新《行政訴訟法》在行政訴訟中的問題及對策探析

黃 坤

(中共廣東省委黨校，廣東廣州510053)

一、 新修訂《行政訴訟法》的主要成就

(一)解決行政訴訟立案難的問題

行政訴訟最大的問題就是立案難。 新修訂的《行政訴訟法》主要通過以下方式解決了立案難題：一是要求法院與行政機(jī)關(guān)要充分維護(hù)當(dāng)事人擁有的起訴權(quán)利，指出行政機(jī)關(guān)不能對法院受理的行政案件進(jìn)行干預(yù)或阻礙。 二是把立案審查制修改成立案登記制。 三是對原告與被告的資格進(jìn)行明確，把產(chǎn)生利害關(guān)系定為原告擁有資格的標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)擴(kuò)大原告的適用范圍。 確定復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的資格標(biāo)準(zhǔn)，改變了現(xiàn)實(shí)中復(fù)議機(jī)關(guān)因不愿做被告而保持原來行政行為的不合理現(xiàn)狀。 四是在起訴期限上從行政訴訟法規(guī)定的三個月延伸為六個月。 五是明確了對不立案情況的救濟(jì)方式。

(二)解決行政訴訟審理難的問題

《行政訴訟法》從施行以來，始終被審理難的難題困擾。新法主要在以下方面進(jìn)行修訂。 一是修改管轄制度。 為保障行政審批不受地方政府的干預(yù)，明確跨行政區(qū)域管轄與提級管轄這兩種制度的規(guī)定。 新法明確要求起訴案件涉及縣級之上地方政府做出的行政行為，要讓中級人民法院進(jìn)行管轄審理。 經(jīng)過最高人民法院準(zhǔn)許以后，省、自治區(qū)以及直轄市高級法院可按照審判現(xiàn)實(shí)情況，決定需要跨行政區(qū)域管轄的案件。 二是修訂證據(jù)制度，規(guī)定被告超過期限不舉證的后果，對原告舉證責(zé)任進(jìn)行明確，明確法院調(diào)取證據(jù)的規(guī)定。三是設(shè)置簡易程序，施行繁簡分開，提升案件判決效率。 四是增加調(diào)解程序，明確人民法院判決行政賠償，對行政機(jī)關(guān)自由裁量的案子可進(jìn)行調(diào)解。

(三)解決行政訴訟執(zhí)行難的問題

執(zhí)行難的問題長期以來一直存在。 原來的《行政訴訟法》對執(zhí)行力度規(guī)定得較為寬松，震懾力不強(qiáng)，法院沒有充足的權(quán)威性與獨(dú)立性，行政機(jī)關(guān)對于法院的裁決不執(zhí)行的情況現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在。 為解決這一難題，新法規(guī)定了對于不執(zhí)行人民法院裁決的行政機(jī)關(guān)要進(jìn)行通報(bào)，對行政機(jī)關(guān)的有關(guān)責(zé)任人加以罰款。 對于抗拒執(zhí)行法院裁決，對社會造成不良影響的情況，可對行政機(jī)關(guān)的直接責(zé)任人與其他負(fù)有責(zé)任的人員進(jìn)行拘留；對情節(jié)非常嚴(yán)重，已經(jīng)構(gòu)成了犯罪行為的負(fù)責(zé)人，要依照規(guī)定追究其法律責(zé)任。

二、 新修訂《行政訴訟法》目前的主要缺陷

(一)行政訴訟的受案范圍仍然狹窄

和原《行政訴訟法》相比而言，新法在一定程度上擴(kuò)大了受案范圍，但是與現(xiàn)實(shí)情況相比，受案范圍仍然較為狹窄。在新法的第十二條中對法院受理的情形進(jìn)行了明確規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)的有關(guān)行政行為侵害了公民人身權(quán)以及財(cái)產(chǎn)權(quán)，公民可按照規(guī)定向法院提起訴訟以得到救濟(jì)，而對救濟(jì)范圍卻局限在第十二條規(guī)定的十二種情形之中，對于最后的其他行政案件這一兜底條款，看似很全面，實(shí)則在實(shí)際情況中較難操作。 若是公民的其他權(quán)利被行政機(jī)關(guān)侵害，相對人卻得不到司法救濟(jì)，這與我國憲法保護(hù)我國公民基本權(quán)利的初衷是違背的，同時也不利于促使我國行政機(jī)關(guān)依法做出行政行為，也背離了司法救濟(jì)是維護(hù)社會公平正義最后一道防線的原則。

(二)行政訴訟的獨(dú)立行政審判較為困難

目前行政訴訟法在實(shí)際運(yùn)行之中面臨著審判困難的難題，造成這種局面的主要因素有兩種。 一是行政訴訟法規(guī)定了在行政訴訟之中我國行政機(jī)關(guān)可以作為被告，然而各級黨組織不可以成為被告，所以導(dǎo)致了有些行政機(jī)關(guān)鉆法律空隙，為了逃避應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，而把一切在行政訴訟中有可能會作為被告的情況均由黨委書記或是其他黨委去負(fù)責(zé)執(zhí)行。 如此一來審判機(jī)關(guān)便不能對涉案的有關(guān)黨組織進(jìn)行行政審判，導(dǎo)致行政審判困難。 二是其他行政權(quán)力的參與導(dǎo)致行政審判困難。 在現(xiàn)實(shí)情況中這樣的情況較為常見，一般如果行政案件牽扯到上級行政機(jī)關(guān)或是上級領(lǐng)導(dǎo)干部，有些人會為了保全自身利益而選擇運(yùn)用手中的權(quán)力對行政審判的正常運(yùn)行進(jìn)行干涉。 形成這種現(xiàn)狀的主要因素和目前司法體制機(jī)制有關(guān)系，司法機(jī)制的約束以及限制對我國行政審判工作人員公平合理合法地行使審批權(quán)造成了重大障礙，我國人民法院的獨(dú)立審判權(quán)從根本上就已經(jīng)被壓制。 一般都是同級或是上級行政機(jī)關(guān)把控著審判機(jī)關(guān)公職人員的物質(zhì)與金錢以及職位等一系列事項(xiàng)的審批。 因此，人民法院在辦理行政訴訟相關(guān)案件的時候經(jīng)常被行政機(jī)關(guān)干預(yù)，導(dǎo)致獨(dú)立行政審判較為困難。

(三)行政訴訟跨區(qū)域管轄沒有全面顧及相對人的選擇權(quán)

在國家進(jìn)行司法改革的大背景之下，司法部門在逐步摸索對司法管轄制度的改革，從而使司法管轄和行政區(qū)劃分離開來。 如設(shè)置跨行政區(qū)劃的人民法院與檢察院，承擔(dān)辦理有關(guān)跨地區(qū)行政訴訟的案件。 新修訂的《行政訴訟法》明確了經(jīng)過最高人民法院批準(zhǔn)之后，各高級人民法院能夠確定有關(guān)法院對行政訴訟案件進(jìn)行跨行政區(qū)域管轄。 跨行政區(qū)域管轄是新法修訂中的顯著革新，但是這一新制度僅授予人民法院調(diào)整管轄權(quán)，只是考慮對行政機(jī)關(guān)干預(yù)進(jìn)行預(yù)防，卻并未顧及行政相對人擁有的行政區(qū)域管轄選擇權(quán)。 行政訴訟案件一般是“民告官”而具有特殊性，這也導(dǎo)致相對人在起訴時便會對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)產(chǎn)生會不會官官相護(hù)的顧慮。所以，行政相對人并不一定會滿意法院所做的跨行政區(qū)域管轄，而且相對人沒有權(quán)利申請變更管轄。

三、 完善新修訂《行政訴訟法》的建議對策

(一)繼續(xù)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍

依據(jù)新修訂的《行政訴訟法》第十二條內(nèi)容，我國公民能夠起訴的行政行為大部分局限于這十二種情形之中，沒有包含所有具體行政行為，對于抽象行政行為以及內(nèi)部行政行為一系列的事項(xiàng)也沒有提及。 但在現(xiàn)實(shí)行政訴訟情況中，很多行政行為造成的損害極其嚴(yán)重，例如抽象行政行為。 因?yàn)樗恢赶蛎鞔_的人和事，如果造成了損害，后果一般比具體行政行為嚴(yán)重。 此外，內(nèi)部行政行為一般牽涉公民基本權(quán)利，如果不允許起訴，從本質(zhì)上違反我國憲法的本意。 所以應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大侵害人民基本權(quán)利的可訴行政行為的范圍，可以考慮把可訴范圍增加到姓名權(quán)以及名譽(yù)權(quán)等其他公民基本權(quán)利，讓憲法維護(hù)公民基本權(quán)利的本質(zhì)得以落實(shí)。

(二)為獨(dú)立行政審判創(chuàng)造條件

對行政審判工作進(jìn)行深化改革，突破現(xiàn)有體制機(jī)制阻礙，為法院獨(dú)立行使審判權(quán)創(chuàng)造條件。 一是行政機(jī)關(guān)與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要充分理解、大力支持、積極配合法院行使獨(dú)立的行政審判，要自覺強(qiáng)化法治觀念，重視與維護(hù)法院審判權(quán)威，不可從中干預(yù)案件的正常判決。 二是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的完善，要求行政機(jī)關(guān)依照法律參加審判，努力增強(qiáng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的法治思想以及要依法行政的觀念。 與此同時，要大力支持行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴工作，提高應(yīng)訴能力與水平。 三是行政機(jī)關(guān)需要建立健全應(yīng)訴方面的配套機(jī)制，完善責(zé)任制，考慮將行政審判的應(yīng)訴工作，逐步涵蓋在各級行政機(jī)關(guān)的有關(guān)依法行政考核標(biāo)準(zhǔn)之中。 四是有關(guān)行政機(jī)關(guān)需要開展針對行政審判的專項(xiàng)調(diào)研工作，深入調(diào)查行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴事項(xiàng)，組織專項(xiàng)督導(dǎo)檢查。 五是可以考慮繼續(xù)摸索設(shè)立行政法院制度，促進(jìn)司法體制機(jī)制更加完善，考慮由我國最高院或是其他各級高院在地方設(shè)立獨(dú)立行政法院或是行政法庭之類的部門，要獨(dú)立于各級地方法院，所需人力與物資等都是派出機(jī)關(guān)提供一切保障，以此盡量規(guī)避其他行政機(jī)關(guān)對行政審判的干預(yù)。 對于行政法院或是行政法庭可依照地方區(qū)劃的關(guān)聯(lián)，結(jié)合近些年的行政案件現(xiàn)實(shí)數(shù)量以及類別，綜合考慮具體的設(shè)置情況，以減少不必要的人力與財(cái)力的浪費(fèi)。

(三)賦予行政相對人對行政訴訟跨區(qū)域管轄的選擇權(quán)

對于行政相對人對現(xiàn)行行政訴訟跨區(qū)域管轄不滿意的情況，可以考慮酌情賦予相對人對行政訴訟跨區(qū)域管轄享有申請與表達(dá)異議的權(quán)利，準(zhǔn)許相對人提出變更跨區(qū)域管轄的申請，表示拒絕人民法院進(jìn)行行政訴訟跨區(qū)域管轄的案件，相對人可以表達(dá)出異議。 與此同時要首先明確指出，行政相對人僅僅是擁有提出申請的權(quán)利，最終案件是否進(jìn)行跨區(qū)域管轄還是要經(jīng)過審批機(jī)關(guān)的綜合研究與判斷，從而盡量避免出現(xiàn)行政相對人濫用申請權(quán)的情況。 此外，需要盡量把行政訴訟跨區(qū)域管轄之后的執(zhí)行問題考慮到位。 是選擇在審判之后交給被告所在地區(qū)同一級的法院負(fù)責(zé)后續(xù)執(zhí)行問題，還是交由人民法院設(shè)置專項(xiàng)部門負(fù)責(zé)執(zhí)行等等問題，要經(jīng)過充分論證與分析，進(jìn)行試點(diǎn)摸索。 發(fā)現(xiàn)這里面存在的問題并加以解決，從而使行政訴訟跨區(qū)域管轄制度更加完善可行。