構(gòu)建外匯市場(chǎng)“雙支柱”微觀監(jiān)管體系

將銀行作為微觀市場(chǎng)監(jiān)管的最前線和主要支柱，構(gòu)建行政監(jiān)管與銀行展業(yè)互動(dòng)并舉的外匯市場(chǎng)“雙支柱”微觀監(jiān)管體系，為“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架的有效運(yùn)行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

黨的十九大以來，為適應(yīng)全面開放的新格局，外匯局進(jìn)一步統(tǒng)籌平衡促進(jìn)貿(mào)易投資自由化、便利化與防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，在深化外匯體制改革、穩(wěn)步推進(jìn)資本項(xiàng)目開放的同時(shí)，著力構(gòu)建完善跨境資本流動(dòng)“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的管理框架，以應(yīng)對(duì)外匯市場(chǎng)面臨的高強(qiáng)度沖擊，有效維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全。

在這其中，微觀監(jiān)管主要著眼于行為監(jiān)管，依法規(guī)范外匯市場(chǎng)行為，嚴(yán)厲打擊跨境套利和違法違規(guī)行為，維護(hù)健康有序的外匯市場(chǎng)秩序和環(huán)境。微觀監(jiān)管既與宏觀審慎相互依存、互為補(bǔ)充，同時(shí)也為宏觀審慎政策作用的充分發(fā)揮和順暢傳導(dǎo)提供了有序的市場(chǎng)環(huán)境和重要的市場(chǎng)基礎(chǔ)。因此，有必要加快構(gòu)建并完善外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管體系，以確?！昂暧^審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架的真正落地以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范，從而為深化改革、擴(kuò)大開放保駕護(hù)航。

近年來，外匯管理部門逐步將審核職責(zé)下放銀行，呈現(xiàn)出“減少前置規(guī)則性條款，突出強(qiáng)調(diào)銀行展業(yè)義務(wù)”的監(jiān)管趨勢(shì)。

當(dāng)前外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管的短板

近年來，為貫徹落實(shí)中央決策部署，加快推進(jìn)“放管服”和重點(diǎn)領(lǐng)域的改革，進(jìn)一步提升貿(mào)易投資便利化水平，外匯管理部門逐步將審核職責(zé)下放銀行，呈現(xiàn)出“減少前置規(guī)則性條款，突出強(qiáng)調(diào)銀行展業(yè)義務(wù)”的監(jiān)管趨勢(shì)。這優(yōu)化了外匯微觀監(jiān)管框架，提升了監(jiān)管效率和應(yīng)變能力。但與國(guó)際“三反”監(jiān)管體系比較，當(dāng)前外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管仍存在部分短板弱項(xiàng)，不利于監(jiān)管質(zhì)量提升以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范。

一是重展業(yè)概念，輕細(xì)則指引，造成銀行展業(yè)不到位。2012年8月以來，外匯局在先后實(shí)施的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、自貿(mào)區(qū)、跨國(guó)公司資金池、資本項(xiàng)目收入結(jié)匯支付便利化試點(diǎn)等系列改革中，引入了銀行“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”的要求。銀行展業(yè)原則已成為目前外匯法規(guī)的關(guān)鍵內(nèi)容和跨境風(fēng)險(xiǎn)防范的“重要支柱”。但經(jīng)過7年多的改革歷程，除少數(shù)法規(guī)外，銀行外匯展業(yè)要求仍基本停留在原則上，其展業(yè)內(nèi)涵、客戶識(shí)別、盡職審查措施、分類審核與持續(xù)跟蹤、資料留存等制度和要求，仍基本屬于空白，缺乏操作指引和細(xì)則規(guī)范，導(dǎo)致銀行理解把握不足、執(zhí)行不到位。

二是重事后核查檢查，輕事中監(jiān)管，造成早期干預(yù)不足及違規(guī)多發(fā)。從英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)看，金融監(jiān)管均立足于前瞻性判斷，實(shí)施早期干預(yù)，由事后追責(zé)向事中監(jiān)管轉(zhuǎn)變，即通過日常隨機(jī)走訪、約談、例會(huì)、面對(duì)面或在線評(píng)估等方式，及時(shí)了解銀行展業(yè)內(nèi)控及執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題隱患并實(shí)施早期干預(yù)。而外匯局目前對(duì)銀行的展業(yè)審核，仍未建立起將事中監(jiān)管與事后檢查銜接、預(yù)防與懲處并重的監(jiān)管機(jī)制。這突出表現(xiàn)在檢查均以事后核查為主，而對(duì)于銀行內(nèi)控是否健全完善、電子系統(tǒng)是否合規(guī)、展業(yè)審核措施是否細(xì)化并得以落實(shí)等，則缺乏持續(xù)有效的事中監(jiān)管與引導(dǎo)，因此，也難以實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行展業(yè)問題的早期干預(yù)，造成事后銀行違規(guī)案件頻發(fā)。

三是重事中業(yè)務(wù)審核，輕事前客戶識(shí)別，制約了便利化效率的提升和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范。從國(guó)外監(jiān)管實(shí)踐看，金融機(jī)構(gòu)均將客戶識(shí)別和開戶管理作為其反洗錢的第一道也是最重要的防線，且普遍對(duì)新客戶身份及背景、開戶目的、資金來源與用途等進(jìn)行全面深入審查，并據(jù)此決定是否準(zhǔn)予其開戶和為其辦理業(yè)務(wù)，以便從源頭上有效防控洗錢風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)為后續(xù)業(yè)務(wù)開展奠定便利化基礎(chǔ)。但我國(guó)外匯管理仍主要著眼于業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合規(guī)性，盡管有“了解客戶”的字眼，但并未明確全面識(shí)別客戶和嚴(yán)格開戶管理的具體要求，造成實(shí)踐中銀行仍專注于一筆筆具體業(yè)務(wù)的審核，而對(duì)客戶風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別則不到位。對(duì)于空殼公司、異地開戶企業(yè)、一人代理多人集體開戶等異常情形，熟視無睹，導(dǎo)致后續(xù)業(yè)務(wù)審核難度和工作量成倍增大，制約了便利化程度的提升。

四是重展業(yè)審核，輕可疑交易報(bào)告，制約了銀行對(duì)異常交易監(jiān)測(cè)作用的有效利用與發(fā)揮。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)均將金融機(jī)構(gòu)作為反洗錢監(jiān)管的最前線和最主要支柱，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)資源和能力，通過匯總分析其提交的可疑交易報(bào)告來發(fā)現(xiàn)線索并開展調(diào)查，以實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)市場(chǎng)的全面有效監(jiān)管，大幅提升監(jiān)管效率。而目前我國(guó)外匯管理在此方面仍基本為空白，部分法規(guī)盡管也提出了可疑交易報(bào)告的原則性要求，但缺乏強(qiáng)制性和可操作性，銀行在監(jiān)測(cè)和輔助打擊異常可疑跨境交易方面的支柱性作用，未能得到有效發(fā)揮，外匯管理部門仍主要依靠自身有限的人力物力來對(duì)所有市場(chǎng)主體外匯行為進(jìn)行監(jiān)管，制約了監(jiān)管質(zhì)量和效率的提升。

五是重業(yè)務(wù)操作，輕內(nèi)控管理，造成預(yù)防不足和長(zhǎng)效合規(guī)機(jī)制難建立。目前英美等國(guó)已開始將監(jiān)管環(huán)節(jié)由事中事后進(jìn)一步向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，即以內(nèi)控機(jī)制建設(shè)為抓手，更加關(guān)注金融機(jī)構(gòu)在公司治理、董事會(huì)與高管盡責(zé)、內(nèi)控制度建設(shè)及崗位設(shè)置、員工培訓(xùn)與考核等方面對(duì)法規(guī)的落實(shí)情況，并對(duì)其內(nèi)部制度缺陷，給予嚴(yán)厲的處罰，以確保金融機(jī)構(gòu)合規(guī)履職的內(nèi)在一貫性和整體有效性。而目前，我國(guó)外匯管理在這方面仍然缺失，銀行仍專注于前臺(tái)審核環(huán)節(jié)，內(nèi)在長(zhǎng)效機(jī)制仍不完善。如：外匯管理要求未及時(shí)細(xì)化落實(shí)到內(nèi)控制度和電子系統(tǒng)中；銀行崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)流程未根據(jù)合規(guī)要求作相應(yīng)調(diào)整；銀行外匯合規(guī)牽頭部門缺乏足夠的協(xié)調(diào)和約束力；內(nèi)控監(jiān)督力度弱，易受盈利和業(yè)績(jī)影響鋌而走險(xiǎn)，或心存僥幸等。

01影響

銀行展業(yè)原則執(zhí)行不力，違規(guī)問題多發(fā)頻發(fā)

02影響

外匯監(jiān)管體系缺乏銀行的有力支撐，尚未形成與銀行展業(yè)互動(dòng)并舉的監(jiān)管格局

03影響

外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管體系不健全，增大了改革風(fēng)險(xiǎn)，遲滯了改革進(jìn)程

微觀監(jiān)管短板帶來的影響

上述在銀行展業(yè)方面的問題與短板，無疑對(duì)當(dāng)前外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管的結(jié)果造成了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。從直接到間接，由微觀到宏觀，相關(guān)影響主要表現(xiàn)在以下方面：

一是銀行展業(yè)原則執(zhí)行不力，違規(guī)問題多發(fā)頻發(fā)。主要表現(xiàn)為：客戶風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不足，放任存在異常可疑情形的客戶開戶并辦理業(yè)務(wù)；更多關(guān)注資金安全和信用風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)盡職調(diào)查不到位，對(duì)于明顯疑點(diǎn)熟視無睹；迎合企業(yè)需求創(chuàng)新產(chǎn)品，助推企業(yè)規(guī)避監(jiān)管、跨境套利；與客戶串通，主動(dòng)為企業(yè)出謀劃策，甚至向企業(yè)通風(fēng)報(bào)信。從外匯行政罰款占比看，2014—2018年，銀行展業(yè)審核類案件在銀行案件中的占比從56%上升至90%左右。

二是外匯監(jiān)管體系缺乏銀行的有力支撐，尚未形成與銀行展業(yè)互動(dòng)并舉的監(jiān)管格局。外匯管理與機(jī)構(gòu)監(jiān)管和審慎監(jiān)管不同，主要以行為監(jiān)管為主，直面企業(yè)、個(gè)人等廣大市場(chǎng)主體，不僅量大面廣，而且監(jiān)管難度大。鑒此，為進(jìn)一步做好簡(jiǎn)政放權(quán)和“放管服”工作，近年來外匯審核職責(zé)逐步下放銀行。但銀行展業(yè)質(zhì)量不高及對(duì)可疑交易報(bào)告機(jī)制的缺失，損害了外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管效果，更制約了對(duì)銀行龐大的數(shù)據(jù)資源和強(qiáng)大的專業(yè)能力的充分利用。目前，外匯局主要依靠自身有限的行政資源，以海量數(shù)據(jù)為起點(diǎn)，面向所有市場(chǎng)主體“一竿子插到底”，獨(dú)力承擔(dān)起繁重的數(shù)據(jù)處理和監(jiān)管責(zé)任，尚未形成與銀行可疑交易監(jiān)測(cè)分析互動(dòng)并舉的市場(chǎng)監(jiān)管格局。

三是外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管體系不健全，增大了改革風(fēng)險(xiǎn)，遲滯了改革進(jìn)程。隨著審核職責(zé)逐步下放銀行，銀行展業(yè)以及可疑交易監(jiān)測(cè)分析日趨成為外匯改革深化及其風(fēng)險(xiǎn)防范的重要支柱。在此形勢(shì)下，銀行展業(yè)規(guī)則的缺失，以及銀行可疑交易分析報(bào)告的缺位，不僅造成了當(dāng)前外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管體系的較大缺陷，削弱了高度依賴銀行審核的外匯監(jiān)管效能，而且可能使得改革和便利化框架下的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范措施減效、失效，甚至放大了跨境資金的流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，反過來最終會(huì)遲滯改革開放的進(jìn)程。

構(gòu)建“雙支柱”微觀監(jiān)管體系的思路

金融業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大雙向開放是黨中央、國(guó)務(wù)院在新時(shí)代做出的重大戰(zhàn)略決策?？梢灶A(yù)見，隨著改革開放的深化推進(jìn)，銀行基于其跨境資金流動(dòng)中所處的中樞地位及其專業(yè)能力，必將成為外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管體系中的重要“一極”。其作用能否充分發(fā)揮，將直接決定跨境風(fēng)險(xiǎn)防范的質(zhì)量與成效，進(jìn)而影響外匯改革推進(jìn)的力度與速度。鑒此，必須充分借鑒國(guó)際監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，將銀行作為微觀市場(chǎng)監(jiān)管的最前線和主要支柱，加快完善銀行展業(yè)及可疑交易分析報(bào)告機(jī)制，補(bǔ)齊監(jiān)管短板、壓實(shí)銀行責(zé)任，構(gòu)筑起完善的行政監(jiān)管與銀行展業(yè)互動(dòng)并舉的外匯市場(chǎng)“雙支柱”微觀監(jiān)管體系，為“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架的有效運(yùn)行，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一是抓緊完善銀行展業(yè)規(guī)則，提升銀行展業(yè)審核質(zhì)量水平。一套完善的法律法規(guī)體系是由原則、規(guī)則共同構(gòu)成的體系。原則、規(guī)則應(yīng)有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充。目前，不能簡(jiǎn)單以“展業(yè)”為名一放了之，而應(yīng)從填補(bǔ)外匯法規(guī)空白的角度，將反洗錢理念、內(nèi)涵、具體要求內(nèi)嵌入外匯管理以及銀行真實(shí)性審核要求中，加快制定銀行展業(yè)的相關(guān)配套細(xì)則和操作指引，明確展業(yè)內(nèi)涵、細(xì)化展業(yè)規(guī)定、統(tǒng)一展業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、明確展業(yè)要求，提高銀行展業(yè)的可操作性，進(jìn)而提高銀行展業(yè)審核的質(zhì)量和水平。

01抓緊完善銀行展業(yè)規(guī)則，提升銀行展業(yè)審核質(zhì)量水平

02盡快建立銀行外匯業(yè)務(wù)可疑交易分析與報(bào)告制度，補(bǔ)齊微觀監(jiān)管短板

03前移銀行展業(yè)關(guān)口，強(qiáng)化客戶識(shí)別和開戶管理要求

04針對(duì)銀行展業(yè)原則的執(zhí)行，構(gòu)建事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事后懲處的全流程、立體化監(jiān)管體系

05順應(yīng)監(jiān)管形勢(shì)的變化，及時(shí)對(duì)外匯管理理念、工作機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置做出相應(yīng)調(diào)整

二是盡快建立銀行外匯業(yè)務(wù)可疑交易分析與報(bào)告制度，補(bǔ)齊微觀監(jiān)管短板。應(yīng)參考國(guó)際監(jiān)管慣例，充分利用和發(fā)揮銀行在外匯業(yè)務(wù)方面的專業(yè)能力、數(shù)據(jù)資源與業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)外匯市場(chǎng)可疑交易行為的監(jiān)測(cè)、分析與報(bào)告。在此基礎(chǔ)上，外匯局要進(jìn)一步匯總分析銀行的可疑交易報(bào)告，并結(jié)合自主監(jiān)測(cè)分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)外匯市場(chǎng)的全面、有效監(jiān)管，構(gòu)筑起行政監(jiān)管與銀行展業(yè)互動(dòng)并舉、符合“放管服”方向的外匯市場(chǎng)“雙支柱”微觀監(jiān)管體系。

三是前移銀行展業(yè)關(guān)口，強(qiáng)化客戶識(shí)別和開戶管理要求。借鑒國(guó)際反洗錢監(jiān)管實(shí)踐，應(yīng)將當(dāng)前銀行展業(yè)關(guān)口，由一筆筆的業(yè)務(wù)審查，前移至客戶識(shí)別和開戶管理環(huán)節(jié)，穿透審查實(shí)際控制人和最終受益人。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大、情況不明、異常可疑的客戶主體應(yīng)拒絕為其開戶，或?qū)⑵涠楦唢L(fēng)險(xiǎn)客戶，并依據(jù)客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)采取強(qiáng)度不一的業(yè)務(wù)審查措施，以此達(dá)到既從源頭上有效防控風(fēng)險(xiǎn)，也能為后續(xù)絕大多數(shù)合規(guī)經(jīng)營(yíng)客戶便利化辦理外匯業(yè)務(wù)創(chuàng)造有利條件、奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的目的。

四是針對(duì)銀行展業(yè)原則的執(zhí)行，構(gòu)建事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事后懲處的全流程、立體化監(jiān)管體系。事前預(yù)防，就是以銀行內(nèi)控機(jī)制建設(shè)為抓手，更加關(guān)注銀行合規(guī)展業(yè)的內(nèi)在一貫性和整體有效性，強(qiáng)化銀行自我管理和自我約束；事中監(jiān)管，就是通過隨機(jī)走訪、約談、評(píng)估等方式及時(shí)了解銀行的展業(yè)情況，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題隱患并實(shí)施早期干預(yù)，切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)隱患的積累或爆發(fā)；事后懲處，就是對(duì)于銀行展業(yè)執(zhí)行情況加強(qiáng)事后核查檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)加懲處。

五是順應(yīng)監(jiān)管形勢(shì)的變化，及時(shí)對(duì)外匯管理理念、工作機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置做出相應(yīng)調(diào)整。在新的歷史起點(diǎn)上，外匯管理正面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的管理體制正在逐步“破除”，原有管制和干預(yù)手段隨之日趨弱化，出現(xiàn)了管理邊際效應(yīng)的遞減，逆周期調(diào)控工具手段也在健全完善之中。為“在開放的環(huán)境中適應(yīng)開放”，外匯管理必須堅(jiān)持“破中有立、破立結(jié)合”，充分借鑒國(guó)際通行的監(jiān)管理念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓緊對(duì)外匯法規(guī)進(jìn)行全面梳理和修訂完善，提早著手對(duì)外匯管理相關(guān)機(jī)制和機(jī)構(gòu)設(shè)置做出相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)新形勢(shì)下改革開放與風(fēng)險(xiǎn)防范的要求。