)制度性成本的降低，而且在宏觀上有利于推進現(xiàn)代財政制度的建立，而現(xiàn)代財政制度反過來又可為減稅降費提供更為廣闊的操作空間與制度性保障。要推進減稅降費的政策落實，必須深刻揭示減稅降費與預算治理的內在邏輯關系，并合理闡釋減稅降費的核心要素，從而實現(xiàn)減稅降費的理路設計和制度建構。

新一輪減稅與降負是我國當前調整經(jīng)濟結構、調節(jié)社會收入分配和應對外部沖擊因素帶來的經(jīng)濟下行壓力等多方面因素而推出的重要政策選項，一系列減稅降費舉措在意義和規(guī)模上都非同以往，將有力推進供給側結構性的改革，實現(xiàn)穩(wěn)增長、降成本、保就業(yè)，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。為適應國際稅收競爭環(huán)境、回應納稅人的訴求和穩(wěn)定市場預期，2019年減稅降費規(guī)模將超過2萬億元。 因其直接普惠性、實質性減降企業(yè)和個人的稅費負擔及制度性交易成本，對于應對經(jīng)濟下行壓力，提振市場信心，支持實體經(jīng)濟發(fā)展，增強經(jīng)濟發(fā)展的動力與活力無疑是雪中送炭。但與此同時，稅收作為維持國家財政正常運轉的重要且最為基本的支撐力量，減稅與降費必然意味著財政收入下降、財政赤字擴大以及政府債務水平的上升，帶來財政收支矛盾，倒逼形成政府公共支出擴張沖動的預算剛性邊際約束，督促強化預算監(jiān)督。

減稅與降費并重, 更能體現(xiàn)其“以支定收”的理論基礎與內在邏輯。供給側結構性改革深化中“降成本”是核心與關鍵，減稅與降費的根本目的是以政府收入的“減法”換取企業(yè)效益的“加法”和經(jīng)濟發(fā)展動力的“乘法”，用短期財政收入的“減”，換來高質量發(fā)展動能的“增”。約束政府“攫取之手”, 真正實現(xiàn)“放水養(yǎng)魚”，不僅要實現(xiàn)減輕企業(yè)的制度性成本，更將激發(fā)市場活力，同時優(yōu)化分配格局，確保供給側改革，保障充分就業(yè)，對提供可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展預期有積極的影響。

減稅與監(jiān)督并舉，更能反映以預算的“量入為出”契合減稅降費的“以支定收”的內在邏輯。減稅降費背景下必須重申預算治理法治化，強調預算監(jiān)督的不可替代性。減稅降費一定程度上會影響財政收入的增長，直接導致財政收入銳減，打破政府的收支平衡，而以財政支出需要必然產(chǎn)生的財政赤字，必將困繞國家機器的運轉和政府職能的履行。出于困境中的被迫選擇,在推行減稅降費政策時，預算監(jiān)督藉由減稅降費的“減源”而節(jié)流，讓國家、企業(yè)和個人都能在減稅降費過程中享受最大的利益，承擔更低的風險。

二、認清減稅降費的內在邏輯 ：以支定收

在預算法剛性不足的情況下，收支平衡的原則往往很難被實際執(zhí)行。[2]凱恩斯主義強勢時期, 政府往往傾向于搞“赤字經(jīng)濟”, 赤字財政即使注意達成財政收支平衡, 也是僅主張“周期平衡”,而不關注年度平衡。[3]由此，經(jīng)濟景氣時，就業(yè)充分，稅收持續(xù)增長，財政空間擴展，支出壓力下降，赤字是主動而為、錦上添花；經(jīng)濟蕭條時，失業(yè)抬頭，稅收增長乏力，財政空間壓縮，支出壓力上升，赤字是被動選擇、無可奈何。如果赤字財政政策成為一國的政策主導并貫徹到具體的預算活動中,往往會陷入一種惡性循環(huán) ：支出膨脹——稅賦增加——支出再膨脹——稅賦再增加,最終將可能導致財政稅收都不堪重負。政府收支的膨脹及其預算監(jiān)督的滯后，在一定周期內,可能背離收支平衡原則,引發(fā)大量財政赤字,以致引發(fā)財政危機。

面對赤字財政政策導致的政府收支的膨脹，出于突破困境的無奈選擇, 將思路調轉過來——“以支定收”，即根據(jù)國民對公共產(chǎn)品和公共服務的需要來確定進而組織公共財政收入， 順理成章成為減稅降費的基本邏輯。如此，預算收入與預算支出方能真正反映公共產(chǎn)品的供給與需求?！耙灾Фㄊ铡?本質上就是要以納稅人的公共需求來確定政府公共收入及供給。

面對中國經(jīng)濟的新常態(tài), 減稅降費是需求和供給管理的有機結合，是深化供給側改革的應有之義和重要路徑，對于減輕企業(yè)制度性成本、化解社會矛盾、促進經(jīng)濟增長具有重要作用，其實也是供給側結構性改革的重要舉措。

對于減稅的內在邏輯，一般著眼于從優(yōu)惠稅基、降低稅率等角度為減稅做合理化的論證。[4]然而, 減稅降費絕不僅僅是一個經(jīng)濟問題, 更是一個涉及國家財政權和公民財產(chǎn)權的法律問題。主體負擔是衡量國家與國民分配關系的重要維度，因此, 必須有效處理國家與國民之間的“予奪關系”。[5]

從法律關系視角重新審視，并以“以支定收”的原則闡釋減稅降費的內在邏輯 ：政府籌集公共財政收入，目的是為了滿足政府為全體國民提供公共服務和公共產(chǎn)品的公共需求，而究竟應該集中多少公共資財，理當依據(jù)支出合理控制政府的收入規(guī)模。以“政府需要提供什么公共服務和公共產(chǎn)品”、“政府提供公共服務和公共產(chǎn)品需要多少錢”和“政府可以及如何取得多少錢”的事權——財權——稅權為線索,政府的事權范圍與財權邊界法定，遵循嚴格法律程序監(jiān)督預算支出與預算收入，加強預算約束治理和預算監(jiān)督治理是監(jiān)督政府支出行為，實現(xiàn)公共支出合法性和合理性的前置條件。可見，在預算監(jiān)督保障下，構建“以支定收”的內在邏輯意義上的中國的減稅降費是規(guī)范政府財政行為的最優(yōu)選項。

三、厘清預算監(jiān)督的內在邏輯 ：量入為出

突出預算治理取向，遵循嚴格程序的預算治理實現(xiàn)公共資財?shù)慕y(tǒng)籌配置，也就應當且必須實行以收入約束支出的“量入為出”。凡政府的財政預算關系，均應以預算案規(guī)范，并提前告知于眾，接受人大監(jiān)督，只有公開才談得上監(jiān)督以至問責。[6]

預算以“量入為出”為原則，嚴格依照預算收入確定預算支出規(guī)模，必須強化預算監(jiān)督。各級政府在執(zhí)行預算時,更要關注量入為出,根據(jù)法定的權限和程序，加強對地方政府所實施的預算管理、預算支出和預算收入的審核、檢查、監(jiān)察和督導活動，以控制地方政府財政風險的發(fā)生，同時具有行為選擇、資源配置、效果評價、制度保障和信息反映等基本功能。

2014年的《深化財稅體制改革總體方案》明確規(guī)范政府行為,強化預算約束,實現(xiàn)有效監(jiān)督，十九大報告從戰(zhàn)略高度提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度, 全面實施績效管理”?，F(xiàn)代預算制度要求建立“內容完整、編制科學、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、講求績效和公開透明”的法律法規(guī)完備、權力配置科學、組織機構健全、涵蓋范圍廣泛、監(jiān)督方式多樣的預算治理體系。預算監(jiān)督注重“量入為出”的內在邏輯，目的是確保規(guī)范政府財政收入支出的程序，實現(xiàn)各級政府用稅權力的透明化、公益性和可問責性。

四、以減稅降費為契機，促進預算監(jiān)督權的有效行使

實現(xiàn)從管理型預算向治理型預算的轉軌[7]，預算監(jiān)督既應注重政府收入的規(guī)范治理，更要側重預算的支出控制和結果導向，著重實現(xiàn)收支平衡，避免產(chǎn)生大量赤字,化解財政風險。壓縮財政赤字,防范財政危機,是預算監(jiān)督的重要目標之一。以減稅降費為契機，重申預算治理法治化，強化預算監(jiān)督，正當其時。

(一)認真對待權力 ：預算與法治異曲同工

預算與法治異曲同工。政府預算從編制到執(zhí)行始終是一種利益交鋒的博弈過程,預算過程實質上是公共資財?shù)谋O(jiān)控者和使用者之間的妥協(xié)。[8]預算監(jiān)督的直接目標是提高公共預算的合法性、計劃性和績效性，最終目標是促進公共預算的制度改進和民主性、法治性，具有資源配置功能和治理管理導向功能[9]，體現(xiàn)預算保障人民權利、限制政府權力的稟賦。[10]

財政是庶政之母，是一切權力運作的物質基礎，認真對待權力，就是要認真對待預算，實現(xiàn)預算法治，重塑人大的權力中心地位，落實各類主體的預算監(jiān)督權，完善預算監(jiān)督制度，通過預算監(jiān)督政府的“錢袋子”，控制政府的權力范圍和邊界。預算既要保障正常公共需要，又要尊重法律約束，接受人民的監(jiān)督。

我國《憲法》、《預算法》及《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》等相關法律都有預算監(jiān)督的規(guī)定，多個省、市也有《預算監(jiān)督條例》等不同位階的地方立法，這為預算監(jiān)督權的行使提供了法律依據(jù)和制度保障。《憲法》第62條、第67條、第99條規(guī)定各級人大對政府預算及其執(zhí)行情況有審查、批準和監(jiān)督的權力，明確了人大常委會的預算監(jiān)督權。[11]2015年新《預算法》有24處涉及預算“監(jiān)督”，從立法宗旨“加強對預算的管理和監(jiān)督”到制度設計都體現(xiàn)了強化預算監(jiān)督的法制精神，還專章規(guī)定了“預算監(jiān)督”(第九章)。但受立法條件和技術的局限, 預算法對預算監(jiān)督主體權力配置、監(jiān)督程序、監(jiān)督機制和方法等規(guī)定還不完備, 導致預算監(jiān)督權難以有效實現(xiàn)。

(二)把權力關進籠子 ：預算與監(jiān)督殊途同歸

預算與監(jiān)督相伴而生。預算的制度設計，起源于對政府肆意收支行為的監(jiān)督；預算制度創(chuàng)新發(fā)展,則更多地融入監(jiān)督要素,“監(jiān)督”貫穿預算制度的始終。在這個意義上,預算法不僅是“分配法”,更是“監(jiān)督法”。[12]在收入端，預算聚眾人之財；在支出端，預算辦眾人之事。預算不僅是政府管理監(jiān)督的工具，更應是監(jiān)督管理政府的工具。

強化監(jiān)督是預算順暢運行的助推劑。《預算法》規(guī)定 ：“預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預算的執(zhí)行和調整，依照本法規(guī)定執(zhí)行。” 事實上，預算監(jiān)督對預算編制、執(zhí)行、調整等各環(huán)節(jié)的監(jiān)督，歷來是預算制度設計的重中之重。預算監(jiān)督包括各法定監(jiān)督主體對公共財政預算監(jiān)督的配置, 發(fā)生于預算編制、審批、執(zhí)行、調整以及決算等各環(huán)節(jié),各環(huán)節(jié)的監(jiān)督既相對獨立又與其他環(huán)節(jié)交互影響。[13]

強化預算監(jiān)督，依法賦予公眾的預算知情權、參與權、民主監(jiān)督權，依法了解掌握政府資金收支的來龍去脈,監(jiān)督政府財政支出的 “錢袋子”，確保并積極探索公眾參與預算決策過程的機制與渠道。推動預算全面規(guī)范、公開透明, 強化預算公開, 加強財政問責,以此來實現(xiàn)預算監(jiān)督。

只有加強預算監(jiān)督，依法明確各級政府公開預算信息的義務和法律責任, 凡是以政府名義發(fā)生的收支，都應列入政府預算,以“公開為原則, 不公開為例外”, 規(guī)定預算信息的公開內容和程序, 完整地向社會公開, 接受各級人大和人民的監(jiān)督,強化預算的法律約束力[14]，強化財政支出的公開性、公平性與公共性，才能真正實現(xiàn)預算約束力，提高依法行政和依法理財水平，達到減稅降費后預算資金合理配置使用的內在要求。

(三)重塑預算監(jiān)督 ：“減稅”與“監(jiān)稅” 不謀而合

減稅和降費既意味著納稅人稅負的總體降低，也意味著國家公共收入的減少，相應地政府提供公共服務和公共產(chǎn)品的資金必將縮減。從收入層面，“減稅”的“以支定收”收緊政府財政的“供血袋”,形成政府支出擴張沖動的剛性邊際約束；從收入層面，“監(jiān)稅”的“量入為出”監(jiān)督政府財政的“錢袋子”， 確保預算的規(guī)范性，是預算監(jiān)督的重要目標。

“減稅”和“監(jiān)稅”共同推進預算監(jiān)督體制和體系的重塑，或能逐步建構優(yōu)良稅制，最大限度地增進全社會的福祉總量，盡力滿足人民對美好生活的需要，“重新塑造國家的治理制度和政治文化”[15]，使各級人大對政府的預算關系“可查、可糾、可控”，使其他監(jiān)督主體對預算過程“可觀、可知、可評”，突出國家財政權和納稅人財產(chǎn)權主體的合意性，遏制與約束財政權力的恣意與尋租本性，迫使政府將預算約束的重心由支出規(guī)模擴張轉向支出結構調整, 加大政府穩(wěn)定稅負財力統(tǒng)籌的平衡壓力,倒逼政府加強自我預算監(jiān)督制約，由做大經(jīng)濟總量轉向提升提供公共服務能力，提高財政資金的使用績效。

五、減稅降費背景下預算監(jiān)督的實現(xiàn)路徑

預算是一個涉及到權力和權威的協(xié)商一致與沖突的過程[16]，預算監(jiān)督也應隨國家經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷作出調整與轉型。預算監(jiān)督的實現(xiàn)路徑是預算監(jiān)督理念與規(guī)則的集合體, 應體現(xiàn)出內在邏輯性與外在統(tǒng)一性。減稅降費背景下強化預算監(jiān)督，應重塑預算監(jiān)督理念，重構預算監(jiān)督體制，重視預算監(jiān)督路徑，建立健全黨委、人大、公眾以及司法的協(xié)同預算監(jiān)督體制，拓展多元主體參與預算監(jiān)督、優(yōu)化預算監(jiān)督有效性的路徑。具體包括 ：一是政治化范式，明確黨對預算監(jiān)督的領導權；二是法治化范式，依法通過人大監(jiān)督和約束政府預算權；三是社會化范式, 公民個體或公眾集體通過與預算權力主體的理性對話、協(xié)商溝通等, 協(xié)同監(jiān)督治理公共經(jīng)濟資源的配置；四是司法化路徑, 建構預算訴訟制度和問責制度。

(一)健全政治化監(jiān)督路徑

建立健全黨委、人大、公眾及司法機關的預算監(jiān)督協(xié)同體制。中國的預算監(jiān)督離不開中國共產(chǎn)黨的領導和推動。強化黨的預算領導權, 一方面要加強黨對預算方針政策的領導。黨委領導預算監(jiān)督, 有利于充分發(fā)揮其領導核心作用。另一方面各級黨組織應積極作為。當前在我國預算實踐中, 黨的領導主要體現(xiàn)在對政府常務會議提交的預算草案討論上,在預算監(jiān)督環(huán)節(jié), 應明確黨委在預算審查和重大事項的組織調查的預算監(jiān)督的領導權。(1)參見2018年3月中共中央辦公廳印發(fā)的《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，2014年11月南京市委印發(fā)的《中共南京市委關于增強人大監(jiān)督剛性和監(jiān)督實效的意見》,等。

(二)強化法治化監(jiān)督路徑

強化人大的預算監(jiān)督剛性和監(jiān)督實效，完善預算信息反饋機制、協(xié)調溝通機制以及制裁預算違法三個維度。[17]當前，人大預算監(jiān)督疲軟，新《預算法》為克服各級人大代表預算審查監(jiān)督能力不足，加強實質審查，新增諸如要求各級人大審查和批準的預算草案細化要求；各級人大常委會專門委員提前審查預算草案、預算調整方案、決算草案方案,提出初步審查意見, 要求同級政府研究處理并及時反饋；結合審計報告審查決算等。但現(xiàn)實中存在的問題是, 我國各級人大預算工作委員會或財經(jīng)專門委員會人員編制很少、預決算監(jiān)督審查能力嚴重不足、職責難以落實。雖然《預算法》第85條規(guī)定了人大的詢問或質詢權, 但由于缺乏強制性，尚無法實現(xiàn)對預算執(zhí)行的有效控制。增強人大預算監(jiān)督的實效，除了“質詢或詢問”等柔性辦法, 還應增加預算草案的否決權、預算案的修正權、決算草案否決權等剛性手段。

(三)推進社會化監(jiān)督路徑

引入公眾全面參與預算監(jiān)督, 推進公民個人或公眾對政府預算的社會監(jiān)督。為擴大預算執(zhí)行監(jiān)督的視野, 一些國家從社會化角度發(fā)揮社會公眾的外部控權, 體現(xiàn)出對預算權力制衡的多元性，并基于社會經(jīng)濟發(fā)展變遷和社會公眾的要求作出合理修正, 實現(xiàn)政府自我監(jiān)督模式向社會監(jiān)督模式的轉變,以糾正公共服務供給的失靈?，F(xiàn)代預算是民主預算，賦予公眾預算知情權、參與權、監(jiān)督權,不僅有利于公民直接監(jiān)督政府預算, 而且可通過對監(jiān)督者的再監(jiān)督，督促其切實履行預算監(jiān)督的職責。[18]我國《預算法》第45條的基層人大審查預算草案，聽取社會各界和選民意見建議的前置制度，第91條規(guī)定了對預算違法行為的檢舉和控告制度, 也體現(xiàn)了公民對預算的社會化參與與監(jiān)督；地方政府也在預算實踐中探索出不同模式的預算參與進路。 但對于公民參與的主體資格、法定的參與程序等核心范疇則缺乏明確規(guī)定, 由此導致社會化預算監(jiān)督呈現(xiàn)一種“碎片化”特征，社會公眾的預算權利實際上僅停留于預算知情權、聽取意見權的淺層次，被“虛置”甚至“擱淺”。 應加快公眾參與預算決策、執(zhí)行與績效評估的制度設計, 如預算草案會議前公開制度[19]、預算聽證制度、預算征詢制度、預算績效公眾評價機制等, 保障社會公眾參與預算監(jiān)督，實現(xiàn)預算監(jiān)督的社會化。[20]

(四)建構司法化監(jiān)督路徑

預算的司法監(jiān)督是保障預算權威性、合法性的最后一道防線。預算使政府與納稅人之間形成一種委托代理關系, 政府在預算關系中理應服從和滿足于委托人的意志與監(jiān)督。[21]當行使預算權的主體有僭權或濫權行為,不僅危害社會公共利益甚至國家利益,同時也侵害了納稅人的利益。為此，首先，應完善預算法律追責制度。預算行為需要司法監(jiān)督的制約，通過預算法律責任制度予以約束、糾正和追責。其次，應建立預算司法審查制度。確立對預算規(guī)范性文件的備案審核和司法審查，特別是明確對預算案的合法性審查與合理性審核并行的雙軌式司法審查標準, 將預算關系真正納入司法審查的范圍。最后，應健全預算公益訴訟制度。通過創(chuàng)設預算公益訴訟制度，賦予全體納稅人訴權，既有效彌補傳統(tǒng)訴訟機制的缺陷, 又真正實現(xiàn)預算監(jiān)督司法化, 提升預算監(jiān)督威懾力。預算公益訴訟兼具財政監(jiān)督和權利救濟雙重屬性。一方面，應拓寬公益訴訟的啟動主體 (即原告資格問題) 范圍，任何主體都有權在公共利益受到侵害時提起公益訴訟；另一方面,目前的行政公益受案范圍不應限于“要求財政部門履行財政監(jiān)管職責, 收回國家財政資金”，建議擴展預算公益訴訟的受案范圍，優(yōu)化預算公益訴訟的類型, 由當前的“形成之訴”拓展到要求確認預算行為合法性或違法性的“確認之訴”，構建與預算法內在精神相契合的兼具合理性與可操作性程序性規(guī)則，以保障司法監(jiān)督能有效震懾或制裁違法的預算行為, 促使預算監(jiān)督中司法化監(jiān)督路徑真正發(fā)揮“最后屏障”的作用。

六、結 語

減稅降費將迫使其將預算治理重心由預算審核向量入為出、收支平衡轉移，將預算監(jiān)督重點著眼于財政支出與政策的合法性、合理性、可行性與績效性，另一方面注重預算監(jiān)督的結構升級、模式重構，以紀檢監(jiān)督、立法監(jiān)督、社會監(jiān)督和司法監(jiān)督等多種形式，提高減稅降費后財政資金的使用績效，構建國家財政權與國民財產(chǎn)權之間的良性取予關系。