新時(shí)代背景下我國(guó)城中村改造探究
——以 X 縣為例

郎文靜

(安徽大學(xué)馬克思主義學(xué)院，安徽合肥230601)

一、 城中村形成的原因

城中村即“都市里的村莊”，是指在城市化進(jìn)程中，因?yàn)榇罅扛乇徽饔?，農(nóng)民變?yōu)榫用窈笕匀痪幼≡谠镜拇迓涠葑兂傻木用駞^(qū)。 城中村是我國(guó)城市化發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象，其形成主要有三方面的原因。

(一)城市化的高速發(fā)展

城市化的高速發(fā)展是城中村形成的直接原因。 進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)的城市化發(fā)展愈來(lái)愈快。 根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019 年中國(guó)城市化水平突破60%，比1978 年提高了四十幾個(gè)百分點(diǎn)。 在這個(gè)過(guò)程中，大量的農(nóng)民從農(nóng)村走進(jìn)城市，不僅加大了城鄉(xiāng)間的人口流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，也拉動(dòng)了城市第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。 但隨著城市規(guī)模的快速擴(kuò)大，同時(shí)也產(chǎn)生了許多社會(huì)問(wèn)題，例如人口雜亂、住房緊張、資源濫用、社會(huì)治理問(wèn)題等等。 城中村是我國(guó)快速城市化背景下、城市向鄉(xiāng)村蔓延過(guò)程中出現(xiàn)的普遍地理現(xiàn)象和城鄉(xiāng)矛盾激化的一個(gè)縮影。

(二)城鄉(xiāng)二元體制并存

城鄉(xiāng)二元體制并存是城中村形成的根本原因。 20 世紀(jì)中葉，我國(guó)確立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系。 為了實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家制定了一系列城鄉(xiāng)隔離方案，使城與鄉(xiāng)兩個(gè)單元相互獨(dú)立，形成了城鄉(xiāng)二元體制。 這種體制主要有以下三個(gè)方面的特征:首先，土地二元制度，依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，城市土地國(guó)家所有制和農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)土地所有制的兩種類型；其次，戶籍管理二元制度，我國(guó)的戶籍有“城市”和“農(nóng)村”兩種，戶籍不同，每個(gè)人所享受的社會(huì)福利待遇就不同；最后，行政管理二元制度，主要體現(xiàn)在衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的管理差異，并且也衍生出兩種不同的行政管理機(jī)構(gòu)——村委會(huì)和城市居民管理委員會(huì)。 由于二元體制的存在，使得城鄉(xiāng)一體化管理舉步維艱，雖然政府一直積極采取措施促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，但是城鄉(xiāng)二元體制改革不可能一蹴而就，它必將是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革。 這種體制也成為城中村出現(xiàn)的根本原因。 對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記指出:“我們一定要抓緊工作、加大投入，努力在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破。”

(三)多方利益博弈的結(jié)果

多方利益的博弈是城中村形成的重要原因。 為了提高城市化的水平，城市政府常常通過(guò)征用近郊農(nóng)村的土地來(lái)擴(kuò)大城市規(guī)模，其中，勢(shì)必要處理好政府、開(kāi)發(fā)商、村民等各方的利益，特別是村民的切實(shí)利益，才能盡可能滿足各方需求，促進(jìn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。 在城市建設(shè)中，村民、政府、企業(yè)等各方都致力于追求收益最大化，勢(shì)必會(huì)引起矛盾和沖突。 其一，土地是村民最珍貴和最有價(jià)值的資源。 村民在城市建設(shè)中屬于弱勢(shì)群體，他們?cè)谖幕⒐芾淼壬鐣?huì)資源方面不占優(yōu)勢(shì)，也沒(méi)有其他自然資源，為了生存和利益，村民們便會(huì)亂用土地搭建私宅。 其二，在城市建設(shè)過(guò)程中，政府因?yàn)橘Y金有限，為了降低建設(shè)成本，城市政府往往選擇繞開(kāi)村落迂回發(fā)展的方案，使得城中村大量存在。 其三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，投資者為追求利潤(rùn)最大化，勢(shì)必會(huì)盡可能避開(kāi)與之利益沖突大、成本相對(duì)高、情況復(fù)雜的農(nóng)村區(qū)域去開(kāi)發(fā)，城市中獨(dú)立封閉的農(nóng)村社區(qū)也就客觀產(chǎn)生了。

二、 X 縣城中村改造過(guò)程中存在的問(wèn)題

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，X 縣城區(qū)面積不斷擴(kuò)大，平房舊區(qū)被不斷鏟除，新房高樓矗立，城市化明顯加快。 2020 年依據(jù)X 縣總體規(guī)劃及城市棚戶區(qū)、城中村改造布局規(guī)劃，縣政府組織相關(guān)部門對(duì)全縣城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的城中村進(jìn)行了調(diào)查摸底核實(shí)。 由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，X 縣城中村改造工作還處于改造摸索階段，城中村改造工作雖取得一定成就，但還存在許多問(wèn)題，并不完善，進(jìn)度緩慢。

(一)城中村改造缺乏人文關(guān)懷

在X 縣政府的政策推動(dòng)下，X 縣城區(qū)一批臟亂差的城中村被改造，新建社區(qū)代替了舊村落，城中村改造工作取得一定進(jìn)展。 但通過(guò)調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)，X 縣城中村改造只是把城市住宅區(qū)的發(fā)展模式機(jī)械地運(yùn)用到城中村改造建設(shè)中，村民原來(lái)的獨(dú)立庭院變成了住宅樓，這不僅割裂了城市與原有村落之間的聯(lián)系，使城鄉(xiāng)分離，還改變了村民的生活方式，使村民產(chǎn)生失落感、缺乏安全感。 新建社區(qū)雖然為村民提供了美好的居住環(huán)境，但由于住宅樓各戶獨(dú)立，建筑設(shè)計(jì)與村落有較大差別，并且鄰里之間也沒(méi)有交往的空間，使得村民難以融入其中。 并且隨著城市化的擴(kuò)展，農(nóng)村土地被征收，農(nóng)村村民也就成了城市居民，在城市生活中，他們將面臨就業(yè)生存問(wèn)題。 由于城中村的村民文化程度都不高，缺乏必要的知識(shí)技能，學(xué)習(xí)能力也不強(qiáng)，村民失去土地后，便面臨城市非農(nóng)業(yè)就業(yè)的巨大困擾。

(二)新建社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善

由于城鄉(xiāng)二元體制、城市規(guī)劃?rùn)C(jī)制的不合理，城中村的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中心城區(qū)。 并且城市化的高速發(fā)展，大量農(nóng)民工涌入城市謀求生計(jì)，使得廉價(jià)住房供不應(yīng)求，城中村村民在經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)下，高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)集體土地資源以獲得更多的租金。 土地濫用、人口雜亂致使城中村臟、亂、差，環(huán)境越來(lái)越惡劣，嚴(yán)重阻礙了城中村人居環(huán)境的建設(shè)。 在實(shí)地考察中，新建社區(qū)的道路、電網(wǎng)、燃?xì)獾扰涮谆A(chǔ)設(shè)施還很不完善，質(zhì)量也不過(guò)關(guān)。 在新建社區(qū)中，可以常常看到這樣的現(xiàn)象:部分人行道路未完成、公共路燈損壞、垃圾堆積成山等，由于和城市中心區(qū)有一定距離，一些市政設(shè)施無(wú)法合理銜接，使得社區(qū)隨處可見(jiàn)私自搭建的雜亂設(shè)備管線。 新建社區(qū)里，公眾活動(dòng)的公共場(chǎng)所有限，綠化建設(shè)不到位，車輛亂停，缺乏統(tǒng)一管理。 由于新區(qū)主要在城市邊緣地帶，離主城區(qū)較遠(yuǎn)，居民離學(xué)校、醫(yī)院、超市等有一定距離，生活不便。

(三)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

在X 縣城中村改造建設(shè)中，對(duì)生態(tài)環(huán)境也產(chǎn)生了重大影響。 首先，在新區(qū)建設(shè)中，原有村落被拆遷，大量土地樹(shù)木河流被毀，自然資源慘遭破壞。 其次，在施工過(guò)程中，施工機(jī)械、施工材料、運(yùn)輸車輛等的使用，產(chǎn)生大量廢氣、廢水、雜物，污染了城市大氣、水源、土地等，導(dǎo)致生態(tài)失衡。 最后，居民在日常生活中，取暖和制冷只能依靠不可再生資源，生活廢水的排放、生活垃圾的堆積，對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響，不利于可持續(xù)發(fā)展。 面對(duì)諸多派生問(wèn)題，X 縣城中村改造舉步維艱。 如何創(chuàng)新城中村改造模式，實(shí)現(xiàn)新社區(qū)人與環(huán)境的良好互動(dòng)，是政府部門必須思考的難題。

三、 新時(shí)代背景下X 縣城中村改造建議

目前，X 縣城中村改造已取得一定進(jìn)展，但還存在諸多問(wèn)題困擾。 在新時(shí)代下，如何加快城中村改造，提高城市形象，這就需要對(duì)X 縣城中村改造提出建議對(duì)策。 應(yīng)從X 縣當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，抓住X 縣生態(tài)優(yōu)勢(shì)，將政府引導(dǎo)、企業(yè)開(kāi)發(fā)、村民建設(shè)有機(jī)結(jié)合，找出屬于適合X 縣的城中村改造方法。

(一)更新改造觀念

在新時(shí)代，要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，需要不斷更新改造觀念，對(duì)城中村合理布局。 首先，城中村的改造要與城市未來(lái)規(guī)劃相一致，要具體問(wèn)題具體分析，因時(shí)制宜。 其次，要根據(jù)實(shí)際去確定改造主體，分析政府、開(kāi)發(fā)商、村集體的改造愿望和能力。 一般而言，政府主導(dǎo)改造涉及公共利益的項(xiàng)目；開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)純粹盈利的經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目；如果村民集體有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和開(kāi)發(fā)實(shí)力，則村集體自行改造也是不錯(cuò)的選擇。 當(dāng)然，最佳的選擇便是政府、開(kāi)發(fā)商、村集體三方合作共贏。 最后，選擇合理的改造模式。 要從城中村的現(xiàn)狀和城市發(fā)展出發(fā)，選擇適宜的改造模式。 可以局部建設(shè)，也可以整體拆遷重造；可以貨幣補(bǔ)償，也可以土地置換。 政府要與時(shí)俱進(jìn)，明白城中村改造的重要性，創(chuàng)新改造模式，不斷完善城市功能。

X 縣應(yīng)積極引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、人才，將城中村改造與互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合，推動(dòng)智慧城市建設(shè)。 貫徹五大發(fā)展理念，打破傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，做大做強(qiáng)生態(tài)旅游、健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等，打響服務(wù)業(yè)特色品牌。 在城中村改造過(guò)程中，要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合和共同發(fā)展。

(二)創(chuàng)新治理方式

城區(qū)的城中村都各自有自身的特點(diǎn)，城中村的改造必須要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，對(duì)地形、資源、歷史等綜合考慮，而不是盲目開(kāi)發(fā)。 各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)實(shí)地考察工作，對(duì)每個(gè)城中村從經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面全面分析。 對(duì)于有些村，能保留就保留，不能保留的就改造重建。 在城中村改造中，要糾正以往“重地上、輕地下”“重高樓、輕綠色”的做法。 縣政府必須積極作為，正確規(guī)劃與引導(dǎo)，不斷創(chuàng)新治理方式。

根據(jù)X 縣的土地資源狀況和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)，縣政府對(duì)城中村的土地應(yīng)區(qū)域征收、合理規(guī)劃，將城中村土地國(guó)有化、納入城市規(guī)劃范圍，這樣有利于明確產(chǎn)權(quán)。 城中村的土地可以分成村民安置房用地、城市公共設(shè)施建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地三個(gè)部分，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，協(xié)調(diào)好政府、村民、開(kāi)發(fā)商三者之間的關(guān)系，保證土地合理開(kāi)發(fā)利用。 同時(shí)，政府要將生態(tài)建設(shè)與城中村改造相結(jié)合，在促進(jìn)城市化的建設(shè)中，應(yīng)保留城中村的部分土地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)生態(tài)城市的建設(shè)。 政府可以鼓勵(lì)城中村村民租賃農(nóng)業(yè)用地種植蔬菜水果、飼養(yǎng)動(dòng)物來(lái)為當(dāng)?shù)毓?yīng)農(nóng)產(chǎn)品，并對(duì)這些農(nóng)戶統(tǒng)一管理，建設(shè)現(xiàn)代鄉(xiāng)村體驗(yàn)村、鄉(xiāng)村旅游基地。 這樣做，既可以讓原村民找到歸屬感，又可以為其提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)，為城市注入新的生機(jī)與活力。

(三)立足經(jīng)濟(jì)全局

城中村的改造與否，要從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展全局出發(fā)。 不僅要考慮物質(zhì)因素，還要注意各種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，例如，當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)濟(jì)和人口結(jié)構(gòu)等。 因?yàn)槌侵写甯脑毂厝粫?huì)影響到住房、就業(yè)等方方面面的因素。 其一，城中村改造必然會(huì)出現(xiàn)舊房被拆，新房重建，住宅供應(yīng)會(huì)變大，這就需要正確判斷房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)并采取必要調(diào)控手段。 其二，城中村居住的主要居民是進(jìn)城打工的外來(lái)人口，他們從事著第三產(chǎn)業(yè)的工作，改造必然會(huì)提高這些外來(lái)人口的居住成本，從而影響與之緊密聯(lián)系的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。 其三，城中村一般處于城市經(jīng)濟(jì)繁華、交通便利地段，外來(lái)租客較易找到工作，而政府提供的廉租房在城市郊區(qū)不利于他們找到工作。 因此，城中村改造必須立足經(jīng)濟(jì)全局，全方位規(guī)劃。

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于各地的城中村改造，資金問(wèn)題一直是攔路虎。 在X 縣這種經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市，資金無(wú)疑成為城中村改造的第一大難題。 拆遷、重建、安置等需要大量的資金投入，而單一的政策性貸款的供給是遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城中村改造資金的需求。 為此，縣政府需要擴(kuò)充融資渠道，積極探索PPP 融資模式，推進(jìn)EPC 項(xiàng)目和市政重點(diǎn)工程，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與到城中村改造項(xiàng)目中來(lái)，通過(guò)全方位多領(lǐng)域融資來(lái)解決資金短缺問(wèn)題。 縣政府可以設(shè)立城中村改造基金，組織相關(guān)招商推介，吸引江浙滬等有能力的企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)設(shè)施建設(shè)，以重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)城中村改造，充分發(fā)揮資金的使用效益。

(四)完善基礎(chǔ)設(shè)施

城中村改造不只是為了將原始村落改變成現(xiàn)代城市建筑、將村民戶籍由農(nóng)轉(zhuǎn)非，還要統(tǒng)籌好新建社區(qū)與城市的銜接發(fā)展，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性，讓居民真正融入其中。 在改造中，政府和開(kāi)發(fā)商不能只顧城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益，而忽視就業(yè)、文化教育、社會(huì)治理等社會(huì)問(wèn)題。 在X 縣之前的城中村改造實(shí)踐中，不難發(fā)現(xiàn)新建小區(qū)存在各種問(wèn)題。 因此，縣政府必須采取措施，不容回避。 政府在新社區(qū)建設(shè)中，應(yīng)該做好社區(qū)醫(yī)院、學(xué)校、超市和休閑娛樂(lè)設(shè)施的接轉(zhuǎn)工作，并加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)商的監(jiān)督，派專門機(jī)構(gòu)定期對(duì)小區(qū)綠化、垃圾處理等檢查并責(zé)任到人，使居民感受到現(xiàn)代化的美好。

同時(shí)，城中村的村民變成城市居民后，政府應(yīng)積極提供就業(yè)扶持政策，幫助居民解決就業(yè)難題，并處理好居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等問(wèn)題。 由于歷史和利益原因，很多村民在城中村區(qū)域搭建了很多違規(guī)建筑，并出現(xiàn)很多不愿搬遷的釘子戶。 對(duì)此，政府應(yīng)該安排專業(yè)人員進(jìn)行交流補(bǔ)償，綜合拆除違章建筑，明確產(chǎn)權(quán)。 政府還需要組織一些居民教育活動(dòng)、文化體育活動(dòng)等，讓原村民融入其中。 要有效利用城中村土地建設(shè)生態(tài)公園，合理利用鄉(xiāng)村資源為城市發(fā)展所用，建設(shè)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、環(huán)境優(yōu)美的和諧城市。

四、 結(jié)語(yǔ)

城中村改造是一個(gè)關(guān)乎城市更新發(fā)展的系統(tǒng)工程。 城中村改造既要立足經(jīng)濟(jì)全局，以人民為中心，充分保障居民利益，同時(shí)又要兼顧生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理布局。 創(chuàng)新城中村改造方式，不僅有利于緩解我國(guó)城鄉(xiāng)的矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，而且也助于建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。