申辦足球世界杯賽事的可行性研究
——基于近4屆足球世界杯賽事安全事件的研究*

蔡繼云 肖 亮 于建志

（華北理工大學(xué)體育部，河北 唐山063210）

1 研究思路與方法

國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事是具有高曝光度的大型盛會(huì)，吸引了全世界的目光。《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》中明確提出要積極申辦國(guó)際足聯(lián)男足世界杯賽事，具有高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略性意義[1]。而安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是舉辦足球世界杯賽事的重要話題，筆者從三個(gè)方面對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究：一是通過(guò)對(duì)世界杯官方安全保障報(bào)告的研究，體現(xiàn)國(guó)際足聯(lián)官方的安全評(píng)估視角。二是通過(guò)對(duì)國(guó)際各大權(quán)威新聞媒體發(fā)布的相關(guān)信息的研究，體現(xiàn)中立客觀的視角。媒體報(bào)道代表了中立的外部意見(jiàn)，提供了新的客觀視角，與官方視角形成互補(bǔ)。三是結(jié)合近4屆國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事主辦國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，分析總結(jié)辦賽經(jīng)驗(yàn)，尋找普遍規(guī)律。

體育賽事安全風(fēng)險(xiǎn)包括球場(chǎng)暴力、抗議活動(dòng)等方面的內(nèi)容[2]。安全風(fēng)險(xiǎn)可分為“已知風(fēng)險(xiǎn)”和“未知風(fēng)險(xiǎn)”，“已知風(fēng)險(xiǎn)”是指已經(jīng)發(fā)生的或明確存在的安全風(fēng)險(xiǎn)；“未知風(fēng)險(xiǎn)”是指參考已經(jīng)發(fā)生過(guò)的且有可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)。本文以2006年德國(guó)世界杯、2010年南非世界杯、2014年巴西世界杯、2018年俄羅斯世界杯作為研究對(duì)象，對(duì)近4屆足球世界杯賽事發(fā)生的“已知風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行研究。在“已知風(fēng)險(xiǎn)”的研究的基礎(chǔ)上[3]，推演中國(guó)申辦國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事可能存在的“未知風(fēng)險(xiǎn)”。

確定體育賽事的“已知風(fēng)險(xiǎn)”是減少此類(lèi)不確定性因素的一個(gè)重要步驟，為“未知風(fēng)險(xiǎn)”的前期預(yù)案工作提供理論支持[4]，以消除世界杯籌備期和比賽期可能出現(xiàn)的潛在威脅和安全風(fēng)險(xiǎn)。最后，將“已知風(fēng)險(xiǎn)”與“未知風(fēng)險(xiǎn)”、歷史性研究與前瞻性研究結(jié)合起來(lái)，生成一份申辦世界杯足球賽的安全風(fēng)險(xiǎn)清單，以期為中國(guó)申辦國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事提供理論參考。

2 2006年德國(guó)世界杯安全事件研究

2006年德國(guó)世界杯是1990年德國(guó)統(tǒng)一后第一次舉辦足球世界杯賽事。自二戰(zhàn)以后，作為一個(gè)飽受?chē)?guó)際爭(zhēng)議的國(guó)家，德國(guó)將世界杯視為一個(gè)重建國(guó)際形象的平臺(tái)，以改善其在全球范圍內(nèi)的國(guó)家聲譽(yù)。德國(guó)承辦足球世界杯賽事的基本策略是確保球迷的安全和享受比賽[5]。賽事的安全性是其首要任務(wù)，因?yàn)樽闱虮┝涂植乐髁x威脅是比賽面臨的最大安全風(fēng)險(xiǎn)。這些安全風(fēng)險(xiǎn)并不是毫無(wú)根據(jù)的，特別是在歐洲足球比賽的歷史上，曾發(fā)生英國(guó)足球流氓和德國(guó)球迷與警察間發(fā)生沖突的案例[6]。例如，2006年，在德國(guó)世界杯八分之一決賽英格蘭與厄瓜多爾隊(duì)比賽前發(fā)生了暴力沖突事件。在這場(chǎng)比賽開(kāi)始之前，英格蘭球迷與警察在斯圖加特市中心一再發(fā)生沖突，起因是醉酒的英國(guó)球迷總是企圖挑釁其他國(guó)家球迷。盡管在比賽前夕出動(dòng)了大量警力，但仍有大量具有暴力傾向的英國(guó)球迷和德國(guó)球迷發(fā)生沖突。再如，在德國(guó)世界杯開(kāi)始之前，德國(guó)右翼勢(shì)力策劃了幾項(xiàng)旨在吸引媒體和公眾關(guān)注的活動(dòng)，這是德國(guó)極端右翼球迷團(tuán)體和波蘭球迷團(tuán)體破壞足球世界杯賽事的典型案例?？紤]到波蘭是德國(guó)的鄰國(guó)之一，在德國(guó)對(duì)波蘭陣的小組賽中，兩國(guó)球迷的對(duì)抗已經(jīng)提前上演，無(wú)法排除這些極端右翼球迷團(tuán)體的安全隱患。

3 2010年南非世界杯安全事件研究

由于南非政府無(wú)力保障公民的生活需求，又對(duì)解決貧困不作為，同時(shí)承辦足球世界杯賽事產(chǎn)生高額的公共財(cái)政支出，而南非民眾強(qiáng)烈認(rèn)為應(yīng)該把這些錢(qián)花在減少貧困上，這一觀念的對(duì)立造成民眾的實(shí)際需要與國(guó)家意志之間的矛盾[7]。在一些貧困人口較多的南非世界杯賽事主辦城市，接近一半的家庭住在非正式定居點(diǎn)。將公共財(cái)政資金和資源分配給南非世界杯的籌備工作，是導(dǎo)致南非民眾不滿的主要原因。2010年3月，一場(chǎng)全國(guó)性抗議游行活動(dòng)展開(kāi)。在南非德班逾萬(wàn)人參加了抗議活動(dòng)，反對(duì)動(dòng)用公共資源舉辦世界杯賽事，反對(duì)不斷增加的承辦賽事的成本支出。南非政府使用橡皮子彈和催淚瓦斯平息抗議活動(dòng)，沒(méi)有造成重大傷害，但是影響了超過(guò)半數(shù)的世界杯體育場(chǎng)的安全運(yùn)轉(zhuǎn)，迫使南非警方加強(qiáng)體育場(chǎng)館內(nèi)的安保工作。這一應(yīng)急策略雖然有效解決了可能到來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，但南非政府超量增派警力部署，無(wú)形中加大了承辦世界杯賽事的成本[8]。南非世界杯比賽期間，警察保持高度警戒，以防止這類(lèi)抗議活動(dòng)升級(jí)為城市騷亂活動(dòng)。南非世界杯基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不時(shí)被這些罷工和薪酬糾紛擾亂，這些罷工和抗議活動(dòng)導(dǎo)致國(guó)際社會(huì)對(duì)南非世界杯場(chǎng)館建設(shè)能否順利完工產(chǎn)生懷疑。在南非世界杯賽事期間，因賽事工作人員的工資糾紛導(dǎo)致了一系列的示威和罷工活動(dòng)。此外，一些南非右翼團(tuán)體也利用足球世界杯賽事的影響力來(lái)引起人們對(duì)其社會(huì)活動(dòng)的關(guān)注，試圖讓南非政府難堪。

4 2014年巴西世界杯安全事件研究

巴西世界杯為塑造巴西的正面形象開(kāi)展了一系列的輿論宣傳工作，有別于巴西過(guò)去的傳統(tǒng)發(fā)展中國(guó)家形象[9]。在足球球迷方面，英格蘭足球流氓、意大利和克羅地亞的極端球迷組織以及阿根廷足球流氓組織，對(duì)巴西世界杯的安全保障形成了挑戰(zhàn)。由于阿根廷入圍了世界杯決賽階段比賽，巴西情報(bào)部門(mén)預(yù)測(cè)，屆時(shí)阿根廷足球流氓組織將會(huì)破壞公共秩序，針對(duì)阿根廷隊(duì)的對(duì)手以及其他團(tuán)體的球迷制造暴力沖突。而巴西當(dāng)?shù)厍蛎越M織是針對(duì)當(dāng)?shù)厍蜿?duì)而不是國(guó)家隊(duì)而言的，他們的示威活動(dòng)并不集中在國(guó)家隊(duì)層面，他們也不把其他國(guó)家的球迷視為對(duì)手。

在巴西當(dāng)代歷史上，全國(guó)各地都發(fā)生過(guò)球迷抗議活動(dòng)。歷史上不存在由社區(qū)和社會(huì)活動(dòng)所牽線和舉辦的抗議活動(dòng)或大規(guī)模集會(huì)的例子。然而，在巴西聯(lián)合會(huì)杯期間發(fā)生的騷亂顯然是不一樣的?？棺h主題從腐敗到同性戀權(quán)利，這些都暴露了這場(chǎng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的核心，即對(duì)籌備世界杯賽事以及2016年里約奧運(yùn)會(huì)財(cái)政超支的不滿。這與巴西大多數(shù)人日常面對(duì)的饑餓、貧困、不安全和骯臟的現(xiàn)實(shí)形成鮮明對(duì)比[10]。此外，還有一些圣保羅市民抗議公交票價(jià)上漲，而在此之前的票價(jià)上漲很少引起或者壓根沒(méi)有引起過(guò)民眾的不滿。2013年6月初，政府為緩解通貨膨脹，將巴西全國(guó)11個(gè)首府的公交車(chē)票價(jià)統(tǒng)一調(diào)高0.2雷亞爾(約合0.58人民幣)卻導(dǎo)致了大規(guī)模的抗議活動(dòng)。聯(lián)合會(huì)杯作為世界杯賽事的前奏與熱身賽，發(fā)生這類(lèi)抗議活動(dòng)可以說(shuō)是對(duì)足球世界杯賽事的挑戰(zhàn)，是對(duì)賽事安保、體育場(chǎng)館和交通方面是否準(zhǔn)備就緒的一項(xiàng)測(cè)試。

基礎(chǔ)設(shè)施是巴西政府設(shè)想從世界杯中獲得的最重要的遺產(chǎn)。不論是翻新或新建體育場(chǎng)館、新建現(xiàn)代化的機(jī)場(chǎng)，還是對(duì)公共交通和城市改造的重大投資，都是世界杯籌備階段的重點(diǎn)任務(wù)，這些能夠使巴西公民的生活質(zhì)量得到切實(shí)地提高。然而，這些巴西世界杯賽事準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目也存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。在12個(gè)用于世界杯比賽的場(chǎng)館中，有6個(gè)是在國(guó)際足聯(lián)指定的聯(lián)合會(huì)杯賽事期間完工的，另外6個(gè)場(chǎng)館延期完工。另外，還存在諸如因采購(gòu)流程緩慢以及資金、天氣（如熱帶強(qiáng)降雨）等問(wèn)題導(dǎo)致的規(guī)劃無(wú)法得以正常實(shí)施，使得體育場(chǎng)館建設(shè)成本不斷增加。2014年1月，國(guó)際足聯(lián)向巴西方面發(fā)出了最后通牒，要求其加快體育場(chǎng)館建設(shè)。雖然體育場(chǎng)館最終在比賽開(kāi)始前幾周驗(yàn)收完工，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的拖延給世界杯賽事規(guī)劃的賽前安全檢查工作帶來(lái)了障礙。國(guó)際足聯(lián)規(guī)定在世界杯之前，每個(gè)場(chǎng)館要舉行3次試運(yùn)行演練。然而舉辦巴西世界杯開(kāi)幕式的圣保羅體育場(chǎng)只進(jìn)行了1次試運(yùn)行演練。同時(shí)，急于完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可能無(wú)法達(dá)到世界杯賽事所需的安全要求和質(zhì)量，這給參賽團(tuán)隊(duì)和球迷的安全帶來(lái)了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

5 2018年俄羅斯世界杯安全事件研究

隨著2014年巴西世界杯落幕，國(guó)際社會(huì)的注意力轉(zhuǎn)向了2018年俄羅斯世界杯。2010年俄羅斯獲得國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事的舉辦權(quán)。2018年6月14日至7月15日，俄羅斯世界杯的比賽在俄羅斯11個(gè)城市的12個(gè)體育館中進(jìn)行。然而，就像所有足球世界杯賽事一樣，在本屆足球世界杯賽事期間，當(dāng)?shù)氐娜宋?、地理、?jīng)濟(jì)和政治等因素對(duì)世界杯賽事造成特有的一系列風(fēng)險(xiǎn)隱患。12個(gè)體育場(chǎng)館單獨(dú)預(yù)算為69億美元，其中新建6個(gè)體育場(chǎng)館，翻新6個(gè)體育場(chǎng)館。大多數(shù)場(chǎng)館的建設(shè)甚至還沒(méi)有開(kāi)始，就引發(fā)了各方對(duì)世界杯籌備工作的擔(dān)憂：如果在本屆世界杯開(kāi)幕的最后期限順利完工，意味著最終的成本將會(huì)翻倍，而這將不可避免地由公共財(cái)政即廣大納稅人承擔(dān)。

俄羅斯足球世界杯賽事同樣面臨賽場(chǎng)暴力和種族主義的安全風(fēng)險(xiǎn)。比如，2012年歐洲杯足球賽比賽中，有球迷們向球場(chǎng)內(nèi)投擲煙火，并展示攻擊性橫幅。巴西后衛(wèi)羅伯特·卡洛斯（Robert Carlos）、剛果國(guó)腳克里斯托夫·桑巴（Christopher Samba）、科特迪瓦中場(chǎng)球員亞亞·圖雷（YayaToure）等球員在俄超效力期間都受到種族歧視。其中，科特迪瓦中場(chǎng)球員亞亞·圖雷公開(kāi)呼吁黑人球員抵制2018年俄羅斯世界杯[11]。

與2006年德國(guó)世界杯、2010年南非世界杯和2014年巴西世界杯相比，俄羅斯世界杯面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)在原因上、表現(xiàn)形式上和影響上都有所不同。俄羅斯面臨的社會(huì)政治環(huán)境以及不充分的籌備工作，加劇了各方對(duì)俄羅斯世界杯安全風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂[12]。在俄羅斯世界杯籌備工作中遇到的最大風(fēng)險(xiǎn)是俄羅斯的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境的不可預(yù)測(cè)性。俄羅斯的地緣政治環(huán)境在足球世界杯賽事舉辦期間保持了穩(wěn)定狀態(tài)，為俄羅斯世界杯的安全保障提供了良好的政治環(huán)境。俄羅斯決心通過(guò)2018年世界杯賽事證明自己是一個(gè)成功的現(xiàn)代化國(guó)家，因此投入了大量公共財(cái)政資金來(lái)確保世界杯安全、順利地舉行。隨著索契冬奧會(huì)、俄羅斯世界杯的成功舉辦，俄羅斯證明組織世界杯賽事的風(fēng)險(xiǎn)處于可控水平。風(fēng)險(xiǎn)永遠(yuǎn)不會(huì)被完全消除，但可以有效控制或者被最小化。提前做好策劃和準(zhǔn)備，制定應(yīng)急預(yù)案，實(shí)施一系列有效地安全預(yù)防措施，是俄羅斯足球世界杯賽事順利進(jìn)行的關(guān)鍵所在。

6 中國(guó)舉辦足球世界杯賽事的可行性研究

6.1 中國(guó)具有豐富的賽事安全保障經(jīng)驗(yàn)

進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出蓬勃向上的趨勢(shì)，為申辦國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事提供了政治體制和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的有力保障。中國(guó)是國(guó)際和平的堅(jiān)定維護(hù)者和踐行者，對(duì)于各類(lèi)犯罪活動(dòng)采取零容忍態(tài)度，始終保持對(duì)暴力恐怖犯罪活動(dòng)的高壓態(tài)勢(shì)，恐怖主義犯罪活動(dòng)在中國(guó)難有滋生的土壤，中國(guó)擁有的良好國(guó)內(nèi)治安環(huán)境為中國(guó)申辦國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事創(chuàng)造了良好的安保環(huán)境。對(duì)于賽場(chǎng)暴力，從中超聯(lián)賽處置突發(fā)性賽場(chǎng)暴力事件來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)全面建立公共突發(fā)事件的應(yīng)急處理體系，廣泛借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在處理賽事暴力問(wèn)題上的成功經(jīng)驗(yàn)，并融入本土化的體育賽事管理實(shí)踐中，中國(guó)完全有條件也有能力遏制各類(lèi)賽場(chǎng)暴力事件。

6.2 中國(guó)富強(qiáng)昌盛、社會(huì)穩(wěn)定為舉辦足球世界杯賽事提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

中國(guó)申辦國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事不可能出現(xiàn)抗議活動(dòng)這一安全風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型。中華文化歷來(lái)崇尚維護(hù)家族利益第一的原則，對(duì)于公共財(cái)政的支出和安排民眾缺乏熱情。通俗一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，就是國(guó)家辦世界杯賽事，又不用老百姓掏腰包，公共財(cái)政用在哪里都可以，用在足球世界杯賽事上，既能改善城市公共建設(shè)和全民健身的環(huán)境，又能夠?yàn)槿嗣裉峁┈F(xiàn)代“馬戲”這一娛樂(lè)活動(dòng)，有什么理由反對(duì)呢。如今中國(guó)富強(qiáng)昌盛，社會(huì)安定，人民生活普遍向好，犯罪率極低，這就缺乏產(chǎn)生有組織性的大型抗議活動(dòng)的根本動(dòng)機(jī)。結(jié)合北京奧運(yùn)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，以美國(guó)為首的敵對(duì)勢(shì)力，往往在重大體育賽事舉辦期間，借一般的城市犯罪問(wèn)題做文章，將城市發(fā)生的小偷小摸事件生硬地往賽事安全問(wèn)題上“靠”，斷章取義，抹黑主辦國(guó)安全保障形象。中國(guó)在申辦國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事的輿論防范上，應(yīng)制定城市犯罪問(wèn)題的公共輿論預(yù)案，為回應(yīng)美國(guó)炮制的“陰謀論”做好輿論準(zhǔn)備，將輿論危機(jī)提前化解，為塑造良好的中國(guó)形象和國(guó)際聲譽(yù)保駕護(hù)航。

6.3 中國(guó)能夠應(yīng)對(duì)國(guó)際抵制風(fēng)險(xiǎn)

總結(jié)近4屆世界杯賽事發(fā)生抵制活動(dòng)的特點(diǎn)，抵制活動(dòng)可分為國(guó)內(nèi)抵制活動(dòng)和國(guó)外抵制活動(dòng)。由于中國(guó)采取高度集權(quán)的政治模式，從北京奧運(yùn)會(huì)到北京冬奧會(huì)，再到我國(guó)一線城市舉辦的各類(lèi)重大體育賽事活動(dòng)，從來(lái)沒(méi)有出現(xiàn)國(guó)內(nèi)抵制活動(dòng)，人民群眾都是高度贊賞、樂(lè)在其中。同時(shí)，我國(guó)公共財(cái)政資源分配屬于增量模式，也就是說(shuō)，申辦重大體育賽事屬于政府財(cái)政專(zhuān)款增量支出，不影響人民群眾的“錢(qián)袋子”，退休人員的待遇不會(huì)少，在職員工的待遇不會(huì)少，貧困人員補(bǔ)助也不會(huì)少。因此，中國(guó)申辦國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事發(fā)生國(guó)內(nèi)抵制活動(dòng)的概率微乎其微，即便出現(xiàn)突發(fā)性事件，也有一套比較成熟的體育社會(huì)組織危機(jī)公關(guān)機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)[13]。中國(guó)面臨的抵制風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自國(guó)際社會(huì)，尤其是以美國(guó)為首的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，目的就是為了遏制中國(guó)的崛起，中美貿(mào)易戰(zhàn)即為標(biāo)志性的事件。

6.4 中國(guó)能夠控制賽事舉辦的預(yù)算支出風(fēng)險(xiǎn)

回顧近4屆世界杯賽事的投資建設(shè)問(wèn)題，沒(méi)有哪屆世界杯賽事主辦國(guó)不超預(yù)算的，只是超出或多或少的問(wèn)題。北京奧運(yùn)會(huì)同樣面臨這一問(wèn)題，化解危機(jī)的法寶是中國(guó)特色社會(huì)主義的“開(kāi)源節(jié)流”財(cái)政策略。在面臨階段性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境時(shí)，國(guó)家財(cái)政一般采取“開(kāi)源節(jié)流”的現(xiàn)實(shí)策略，一方面注重盤(pán)活存量資金，提升現(xiàn)有財(cái)政資源的使用效率；另一方面做好合理財(cái)政增量，釋放合理的貨幣流動(dòng)性，不搞“大水漫灌”。同理，在申辦國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事的財(cái)政策略上，一方面要做好財(cái)政預(yù)算工作，提升財(cái)政資金的使用效率，體育場(chǎng)館的修繕力爭(zhēng)節(jié)儉、高效[14]；另一方面面對(duì)預(yù)算超支情況，應(yīng)當(dāng)延續(xù)一貫的釋放貨幣增量方式，因?yàn)橹袊?guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)具有強(qiáng)大的“蓄水池”功能，可以最大限度地吸收增量貨幣（即M2增量），消解貨幣超發(fā)帶來(lái)的通貨膨脹影響。

6.5 中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速平穩(wěn)發(fā)展為舉辦足球世界杯賽事提供了財(cái)政保障

從改革開(kāi)放40年中國(guó)取得的偉大經(jīng)濟(jì)成就來(lái)看，堅(jiān)定以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，在基建投資“壓艙石”、房地產(chǎn)保增長(zhǎng)、服務(wù)業(yè)高速增長(zhǎng)、科技轉(zhuǎn)型升級(jí)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)下，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的奇跡和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的人間奇跡。目前，中國(guó)實(shí)行積極的財(cái)政政策，釋放大量的貨幣流動(dòng)性，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)保駕護(hù)航，為申辦重大體育賽事活動(dòng)創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，中國(guó)如果成功申辦國(guó)際足聯(lián)世界杯賽事，將會(huì)同北京奧運(yùn)會(huì)一樣，為世界呈現(xiàn)一屆史上最壯觀、最完美的世界杯賽事。