政府購買公共體育服務(wù)治理研究①

巴玉峰 閆建華

(1.河南農(nóng)業(yè)大學體育學院 河南鄭州 450046;2.河南大學體育學院 河南開封 475001)

近年來，我國通過發(fā)布實施一系列政策法規(guī)，對改進政府提供公共體育服務(wù)方式，更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度做出了一系列改革。然而，由于我國政府購買公共體育服務(wù)仍處于初級階段，相關(guān)法律制度和措施尚不完善，現(xiàn)實中仍存在著諸如承接主體與購買內(nèi)容界定不明晰、政社權(quán)責不清、購買程序不規(guī)范等問題。治理政府購買公共體育服務(wù)實踐中出現(xiàn)的問題，還需從法治化治理的角度尋找突破口。

1 政府購買公共體育服務(wù)存在的問題

1.1 形式主義盛行

政府購買公共體育服務(wù)是基于公共性和公益性的考量。然而在實踐中，部分體育行政管理部門購買公共體育服務(wù)的動機往往來源于完成政績考核的壓力或是“充門面”“走過場”。比如農(nóng)村健身設(shè)施的配置、安裝與維護問題，很多地方政府僅從政績考慮，搞面子工程，只負責單方面安裝對后期的維護管理不管不問，以至于許多農(nóng)村地區(qū)的健身設(shè)施無人管理、損壞情況嚴重，造成資源浪費的同時還存在較大的安全隱患。

1.2 體育社會組織與政府之間存在依附性關(guān)系

有些體育社會組織最初就帶有強烈的行政色彩，依附于政府。表面看來，政府與體育社會組織簽訂購買公共體育服務(wù)合同，依合同辦事，但實際上由于體育社會組織持續(xù)發(fā)展能力不足，缺乏獨立性，二者之間是一種依附性合作關(guān)系。

1.3 交易程序缺乏透明性

在實踐中，政府與社會力量締結(jié)合約的方式往往不規(guī)范，有些盡管形式上采取了項目招標投標等公開競爭方式，但實質(zhì)上大多仍采取行政命令對參與競選的社會力量施加影響。通過查詢部分地區(qū)體育局官網(wǎng)及政府采購網(wǎng)實例發(fā)現(xiàn)，目前政府選擇承接主體時，涉及需要體育專業(yè)知識如競賽活動、體質(zhì)檢測等專業(yè)性服務(wù)時，主要采用單一來源購買形式。不需要體育專業(yè)知識如場地設(shè)施供應(yīng)等輔助性服務(wù)時，才會采用公開招標的購買方式。

1.4 績效評估體系不健全

政府購買公共體育服務(wù)績效評價體系，在應(yīng)然層面，應(yīng)該采取購買者、第三方和服務(wù)對象三方評估相結(jié)合的方式。但實際上，第三方績效評估一般缺少話語權(quán)，體育服務(wù)的最終績效如何仍然是由體育行政部門來判定，甚至有時候就沒有第三方評估的存在直接結(jié)項，給機會主義行為留下了暗箱操作的空間。

2 政府購買公共體育服務(wù)的法治化治理路徑

由于公共體育服務(wù)領(lǐng)域有其特殊性和專業(yè)性，在加強政府購買公共體育服務(wù)的法治化治理時，應(yīng)做好以下幾個方面。

2.1 明確政府購買公共體育服務(wù)的范圍

政府向社會力量購買公共體育服務(wù)，意味著政府配置資源的權(quán)力擴大，因此必須有明確的界限加以規(guī)范。具體而明確的范圍界定在理論和實踐操作上才具有實際意義。在未來立法、修法時，可在指導(dǎo)性正面清單的基礎(chǔ)上，采用負面清單制度，將我國政府購買公共體育服務(wù)的范圍界定為確定性范圍、可裁量性范圍和禁止性范圍，并使其內(nèi)容更加具體細化，以便于同級財政、監(jiān)察等管理部門進行合法性和可行性審查。

2.2 加強交易程序透明化

隨著社會的進步，行政領(lǐng)域不斷擴大，體育行政自由裁量范圍也會不斷擴張，僅依靠實體法規(guī)則來約束政府購買公共體育服務(wù)的行政行為顯然是不夠的，需要尋求程序的法律規(guī)制?，F(xiàn)有法律法規(guī)及各級政府規(guī)范性文件在程序性規(guī)范方面存在許多的不足之處，未來進行專項立法或修法時，可以考慮將程序性規(guī)定一并納入，把包括立項、信息發(fā)布、購買方式、監(jiān)督管理、績效評估、問責等諸多環(huán)節(jié)在內(nèi)的政府購買公共體育服務(wù)納入法定程序。

2.3 健全監(jiān)督評估機制

現(xiàn)有的法律政策規(guī)定主要是針對承接人的監(jiān)督，對行政監(jiān)管主體的責任并沒有加以規(guī)定。僅享受監(jiān)管權(quán)力，卻沒有承擔監(jiān)管責任的具體規(guī)定，這勢必會造成行政監(jiān)管主體權(quán)責不一致，監(jiān)管責任意識缺失，監(jiān)管效率低下等問題。因此，有必要完善公共體育服務(wù)購買主體與承接主體全方位的監(jiān)管制度，建立事前目標設(shè)定、事中管理和事后評價的全過程長效監(jiān)督評估模式，制定嚴格的項目評價標準與制度，明確績效評估的具體指標。對具有較強專業(yè)性的服務(wù)項目，可根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨即、一公開”監(jiān)管的意見》（國發(fā)[2019]5號）的規(guī)定，由體育行政執(zhí)法人員組織邀請高?；蝮w育科研機構(gòu)的相關(guān)專家學者參與監(jiān)督評估，將政府內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督有機結(jié)合，杜絕腐敗源頭。

2.4 完善公眾參與機制

公眾參與政府購買公共體育服務(wù)，可以是在事前的決策階段，也可以是在事中的監(jiān)督或事后的績效評估階段。政府購買公共體育服務(wù)應(yīng)該立足于社會公眾的公共體育服務(wù)需求，沒有一定的公共體育服務(wù)的社會需求，購買行為就缺少基本的邏輯起點。因此，應(yīng)強調(diào)規(guī)范公眾參與政府購買公共體育服務(wù)的程序機制，采取通過網(wǎng)絡(luò)、座談會、實地走訪、聽證會等方式聽取群眾意見。

2.5 培育和扶持體育社會力量

當前我國難以構(gòu)建“國家—市場—社會”三元市民社會結(jié)構(gòu)的重要原因是缺少了作為社會第三部門的社會力量參與。為此，在政府購買公共體育服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)做好以下幾個方面。

（1）嘗試實行一業(yè)一項一地多協(xié)會制度，打破行業(yè)或單項體育協(xié)會的壟斷局面，促進體育社會組織之間的有序競爭。

（2）改善體育社會組織的準入環(huán)境。需要進一步改革體育社會組織的管理體制，政府主動放權(quán)，矮化體育社會組織的注冊登記門檻和審批程序。同時，在符合有關(guān)資質(zhì)要求的前提下，對體育社會組織的成立年限不應(yīng)做硬性規(guī)定，做好培育體育社會組織的基礎(chǔ)工作，引導(dǎo)其更多地參與到政府購買公共體育服務(wù)的市場競爭中來，發(fā)揮其專業(yè)和成本優(yōu)勢，激發(fā)其生存活力。

（3）為體育社會力量發(fā)展提供更為寬松有利的政策環(huán)境。對于作為承接主體參與政府購買公共體育服務(wù)供給體育的社會力量，可以給予如稅費減免、延期納稅或是稅款扣除等優(yōu)惠。同時，由主管部門負責對體育社會組織進行持續(xù)培訓(xùn)與監(jiān)督，將他們引入規(guī)范化、專業(yè)化、法治化的軌道。從而形成政府、市場、體育社會組織三方合力為公眾提供公共體育服務(wù)的供給模式。

3 結(jié)語

政府出資購買公共體育服務(wù)的優(yōu)勢在于國家通過購買的方式，借助私主體力量，減輕政府的行政負擔，從而提高公共體育服務(wù)供給的效率和效益。同時，私主體也可獲取相應(yīng)的收益，帶動市場活力，這是一種雙贏的公私合作模式。當前，我國政府向社會力量購買公共體育服務(wù)處于初始階段，會出現(xiàn)各種各樣的問題，需要通過完善政府購買公共體育服務(wù)法治化的治理方式加以解決。