應對欠發(fā)達地區(qū)“資金外流”的政策路徑
——以政策性銀行“政策性”功能回歸為中心

呂慧娜

(華東政法大學，上海 200042)

一、前 言

區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡已經(jīng)成為制約我國整體經(jīng)濟水平進一步提升的重要掣肘，由于金融中介在物質(zhì)資本的形成和配置中的核心作用[1]，區(qū)域金融失衡是其中起決定性作用的關鍵因素?！霸谑袌鰴C制的調(diào)節(jié)下，資金在區(qū)域間的流向取決于各個區(qū)域投資收益的差別，資金在投資收益的杠桿作用下從低收益區(qū)域流向高收益區(qū)域，從而通過資金流動引導著其他要素的流動與組合?！盵2]欠發(fā)達地區(qū)“資金外流”并加劇“馬太效應”，從而形成發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)資金配置嚴重失衡的二元格局。[3]隨著互聯(lián)網(wǎng)金融、網(wǎng)上購物的發(fā)展以及支付寶、微信等新型支付工具的衍生，我國居民生活的方方面面都時刻圍繞著金融展開，或被金融“牽引”，無可辯駁的是我國已經(jīng)走進了“金融社會”時代。區(qū)域金融失衡導致欠發(fā)達地區(qū)資金不足，不僅影響了當?shù)鼐用竦亩唐谏詈蜕a(chǎn)，還會陷入長期“貧困的惡性循環(huán)”，長此以往勢必會引發(fā)潛在的社會問題和利益沖突。這些問題的出現(xiàn)歸根結(jié)底在于各區(qū)域金融政策實質(zhì)不平等[4]導致的區(qū)域間融資權的不公平配置。商業(yè)性金融基于自身趨利性動機和風險性考慮，對欠發(fā)達地區(qū)的金融資源配置明顯不足。[5]而政策性銀行從其建立之初就肩負著區(qū)域協(xié)調(diào)的目標任務，但其“政策性”功能在區(qū)域?qū)用嬉恢薄氨贿z忘”。法律在欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用也一直被忽視。[6]在面臨經(jīng)濟下行壓力下，我國正處于各種社會矛盾最易激化的社會轉(zhuǎn)型期，欠發(fā)達地區(qū)“資金外流”誘發(fā)的區(qū)域金融失衡急需政策性銀行的責任擔當，通過“政策性”職能“回歸”，并以法律形式對欠發(fā)達地區(qū)的融資權進行“補強”，發(fā)揮其區(qū)域協(xié)調(diào)功能，重構(gòu)其社會價值。

二、市場調(diào)節(jié) ：“資金外流”導致欠發(fā)達地區(qū)融資權“有權而無利”

金融中介在物質(zhì)資本的形成和配置中無疑具有核心作用[1]，對于個人、企業(yè)和區(qū)域發(fā)展都至關重要。欠發(fā)達地區(qū)要走出貧困，需要大量的金融支持。融資權是獲取金融支持的權利基礎和保障，更是欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的重要支撐。

(一)融資權的權利屬性認定及歸屬

融資權是指個人、企業(yè)等有關主體享有的以各種正當、合法的方式進行融資的權利，政府、金融機構(gòu)等其它社會組織有為實現(xiàn)這種權利而提供融資渠道和便利的義務。[7]20世紀30年代，美國總統(tǒng)羅斯福提出“言論自由、信仰自由、免于匱乏的自由和免于恐懼的自由”，其中“免于匱乏的自由”是羅斯福政府向美國公民作出的保障人們免于貧困的責任承諾和宣誓，賦予貧困地區(qū)公民融資權是重要內(nèi)容。20世紀70年代，印度格萊珉銀行通過創(chuàng)新性金融政策和制度安排向貧困人口提供貸款，是對貧困地區(qū)貧困人口融資權的踐行?！堵?lián)合國發(fā)展權利宣言》也對此作了國際層面的確認。對于欠發(fā)達地區(qū)或貧困地區(qū)而言，享有融資權就可以通過獲取資金進行業(yè)務投資和經(jīng)營，創(chuàng)造收入以擺脫貧困，因而欠發(fā)達地區(qū)的融資權具有發(fā)展權屬性。保障欠發(fā)達地區(qū)居民與發(fā)達地區(qū)居民一道共同享有社會主義經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展帶來的各項福利和權益，不僅是國際人權共識，更是我國社會主義制度優(yōu)越性的題中應有之義。

平等發(fā)展權是一項整體性權利[8]，具有發(fā)展權屬性的融資權也不例外，應為所有主體所享有。不僅發(fā)達地區(qū)的主體享有，欠發(fā)達地區(qū)的主體也享有；不僅各區(qū)域的個體享有，而且各區(qū)域的共同體同樣享有。即發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)作為區(qū)域發(fā)展的共同體，同樣可以成為融資權的主體，為了區(qū)域共同體經(jīng)濟發(fā)展的需要，向金融機構(gòu)行使融資權利，這是改革開放以來我國權利觀念的邏輯發(fā)展所昭示出來的時代真理。[9]融資權與經(jīng)濟發(fā)展呈相互促進的正相關關系。經(jīng)濟越發(fā)展，融資權越能獲得保護進而得到充分行使；相反，經(jīng)濟越落后，融資權越無法得到保障而為個體所享有。發(fā)達地區(qū)融資權出現(xiàn)權利剩余，而欠發(fā)達地區(qū)則處于“權利洼地”。對欠發(fā)達地區(qū)融資權的保護，體現(xiàn)了融資權的平等性和社會性。一方面，融資權作為一種利益再分配機制，不僅是對國民收入初次分配的二次協(xié)調(diào)，而且是對資本“嫌貧愛富”的矯正，保證了融資權為各主體平等享有；另一方面，金融服務的獲取是享受經(jīng)濟發(fā)展所帶來的社會福利的重要內(nèi)容，融資權有助于欠發(fā)達地區(qū)金融服務的可獲得性，通過金融服務實現(xiàn)個體生活和區(qū)域共同體發(fā)展之間的聯(lián)結(jié)，契合了“增進社會福利”的理念精神。

在市場機制下，融資權配置極不公平。發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)在獲取資源能力方面的巨大差異，導致二者之間的博弈結(jié)果必然偏離帕累托最優(yōu)，若再加上資本逐利特性的因素，發(fā)達地區(qū)勢必在區(qū)域金融資源“弱肉強食”的競賽中獲得絕對勝利。而欠發(fā)達地區(qū)因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展及經(jīng)濟效益相對低下，即使在中央政府的財政支持下，依然沒有能力將資金轉(zhuǎn)化為資本而為本地所吸收，反而通過各種途徑“外流”進入發(fā)達地區(qū)。融資權的區(qū)域不公平配置導致發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的差距加劇，欠發(fā)達地區(qū)“窮則愈窮”，已嚴重影響了我國整體經(jīng)濟實力的增進，埋下了隱性的社會不穩(wěn)定因素，急需解決。

(二)欠發(fā)達地區(qū)融資權的實現(xiàn)障礙

“資金外流”是導致欠發(fā)達地區(qū)融資權“有權而無利”的主要原因。欠發(fā)達地區(qū)“資金外流”不僅是我國當前區(qū)域金融政策所存弊端的集中體現(xiàn)，而且也是形成欠發(fā)達地區(qū)投資缺口的直接原因，更是抑制欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關鍵因素。造成欠發(fā)達地區(qū)“資金外流”的原因有很多，大體可類型化為金融渠道外流和財政渠道外流兩種。

金融渠道外流是導致欠發(fā)達地區(qū)“資金外流”的主要管道，主要表現(xiàn)在兩個方面 ：一方面，銀行金融機構(gòu)本身制度性原因?qū)е碌馁Y金外流。一是欠發(fā)達地區(qū)商業(yè)性銀行金融機構(gòu)通過系統(tǒng)內(nèi)上存一定比例的準備金，將吸收到的存款轉(zhuǎn)移投資到發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟活動中以謀取收益，導致欠發(fā)達地區(qū)金融市場上資金缺乏，金融機構(gòu)撤出或合并，可提供的金融服務有限，經(jīng)濟活動和外來投資減少，資金更加缺乏，由此產(chǎn)生“惡性循環(huán)”，造成融資權空有其權利表象而無實質(zhì)權益的后果；二是郵政儲蓄只存不貸的特殊制度安排，要求郵政儲蓄將吸收到的資金全部轉(zhuǎn)存中國人民銀行，導致欠發(fā)達地區(qū)資金直接流失，被稱為欠發(fā)達地區(qū)或落后農(nóng)村地區(qū)金融市場的“抽水機”；三是農(nóng)村信用合作社將吸收的農(nóng)村存款存放在商業(yè)銀行或上繳中國人民銀行，形成大額農(nóng)村資金的分流，欠發(fā)達地區(qū)多以農(nóng)村形態(tài)存在，從而導致欠發(fā)達地區(qū)資金也通過此渠道“流失”。另一方面，逐利性取向?qū)е碌馁Y金外流。一是金融的逐利性導致欠發(fā)達地區(qū)的資金往往偏好經(jīng)濟效益好的發(fā)達地區(qū)，而對欠發(fā)達地區(qū)金融市場風險高、利潤低甚至虧損進行“逃逸”；二是商業(yè)行為“逐利”產(chǎn)生的“價格剪刀差”導致欠發(fā)達地區(qū)“資金外流”，主要表現(xiàn)在欠發(fā)達地區(qū)提供的多為資源、能源、農(nóng)產(chǎn)品等附加值低的初級產(chǎn)品，而發(fā)達地區(qū)通過高附加值的工業(yè)品、科技產(chǎn)品等往往能夠在交換中置換更多的欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)品，無形中就形成一種隱性的“資金外流”渠道；三是欠發(fā)達地區(qū)金融機構(gòu)工作人員的“逐利”，導致金融犯罪和金融腐敗行為頻發(fā)，通過利益輸送等方式將欠發(fā)達地區(qū)資金輸往其他地區(qū)；四是欠發(fā)達地區(qū)居民“逐利”，通過購買國債等各種債券、股票、彩票等導致“資金外流”。

財政渠道外流是現(xiàn)行財稅制度無法避免的結(jié)果。我國財政通過補助貧困地區(qū)法律援助辦案經(jīng)費、中央自然災害生活補助資金等專項轉(zhuǎn)移支付和均衡性轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等一般性轉(zhuǎn)移支付方式實現(xiàn)對欠發(fā)達地區(qū)的財政支援。政府的財政轉(zhuǎn)移支付資金是欠發(fā)達地區(qū)金融資源的重要組成部分。2018年，我國財政一般性轉(zhuǎn)移支付38 759.04億元，專項轉(zhuǎn)移支付22 927.09億元，且2019年將持續(xù)增長。[10]但是同時政府又通過稅收使得欠發(fā)達地區(qū)的金融資源流出本地。雖然通過稅收返還又將部分稅收返還給稅源地，但是我國的稅收返還制度采用的是“基數(shù)法”，主要包括增值稅和消費稅返還、所得稅基數(shù)返還、成品油稅費改革稅收返還和地方上解，上繳的越多得到的返還越多，因此，“總體來看轉(zhuǎn)移支付后形成的分配格局與稅收收入劃分后的格局沒有太大改變”。[11]

三、政策調(diào)節(jié) ：“區(qū)域差異”引致欠發(fā)達地區(qū)融資權“實質(zhì)不公平”

黨的十九大報告中提出，要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，健全財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)機制。我國現(xiàn)行的金融政策具有整體性特征，在區(qū)域?qū)用嫖醋霾町惢幚恚瑢е隆耙坏肚小笔降暮暧^政策不僅沒有使落后地區(qū)資金短缺、金融市場發(fā)育緩慢的狀況得到改善，甚至還“雪上加霜”，欠發(fā)達地區(qū)融資權的實現(xiàn)受到了巨大威脅。

(一)統(tǒng)一的金融政策引致不同的地域意義

我國實行的是統(tǒng)一的利率、存款準備金、公開市場操作、再貼現(xiàn)和再貸款政策，然而統(tǒng)一的金融政策卻在不同區(qū)域產(chǎn)生不同的地域意義。(1)統(tǒng)一的利率客觀上是對欠發(fā)達地區(qū)的利益盤剝。在利率市場化條件下，利率的高低完全取決于區(qū)域資金利潤率的高低，欠發(fā)達地區(qū)資金利潤率明顯低于發(fā)達地區(qū)，所以利率也應低于發(fā)達地區(qū)，而我國實行的是統(tǒng)一的利率，在客觀上就形成利率的區(qū)域不合理配置。對此有學者指出，對不同地區(qū)實施統(tǒng)一利率實際就是對欠發(fā)達地區(qū)投資行為的一種變相征稅。[12](2)統(tǒng)一的存款準備金政策因貨幣乘數(shù)的區(qū)域差異而導致貨幣供給在區(qū)域分布上極不均衡。各區(qū)域在貨幣化水平、基礎貨幣投放、資金周轉(zhuǎn)率、現(xiàn)金漏損率、資金外流傾向等方面的差異，導致貨幣供給擴張能力差異，進而導致各區(qū)域在統(tǒng)一的存款準備金政策指導下產(chǎn)生區(qū)域不均衡的結(jié)果。比如，當調(diào)高存款準備金率時，欠發(fā)達地區(qū)由于金融結(jié)構(gòu)單一、金融市場活力不足等因素，其貨幣供應縮減幅度會遠遠大于發(fā)達地區(qū)，對當?shù)亟?jīng)濟的沖擊和產(chǎn)生的影響也更為嚴重。(3)統(tǒng)一的公開市場操作也會產(chǎn)生不同的區(qū)域效果。發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)市場深化程度的差異對統(tǒng)一的公開市場操作會產(chǎn)生不同的反應。比如，發(fā)達地區(qū)金融機構(gòu)債券持有量較欠發(fā)達地區(qū)要大，因而對公開市場操作的反應也更為敏感。(4)統(tǒng)一的再貼現(xiàn)政策存在落地困難。由于信用缺失，我國票據(jù)市場具有明顯的“地域性”，票據(jù)的簽發(fā)、承兌、貼現(xiàn)和再貼現(xiàn)大都發(fā)生在一定區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和金融機構(gòu)之間。[13]所以，在尚未形成全國性的票據(jù)市場的前提下，票據(jù)跨區(qū)域辦理將遭遇各種阻力。(5)統(tǒng)一的再貸款政策對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度有限。再貸款政策作為中央銀行對金融機構(gòu)的資金支持或經(jīng)營補貼，對面臨經(jīng)營失敗困境的欠發(fā)達地區(qū)金融機構(gòu)而言，具有更大的吸引力。然而，我國再貸款政策工具在不同階段具有不同功能表現(xiàn)[14]，近年來主要用于對面臨破產(chǎn)的金融機構(gòu)提供融資，“不良資產(chǎn)貨幣化”功能不斷強化，這就導致對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度明顯不足。

(二)差異性金融政策并不能改變?nèi)谫Y權實質(zhì)不公平的結(jié)果

對于區(qū)域差異導致的金融政策落地異化，有學者主張打造區(qū)域性貨幣政策運行平臺，建立具有區(qū)域差異性的貨幣政策調(diào)控機制。[12]差異性金融政策主要是通過對欠發(fā)達地區(qū)實施傾斜性的金融政策，吸引社會資本注入欠發(fā)達地區(qū)。各國在特定的歷史階段都采用過差異性金融政策。以美國為例，“雙線銀行體制”保障了欠發(fā)達地區(qū)的融資權，滿足了欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展過程中對建設資金的需求；貼現(xiàn)率由各地方聯(lián)邦儲備銀行制定，能充分發(fā)揮區(qū)域在調(diào)控金融市場方面的自主性和主導性；對在欠發(fā)達地區(qū)進行投資的各類企業(yè)提供長期無息或低息貸款，以融資權的權益擴張實現(xiàn)對欠發(fā)達地區(qū)的金融援助。然而，從各國欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展史來看，僅僅實施差異性的區(qū)域金融政策并不能改變?nèi)谫Y權實質(zhì)不公平的結(jié)果。

首先，違反了資金流動的經(jīng)濟規(guī)律。金融領域的不均衡狀態(tài)自其產(chǎn)生之初就已存在，根源在于金融天生“嫌貧愛富”，即使是在發(fā)達地區(qū)，依然存在城鄉(xiāng)金融失衡問題。區(qū)域金融失衡只不過是在金融結(jié)構(gòu)中加入了“空間”要素，凸顯了金融資源的區(qū)域性特征。無論對金融失衡問題的考察范圍有多大或多小，欠發(fā)達地區(qū)“資金外流”都是無法避免也是人力所無法逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟規(guī)律，所以，試圖通過制度實現(xiàn)區(qū)域金融的差異化安排，進而限制“資金外流”的想法違背了經(jīng)濟規(guī)律的客觀必然性。其次，易與資本供給者的利益發(fā)生沖突。差異性區(qū)域金融政策是對欠發(fā)達地區(qū)融資權實施的制度傾斜，但卻忽視了金融機構(gòu)的信貸自主權，如果不能很好地平衡二者之間的關系，差異性區(qū)域金融政策將無法獲得金融機構(gòu)的青睞，從而形同虛設。復次，金融機構(gòu)垂直領導、監(jiān)管機制不允許下級金融機構(gòu)違背上級意愿而做出差異性的制度安排。我國金融機構(gòu)實行的是縱向管理體制，下級金融機構(gòu)無論是在資金計劃還是信貸安排方面，都要受到上級控制，而上級金融機構(gòu)在政策制定時往往很少照顧到欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)問題。主要因為東部發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟運行狀況影響甚至決定著我國整體經(jīng)濟的運行狀況，是我國制定金融政策的主要衡量參數(shù)，因而無法對欠發(fā)達地區(qū)融資權進行充分保障。最后，我國金融制度安排具有內(nèi)生性?；趯?jīng)濟改革中利益受損集團的利益補償需要，以及保證稀缺資本被優(yōu)先配置于國家急需部門、行業(yè)或地區(qū)，我國金融制度不可避免地帶有強烈的政府偏好。[15]就現(xiàn)階段而言，欠發(fā)達地區(qū)對公平享有融資權的需求并不能打破現(xiàn)有的銀行結(jié)構(gòu)壟斷、欠發(fā)達地區(qū)金融抑制和利率抑制，因而實施起來不具有現(xiàn)實可行性。同時，區(qū)域差異的衡量標準與金融政策的區(qū)域差異化如何銜接才能保證差異性區(qū)域金融政策科學合理性？如何從立法中規(guī)定差異性區(qū)域金融政策、如何與其他法律制度做到自洽以保證其合法性？這些問題在我國現(xiàn)行立法框架內(nèi)并不能找到很好的答案。

四、政策性銀行 ：“去商業(yè)化”實現(xiàn)欠發(fā)達地區(qū)融資權“功能性補強”

如上所述，導致欠發(fā)達地區(qū)“資金外流”、融資權無法得以實現(xiàn)的因素主要集中在金融和財政兩個渠道，因此，欠發(fā)達地區(qū)融資權的保障，必須從金融和財政兩個角度進行加強。政策性銀行兼具財政和金融屬性，是對欠發(fā)達地區(qū)融資權進行保障的不二之選。同時，政策性銀行的制度設計從源頭上就繞開了統(tǒng)一的金融政策和區(qū)域差異性金融政策所具有的政策調(diào)控弊端，因此，充分發(fā)揮政策性銀行的區(qū)域協(xié)調(diào)功能必然能夠?qū)η钒l(fā)達地區(qū)的融資權進行補強。我國自2001年起，相繼在西部大開發(fā)、中部崛起和東北老工業(yè)基地振興等多項區(qū)域戰(zhàn)略中規(guī)定政策性銀行的融資功能，但是區(qū)域絕對差異不斷擴大[16]、欠發(fā)達地區(qū)融資權日益“空殼化”的現(xiàn)狀不禁讓人心生疑問——為何多年來持續(xù)、密集的制度供給卻未竟其功？其根源在于政策性銀行的“商業(yè)化”改革使其偏離了“政策性”本質(zhì)，金融功能的強化導致財政功能嚴重萎縮。政策性銀行的功能定位是動態(tài)變化的，直接反映為其與商業(yè)性銀行、財政的制度邊界。當下，政策性銀行的“政策性”功能回歸已經(jīng)成為欠發(fā)達地區(qū)融資權保障的微觀需要，同時也是經(jīng)濟“短板”修補、國家整體經(jīng)濟增長和穩(wěn)定的宏觀公共事務。因此，重構(gòu)政策性銀行的功能價值體系勢在必行。

(一)現(xiàn)狀 ：“政策性”功能缺位

從應然角度來看，政策性銀行的“政策性”功能運行路徑應為 ：憑借財政信用擔保和信息優(yōu)勢對市場機制失靈和信息不對稱領域提供信貸資金，進而通過引導商業(yè)性金融進行追隨性融資提升該領域企業(yè)的信貸能力，激活、煥發(fā)市場機能，一定條件下政策性銀行退出。因此，政策性銀行不僅可以為問題區(qū)域的問題領域提供發(fā)展急需的資金，還可以培育、協(xié)調(diào)區(qū)域市場。然而，實踐中，政策性銀行的分布、內(nèi)部考核、管理監(jiān)督機制等方面存在的問題，使其與商業(yè)性銀行無異，“政策性”功能逐漸淡化。

首先，政策性銀行營業(yè)網(wǎng)點的地域分布表現(xiàn)出與商業(yè)銀行共同的特點，并未體現(xiàn)出“政策性”功能要求對問題區(qū)域的傾斜。截至2016年末，中國進出口銀行在國內(nèi)設有29家營業(yè)性分支機構(gòu)和香港代表處，這些分支機構(gòu)的分布也明顯呈現(xiàn)出東部多、中部次之、西部少(部分省根本就未設立分支機構(gòu)，比如青海和西藏)的特點。該分布特點是符合“經(jīng)濟算法”設置邏輯的，因為經(jīng)濟活動規(guī)模與市場范圍較大的地區(qū)，需要的多樣化的金融交易方式和交易工具級別就更高，從而對提供此類金融服務的金融機構(gòu)的需求就要大得多，所以，相應的金融機構(gòu)的地區(qū)分布密度就會大。[17]但是，經(jīng)濟算法體現(xiàn)的是商業(yè)社會的衡量標準，并不利于政策性銀行“政策性”功能的發(fā)揮。

其次，政策性銀行考核評價偏重于效益型指標，與“政策性”價值目標不符。2003年銀監(jiān)會在履行對政策性銀行的監(jiān)管職責后，采用的是與商業(yè)性金融類同的微觀經(jīng)營績效評價，導致政策性銀行片面追求經(jīng)濟效益，而不愿從事收益率較低、風險相對較大的政策性業(yè)務。[18]政策性銀行的考核評價主要包括兩個層次 ：一是政府對政策性銀行經(jīng)營狀況的外部考核；二是政策性銀行對其工作人員工作能力的內(nèi)部考核。無論是哪一層次的考核都呈現(xiàn)出對效益型目標的偏好，嚴重背離了“政策性”價值目標。反觀之，對于政策性銀行的考核評價是離不開效益型目標與政策性目標的，而科學合理的考核指標應為 ：在保證前者的情況下，后者完成得好的政策性銀行當然要好于后者完成得差的；而在前者未得到合理實現(xiàn)的情況下，即使后者完成得再好，在考核評價中也應是不合格的。

再次，政策性銀行的管理監(jiān)督機制問題叢生，“政策性”功能發(fā)揮受到制約。從內(nèi)控管理方面來看，檢查多、處理少，有時形成“檢查、處理、再檢查、再處理”的惡性循環(huán)。在流程設置上，由于政策性銀行的縱向垂直管理，導致橫向部門間存在分割性，在規(guī)定不明確的情況下，推卸責任、部門“短視”行為頻發(fā)。同時，復雜的辦貸流程導致責任不清。從監(jiān)管框架來看，各國都對政策性銀行制定了單一法律或法規(guī)，或在一般金融法中對政策性銀行作出適用例外的規(guī)定[19]，但是我國并沒有相應的單一政策性銀行法，也未在金融法中作出例外規(guī)定。

(二)否定 ：“商業(yè)化”效果不彰

政策性銀行主要是對準公共品領域提供金融支持，是對商業(yè)性銀行的一種逆向配置和補充。由于政策性銀行的資金來源大多依賴財政，而財政資金的支持對象又是有條件限制的，因此，在滿足退出條件的情況下，政策性銀行進行轉(zhuǎn)型既可以減輕財政負擔，將有限的財政資金用于更為急需的區(qū)域，又可以充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定性作用，確保政策性銀行適用范圍的嚴謹性和必要性。但是，政策性銀行業(yè)務的轉(zhuǎn)型并不意味著一定要“商業(yè)化”。

近年來，政策性銀行的“商業(yè)化”趨勢顯著，我國臺灣學者許振明也提出政策性銀行市場化及商業(yè)化是必然趨勢。[20]2015年3月，國務院明確將國家開發(fā)銀行定位為開發(fā)性金融機構(gòu)，從政策銀行序列中剝離，是政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型的一大例證。政策性銀行轉(zhuǎn)型的動因主要可以歸結(jié)為五種情況 ：一是財政支持不足導致政策性銀行走向商業(yè)化道路[21]；二是銀行市場開放帶來市場競爭加劇，商業(yè)性銀行的強勁擴張擠占了政策性銀行的經(jīng)營空間；三是政策性銀行的國家信用擔保，賦予其在銀行市場競爭中的優(yōu)勢地位，對民營銀行和外資銀行造成的不公平競爭受到了愈益強烈的控訴；四是銀行業(yè)務日趨國際化、自由化，對政策性銀行經(jīng)營競爭力帶來了壓力[22]；五是政府原定的產(chǎn)業(yè)政策目標已達成，或者原來市場失靈的領域市場化程度業(yè)已提高，相應的領域已可以通過市場機制實現(xiàn)融資。上述只有第五種情況屬于時機成熟的轉(zhuǎn)型動因，即該領域資金的流動性和使用效率已經(jīng)獲得極大提高，用政策即可引導銀行的信貸結(jié)構(gòu)，無須繼續(xù)設立專門的政策性銀行；前四種情況卻未必。而我國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型更多是為了彌補虧損，出于第一和第二種動因；進出口銀行由于涉及到國際業(yè)務，其商業(yè)化轉(zhuǎn)型更多是迫于第四種情況而為之。可見，我國政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型的時機都并不成熟。

實踐中，政策性銀行“商業(yè)化”存在諸多弊端，效果不彰。首先，政策性銀行的法人治理結(jié)構(gòu)不完善。政策性銀行內(nèi)部“行政性”色彩濃厚，缺乏商業(yè)化企業(yè)運作所必需的股東大會、董事會、監(jiān)事會等法人治理結(jié)構(gòu)，因而經(jīng)營理念、人才資源等無法滿足商業(yè)化經(jīng)營下對創(chuàng)新性和專業(yè)性的發(fā)展要求；其次，道德風險頻發(fā)。政策性銀行商業(yè)化轉(zhuǎn)型后，其信貸業(yè)務轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝詷I(yè)務和經(jīng)營性業(yè)務并存，經(jīng)營性業(yè)務出現(xiàn)問題時很可能會挪用來自于財政和中央銀行再貸款的資金，極易誘發(fā)道德風險；再次，憑借政策性優(yōu)勢對商業(yè)性銀行構(gòu)成不公平競爭。業(yè)務實現(xiàn)商業(yè)化轉(zhuǎn)型后的政策性銀行，外觀上依然保留政策性銀行的屬性，在金融市場上與商業(yè)性銀行進行業(yè)務上的競爭，始終會因為財政兜底和政府信用擔保而具有優(yōu)勢，從而對其競爭對手產(chǎn)生不公平競爭。政策性銀行業(yè)務商業(yè)化一味追求“短平快”盈利，越來越遠離“政策性”初衷。落后金融區(qū)域由于受市場分割、信息不對稱等因素的影響，即使是要收獲發(fā)達金融集聚區(qū)“涓流效應”所產(chǎn)生的金融資源外溢，也往往要借助政府的參與配置力量才能使資源得到有效利用[23]，因此，政策性銀行的“政策性”功能不可廢棄。

(三)回歸 ：“功能性”價值補強

農(nóng)發(fā)行董事長解學智在2015年全國分行行長會議上的講話中指出，“政策性銀行具有財政和銀行的雙重屬性，是政府實施特定戰(zhàn)略或彌補市場失靈做出的制度設計和策略選擇?！盵24]實現(xiàn)政策性銀行的功能補強，依托銀行的杠桿化運作，將有限的政府資金予以放大，投向政府需要支持的特定領域，以解決政府投資總量不足、時間錯配等問題。

“政策性銀行目標應該是多元的”。[25]從功能角度概括而言，政策性銀行不僅是政府意志的體現(xiàn)、財政職能的延伸、戰(zhàn)略支撐的手段，而且還是銀行體系的重要組成部分。因此，政策性銀行的定位是雙目標導向的，即具有財政功能的政策性目標和具有金融功能的市場性目標。其中，前者為首要層次的目標，重在彌補市場機制的缺陷，扶持貧弱，維護實質(zhì)公平正義，在區(qū)域?qū)用嫱ㄟ^對欠發(fā)達地區(qū)提供金融服務，從而實現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧的目標；后者為附屬層次的目標，主要是為了提高政策性資金的使用效率，防止出現(xiàn)不合理漏損。二者本質(zhì)上反映了政府調(diào)控的“有形之手”與市場調(diào)節(jié)的“無形之手”對金融資源進行區(qū)域性配置的關系，實現(xiàn)宏觀與微觀、直接與間接、無償與有償?shù)慕Y(jié)合。

設立區(qū)域政策性銀行是可取的路徑選擇?！罢ㄟ^設立專門的政策性金融機構(gòu)，可在實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時解決收入分配不公、區(qū)域經(jīng)濟差距擴大、公共品和準公共品供給不足等‘市場失靈’的缺陷?！盵26]有學者提出，“我國區(qū)域性政策性金融主體存在缺位，導致欠發(fā)達地區(qū)普遍缺乏政策性金融支持?！盵12]各國在區(qū)域發(fā)展中大都針對欠發(fā)達地區(qū)設置區(qū)域性政策金融機構(gòu)，保障欠發(fā)達地區(qū)的融資權。比如，美國在聯(lián)邦儲備系統(tǒng)內(nèi)設有12家區(qū)域性中央銀行(即聯(lián)邦儲備銀行)，不僅擁有自己的權力機構(gòu)，而且在國家統(tǒng)一金融政策之下，還具有金融機構(gòu)注冊、金融業(yè)務管理和金融政策制定等方面的自主權，以及開展金融活動的獨立性；日本也為開發(fā)沖繩地區(qū)專門設立沖繩振興開發(fā)金融公庫，提供資金支持和金融服務，金融公庫在性質(zhì)上屬于區(qū)域政策性金融機構(gòu)。[17]因此，設立區(qū)域政策性銀行具有現(xiàn)實必要性和可行性。

我國設立區(qū)域政策性銀行的本土化要求。首先，將政策性銀行的功能融入?yún)^(qū)域政策的價值目標實現(xiàn)。比如，“西部大開發(fā)”發(fā)展到現(xiàn)在，已然從改變西部落后貧窮面貌的初級政策目標升級為將西部地區(qū)打造成現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)域的高階價值追求，特別是“一帶一路”建設的啟動，西部地區(qū)作為陸上絲綢之路經(jīng)濟帶的輻射區(qū)域，已經(jīng)成為我國新的經(jīng)濟增長點的目標選擇，同時也是連接國際關系的重要樞紐。因此，政策性銀行的目標功能設置也應積極進行轉(zhuǎn)變。其次，對區(qū)域政策性銀行適用金融政策“特權”。比如，規(guī)定區(qū)域政策性銀行可以不繳存款準備金或按照較低的存款準備金率進行上繳，可以享受更高的再貸款、再貼現(xiàn)標準等。通過金融政策的特殊規(guī)定，達到對區(qū)域政策性銀行的資金支持，以此彌補其在欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)營而帶來的機會成本。再次，在機構(gòu)設置和具體業(yè)務上增強區(qū)域針對性。比如，設立西部區(qū)域開發(fā)銀行，對西部地區(qū)提供具有區(qū)域針對性的政策性金融援助，以此規(guī)避銀行內(nèi)部系統(tǒng)的資金調(diào)度導致的西部地區(qū)資金不足。在具體業(yè)務上可以實施“屬地再投資”原則，即規(guī)定西部地區(qū)的政策性銀行將從西部吸收的存款按一定比例投放到當?shù)兀梢园醇径然驎嬆甓冗M行核算是否達標，以此倒逼政策性銀行向欠發(fā)達地區(qū)進行放貸。最后，制定區(qū)域政策性銀行法。以法律形式將區(qū)域政策性銀行的目標功能、政策特權、機構(gòu)設置和業(yè)務操作予以確定，并以法律的強制性保障實施的效力和效果。區(qū)域政策性銀行法的形成方式應是自下而上，在賦予欠發(fā)達地區(qū)法律擬制權的同時，保障其參與權和表達權，最真實地表達欠發(fā)達地區(qū)的立法意愿。同時，區(qū)域政策性銀行法還需要與《中國人民銀行法》及我國的區(qū)域政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、財政政策等相關政策實現(xiàn)制度上的銜接，以保證其有效運行。

五、結(jié) 語

欠發(fā)達地區(qū)“資金外流”是導致區(qū)域兩極分化的重要根源，厘清“資金外流”渠道是解決該問題的關鍵。政策性銀行因具有財政和金融雙重屬性，是對欠發(fā)達地區(qū)因“資金外流”導致融資權不足進行“功能性”補強的不二之選。借鑒各國的區(qū)域援助經(jīng)驗，應設立區(qū)域政策性銀行，實施“屬地再投資”制度，并以法律形式進行固化，實現(xiàn)政策性金融制度的本土化型構(gòu)和法治自洽。