特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化背景下縣級(jí)財(cái)政的困境與出路
——基于崇左江州區(qū)縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行改革的視角

崇左市江州區(qū)財(cái)政局課題組

縣級(jí)財(cái)政作為我國(guó)財(cái)政體系中最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，是財(cái)政收入的最初端、財(cái)政審批支出的最末端，基層財(cái)政運(yùn)行狀況直接影響縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。隨著財(cái)稅體制改革、結(jié)構(gòu)性減稅政策的不斷深化和特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在現(xiàn)行財(cái)政體制下，農(nóng)業(yè)縣(區(qū))縣級(jí)財(cái)政仍然面臨著財(cái)源基礎(chǔ)薄弱、收支矛盾突出、政府性債務(wù)與融資管控難、剛性支出壓力大等諸多困難，如何通過(guò)財(cái)政運(yùn)行改革，發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展優(yōu)勢(shì)，依靠特色農(nóng)業(yè)的強(qiáng)有力支撐，保持縣級(jí)財(cái)政良好運(yùn)行，對(duì)今后實(shí)現(xiàn)我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)及縣級(jí)財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

江州區(qū)是崇左市下轄區(qū)，位于廣西西南部，面積為2951平方公里，甘蔗是其主要的經(jīng)濟(jì)作物，江州區(qū)是國(guó)家規(guī)劃重點(diǎn)扶持的廣西33個(gè)蔗糖優(yōu)勢(shì)區(qū)域縣(市、區(qū))之一、廣西重要的蔗糖生產(chǎn)基地，具有“中國(guó)第一甜縣(區(qū))”的美譽(yù)。種蔗制糖一向是江州區(qū)縣級(jí)財(cái)政主要收入來(lái)源。本文基于江州區(qū)縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行改革的視角，探討了江州區(qū)作為依靠特色農(nóng)業(yè)——甘蔗種植業(yè)的農(nóng)業(yè)區(qū)(縣)的縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行情況以及存在的財(cái)政運(yùn)行的困境和原因，結(jié)合地區(qū)特色，提出了擺脫縣級(jí)財(cái)政困境的財(cái)政運(yùn)行改革的對(duì)策建議。本文數(shù)據(jù)來(lái)自江州區(qū)財(cái)政局統(tǒng)計(jì)資料。

一、江州區(qū)財(cái)政運(yùn)行情況分析

(一)財(cái)政收入方面：主要依托區(qū)內(nèi)特色農(nóng)業(yè)，收入不穩(wěn)定

1.江州區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入的總體情況。

近年來(lái)，江州區(qū)各級(jí)各部門深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記視察廣西時(shí)的重要講話精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、自治區(qū)和崇左市的工作部署，按照做好 “五篇文章”、實(shí)現(xiàn)“五個(gè)建成”的既定思路，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等各項(xiàng)工作，使江州區(qū)經(jīng)濟(jì)總體保持平穩(wěn)、穩(wěn)中向上的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2015～2018年江州區(qū)生產(chǎn)總值穩(wěn)步增長(zhǎng)，發(fā)展形勢(shì)良好。生產(chǎn)總值從2015年的140.12億元上升到2018年的221.93億元，年增速?gòu)?015年的6.10%上升到2018年的14.90%(見圖1)。

圖1 2015～2018年江州區(qū)生產(chǎn)總值生產(chǎn)總值及增速情況

財(cái)政收入主要取決于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，近年來(lái)江州區(qū)財(cái)政收入隨縣域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)穩(wěn)步上升。2015～2018年江州區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入呈逐步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)(見表1)，特別是2018年江州區(qū)財(cái)政收入突破8億元，超額完成年度預(yù)算目標(biāo)。其中，稅收收入完成74427萬(wàn)元，同比增加22580萬(wàn)元，增長(zhǎng)43.60%。

表12015～2018年江州區(qū)生產(chǎn)總值增幅及財(cái)政收入占比

從表1可以看出，2017～2018年江州區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入逐年增長(zhǎng)，其中，2018年財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)大于生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)幅度，這符合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的規(guī)律，說(shuō)明江州區(qū)財(cái)政收入與生產(chǎn)總值的變動(dòng)具有耦合性?？梢酝ㄟ^(guò)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)帶動(dòng)財(cái)政收入的增長(zhǎng)，又可通過(guò)財(cái)政收入的負(fù)反饋來(lái)影響經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，使生產(chǎn)總值與財(cái)政保持健康、步調(diào)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，從數(shù)據(jù)來(lái)看，目前江州區(qū)的財(cái)政收入占生產(chǎn)總值的比重明顯偏低，基本保持在3%～7%，說(shuō)明江州區(qū)存在財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的較大空間，以致嚴(yán)重制約政府對(duì)其經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率還有提高的極大可能性。因此，應(yīng)提高財(cái)政收入占生產(chǎn)總值的比重，依托經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)帶動(dòng)財(cái)政收入的增加是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要抓好的重點(diǎn)工作。

2.江州區(qū)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)及特點(diǎn)。

(1)從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)角度看，江州區(qū)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)是主要由工業(yè)經(jīng)濟(jì)支撐，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占比較大。依據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2016～2018年江州區(qū)財(cái)政收入主要來(lái)自第二、第三產(chǎn)業(yè)(見圖2)，所占的比重都在37%～48%。第二產(chǎn)業(yè)的比重高于第三產(chǎn)業(yè)，說(shuō)明工業(yè)仍然是江州區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐力量。其中，2018年江州區(qū)工業(yè)增加值完成92.13億元，增長(zhǎng)19.5%，對(duì)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率高達(dá)47.7%，拉動(dòng)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)7.1個(gè)百分點(diǎn)。而第一產(chǎn)業(yè)占財(cái)政收入的比例保持13%～16%，其在財(cái)政收入中還占有比較重要的地位，這一比重明顯高于全國(guó)比重，說(shuō)明江州區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占財(cái)政收入的比重較大。

圖2 2016～2018年江州區(qū)財(cái)政收入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比

從表2可以看出，2016～2018年，江州區(qū)第一產(chǎn)業(yè)增加值從26.44億元上升至29.32億元；第二產(chǎn)業(yè)增加值從70.81億元上升至105.31億元；第三產(chǎn)業(yè)增加值從62.42億元上升至87.30億元。雖然工業(yè)是江州區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐力量，但是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所占比重依然較大。同時(shí)，就三次產(chǎn)業(yè)對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率而言，第二產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)率仍占主導(dǎo)地位，第二產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率由2016年的43.7%上升至2018年的56.7%，貢獻(xiàn)率不斷加大；而第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率呈下降趨勢(shì)，由2016年的49.6%下降至2018年的46.2%。主要原因在于，隨著資源稅從價(jià)計(jì)征、“營(yíng)改增”等稅制改革的不斷深化，江州區(qū)以制糖產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)的稅源支柱占比大幅提高，成為地方財(cái)政的支柱稅源。

表22016～2018年江州區(qū)產(chǎn)業(yè)對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率

(2)非稅收入占比不斷下降，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)趨于合理。從表3可以看出，2016～2018年，在財(cái)政收入總體增長(zhǎng)的良好態(tài)勢(shì)下，稅收收入保持增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，非稅收入呈逐漸下降的態(tài)勢(shì)。就財(cái)政收入結(jié)構(gòu)而言，財(cái)政收入由稅收收入和非稅收入兩部分組成，當(dāng)稅收收入占財(cái)政收入與非稅收收入占財(cái)政收入的比例之比為9 ∶1時(shí)，可以認(rèn)為該地區(qū)的財(cái)政收入趨于合理。2016～2018年，江州區(qū)的稅收占財(cái)政收入的比例從81.4%上升至92.4%，非稅收入占財(cái)政收入的比例則由18.6%降至7.6%，表明江州區(qū)在財(cái)政收入結(jié)構(gòu)上不斷趨于合理。

表32016～2018年江州區(qū)財(cái)政收入與稅收占比

(二)財(cái)政支出方面：財(cái)政支出面臨較大剛性增長(zhǎng)壓力

財(cái)政支出增長(zhǎng)幅度加快，民生保障支出占一般公共預(yù)算支出的比重逐漸加大。2015～2018年，江州區(qū)一般公共預(yù)算支出分別完成17.17億元、18.91億元、21.02億元和23.06億元，同比分別增長(zhǎng)25.2%、10.2%、11.1%和9.8%；財(cái)政八大項(xiàng)支出分別完成11.7億、12.03億元、13.79億元和15.03億元，同比分別增長(zhǎng)18.26%、2.84%、14.7%和8.9%(見表4)。

表42015～2018年江州區(qū)一般公共預(yù)算支出情況

從表5可以看出，2016～2018年江州區(qū)預(yù)決算完成情況較好，總體上收支相抵、平衡，有小部分結(jié)余流轉(zhuǎn)至下一年度使用。其中，2016年、2017年和2018年年終結(jié)余分別為3256萬(wàn)元、7388萬(wàn)元和3925萬(wàn)元。

表52016～2018年江州一般公共預(yù)算執(zhí)行情況 單位：萬(wàn)元

二、江州區(qū)財(cái)政運(yùn)行困境的主要表現(xiàn)及原因分析

(一)財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，基礎(chǔ)仍較薄弱

1.財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，受外部因素影響波動(dòng)較大。

江州區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，主要以制糖產(chǎn)業(yè)和水泥行業(yè)為主，制糖產(chǎn)業(yè)和水泥行業(yè)貢獻(xiàn)的地方稅收收入是主要的收入來(lái)源。從2017～2018年和2018～2019年兩個(gè)榨季來(lái)看，江州區(qū)實(shí)施了甘蔗生產(chǎn)“雙保”工程，完成甘蔗種植總面積112萬(wàn)畝。其中，2017～2018年榨季入廠原料蔗共503.8萬(wàn)噸，比上榨季增產(chǎn)51.1萬(wàn)噸，增產(chǎn)率11%；產(chǎn)糖59.77萬(wàn)噸，比上榨季增產(chǎn)4萬(wàn)噸，增產(chǎn)率7.1%；產(chǎn)蔗、產(chǎn)糖總量繼續(xù)五個(gè)榨季排在全市第一位。2018～2019年榨季入廠原料蔗531.97萬(wàn)噸，比上個(gè)榨季增產(chǎn)28.18萬(wàn)噸，增產(chǎn)率5.6%，產(chǎn)糖63.45萬(wàn)噸，比上個(gè)榨季增產(chǎn)3.68萬(wàn)噸，增產(chǎn)率6.1%，繼續(xù)保持全國(guó)人均產(chǎn)蔗、產(chǎn)糖第一大縣(區(qū))地位，產(chǎn)蔗、產(chǎn)糖總量連續(xù)六個(gè)榨季排在全市第一位，實(shí)現(xiàn)制糖工業(yè)總產(chǎn)值49.8億元。2018年制糖業(yè)產(chǎn)值高達(dá)江州區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的52.6%。而制糖業(yè)受單一原料供應(yīng)鏈、購(gòu)買力、價(jià)格等因素的制約，降低了制糖產(chǎn)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。因此，以制糖產(chǎn)業(yè)為支撐的財(cái)政自給力、抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力不足，當(dāng)市場(chǎng)波動(dòng)使支柱產(chǎn)業(yè)受挫時(shí)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所受影響立竿見影，較大程度地影響著縣域財(cái)政運(yùn)行的良性發(fā)展。

同時(shí)，江州區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展較緩慢，創(chuàng)新性不足，導(dǎo)致刺激消費(fèi)不足，對(duì)財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率遠(yuǎn)低于工業(yè)；房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)雖有所發(fā)展，帶動(dòng)了增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅等多項(xiàng)主體稅種的小幅增長(zhǎng)，但比例過(guò)小，對(duì)財(cái)稅增收帶動(dòng)作用不大。因此，江州區(qū)財(cái)政收入來(lái)源單一、結(jié)構(gòu)失調(diào)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在局限性。

2.財(cái)源基礎(chǔ)仍較薄弱，企業(yè)“小、散、弱”問(wèn)題明顯。

從表6可以看出，2016～2018年，江州區(qū)規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)品類型較少，工業(yè)產(chǎn)值主要來(lái)源于制糖業(yè)和水泥行業(yè)。2016～2018年，江州區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值分別為59.78億元、79.69億元和92.13億元；增長(zhǎng)率分別為2.9%、10.9%和19.5%。2018年，江州區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)共53家，其中，新建投產(chǎn)企業(yè)入庫(kù)10家，年度規(guī)模以下升規(guī)模以上企業(yè)7家。2018年江州區(qū)有制糖業(yè)企業(yè)5家，累計(jì)產(chǎn)值同比增長(zhǎng)16.3%，占江州區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的52.6%，制糖業(yè)累計(jì)增加值同比增長(zhǎng)27.1%，增加值貢獻(xiàn)率高達(dá)79.7%；錳業(yè)企業(yè)6家，累計(jì)產(chǎn)值同比增長(zhǎng)18.39%，占總產(chǎn)值的9%；木業(yè)加工企業(yè)11家，累計(jì)產(chǎn)值同比增長(zhǎng)74.13%，占總產(chǎn)值的3.3%；水泥企業(yè)2家，累計(jì)產(chǎn)值同比增長(zhǎng)27.76%，占總產(chǎn)值的7.1%。

表62016～2018年江州區(qū)規(guī)模以上工業(yè)主要產(chǎn)品產(chǎn)量 單位：萬(wàn)噸

從表6可以看出，江州區(qū)規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)品類型較少，工業(yè)產(chǎn)值主要來(lái)源于制糖業(yè)和水泥行業(yè)。其中，2018年江州區(qū)制糖業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)增加值超過(guò)一半，達(dá)58.3%。此外，江州區(qū)面臨的企業(yè)“小、散、弱”問(wèn)題明顯，對(duì)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率不高。小規(guī)模、散布局、低效率、弱能力是江州區(qū)工業(yè)企業(yè)面臨的一大難題。工業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)于江州區(qū)財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率較小。

(二)民生需求支出不斷擴(kuò)大，財(cái)力保障不足

近年來(lái)財(cái)政收入增速放緩，財(cái)政支出對(duì)于脫貧攻堅(jiān)、政策性增支、民生保障等需求表現(xiàn)出剛性增長(zhǎng)，不僅需要做好保障“三?！?，還需要補(bǔ)齊民生短板，同時(shí)，又要發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)，所需資金龐大，地區(qū)財(cái)政收支平衡與財(cái)政可持續(xù)發(fā)展仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.民生類支出不斷擴(kuò)大。

2016～2018年江州區(qū)財(cái)政支出在基建、教育、工資收入、民生(包括扶貧)等方面均加大投資，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生支出快速增長(zhǎng)，“三?！敝С鰤毫薮蟆Ｆ渲?，民生方面的支出從2016年的157913萬(wàn)元增加至2018年的192119萬(wàn)元；此外，在落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌、工資結(jié)構(gòu)調(diào)整等相關(guān)增資政策疊加增支時(shí)，江州區(qū)可用財(cái)力不足，財(cái)政剛性支出不斷增加，對(duì)財(cái)政保障能力造成巨大壓力。

2.后續(xù)項(xiàng)目及振興鄉(xiāng)村等基建類重大項(xiàng)目投入加大。

江州區(qū)2018年在庫(kù)的69個(gè)大項(xiàng)目中，有52.2%的項(xiàng)目都屬于續(xù)建項(xiàng)目，1/4的項(xiàng)目已報(bào)完90%的進(jìn)度。2018年江州區(qū)財(cái)政安排重大項(xiàng)目前期工作經(jīng)費(fèi)5665萬(wàn)元和投入6339萬(wàn)元用于鄉(xiāng)村振興建設(shè)。此類基建項(xiàng)目和重大項(xiàng)目建設(shè)需較多資金投入，其產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益并非立竿見影，需要強(qiáng)大的財(cái)政資金才能保障項(xiàng)目的順利開展。

(三)政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)重，還本付息壓力大

1.新增政府債務(wù)遠(yuǎn)高于減少債務(wù)。

為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，江州區(qū)通過(guò)爭(zhēng)取上級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式籌集資金并保障了一批重點(diǎn)項(xiàng)目和重大民生改善，從而增加了債務(wù)負(fù)擔(dān)。2017年江州區(qū)政府債券資金額度為23456萬(wàn)元，其中，新增債券資金額度16030萬(wàn)元，置換債券資金額度7426萬(wàn)元；當(dāng)年共償還政府債務(wù)9928萬(wàn)元，年底江州區(qū)政府債務(wù)余額56830萬(wàn)元。2018年江州區(qū)地方政府性債務(wù)年末余額74090萬(wàn)元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)年初余額56858萬(wàn)元，當(dāng)年新增債務(wù)19308萬(wàn)元，減少債務(wù)2076萬(wàn)元。(1)② 廣西崇左市江州區(qū)人民政府門戶網(wǎng)站。從近兩年來(lái)看，江州區(qū)政府性新增債務(wù)遠(yuǎn)高于減少債務(wù)，增幅較大，導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)重，還本付息壓力大。

2.存在部分隱性債務(wù)壓力。

2015～2018年，江州區(qū)政府化解存量債務(wù)金額分別為21292萬(wàn)元、6094萬(wàn)元、9928萬(wàn)元和1076萬(wàn)元；政府綜合債務(wù)率為21%，維持在較低水平。②江州區(qū)充分利用地方政府債券資金支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，緩解地方政府債務(wù)壓力，進(jìn)一步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但為加快南寧—崇左城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目、脫貧攻堅(jiān)、義務(wù)教育均衡發(fā)展等政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)和地方融資平臺(tái)公司債務(wù)等形成了部分隱性債務(wù)，地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，償債壓力不斷加大，成為制約江州區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

三、擺脫縣級(jí)財(cái)政困境的財(cái)政運(yùn)行改革的對(duì)策建議

綜上所述，不難發(fā)現(xiàn)江州區(qū)財(cái)政運(yùn)行存在較突出的問(wèn)題：一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，財(cái)源結(jié)構(gòu)不優(yōu)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較差，財(cái)政收入增收基礎(chǔ)仍然薄弱，收支不平衡；另一方面，財(cái)政保障能力較弱，財(cái)政自給率較低，民生財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，補(bǔ)齊民生短板任務(wù)較為艱巨，財(cái)政收支平衡的矛盾依然突出。針對(duì)上述問(wèn)題，要盡快轉(zhuǎn)變思維模式，加大推行深化現(xiàn)行稅改制度、穩(wěn)步推動(dòng)財(cái)政工作，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、培植新型支撐財(cái)源，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、保障民生福祉持續(xù)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督、實(shí)施財(cái)政“四化”管理，注重改革金融服務(wù)、促進(jìn)財(cái)政金融融合發(fā)展，綜合提升財(cái)政管理水平，統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作，奠定堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)保障。

(一)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培植新型支撐財(cái)源，構(gòu)建完整的地方財(cái)稅體系

1.推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培植新型支撐財(cái)源。

從江州區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，圍繞崇左市做好“兩篇大文章”，打好“四大攻堅(jiān)戰(zhàn)”戰(zhàn)略部署，重點(diǎn)支持重大基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化、重大民生工程等，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，統(tǒng)籌推進(jìn)糖產(chǎn)業(yè)“二次創(chuàng)業(yè)”，推進(jìn)蔗糖循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級(jí)，培植創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)實(shí)體和新興財(cái)源，增強(qiáng)江州區(qū)財(cái)政發(fā)展的后勁和活力。

(1)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變革，拓寬融資渠道，發(fā)揮投資乘數(shù)效應(yīng)。全方位爭(zhēng)取自治區(qū)、市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和產(chǎn)業(yè)升級(jí)扶持資金，綜合運(yùn)用預(yù)算、稅收、引導(dǎo)基金、PPP、融資擔(dān)保等財(cái)政政策工具來(lái)增強(qiáng)政策合力，廣泛吸收社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目建設(shè)，大力支持產(chǎn)業(yè)迭代體系構(gòu)建，發(fā)揮好財(cái)政資金的杠桿作用，拓展社會(huì)項(xiàng)目資金投入形式和渠道。

(2)加快基地建設(shè)，穩(wěn)固提升制糖業(yè)財(cái)源，推動(dòng)新型企業(yè)發(fā)展，培育壯大新型工業(yè)財(cái)源。加快“雙高”基地建設(shè)，推進(jìn)制糖業(yè)企業(yè)技術(shù)改造、循環(huán)廠房建設(shè)，支持制糖業(yè)企業(yè)改革重組、轉(zhuǎn)型升級(jí)，將整個(gè)江州區(qū)蔗糖循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園納入“廣西·中國(guó)糖業(yè)產(chǎn)業(yè)園”規(guī)劃范圍，統(tǒng)籌推進(jìn)糖產(chǎn)業(yè)“二次創(chuàng)業(yè)”，推動(dòng)蔗糖循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級(jí)。引導(dǎo)推動(dòng)蔗糖產(chǎn)品向精、深加工轉(zhuǎn)化，全面延伸蔗糖產(chǎn)業(yè)鏈，切實(shí)把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。穩(wěn)定江州區(qū)甘蔗種植面積，確保目標(biāo)達(dá)60萬(wàn)畝以上，穩(wěn)固提升制糖產(chǎn)業(yè)對(duì)地方財(cái)稅的貢獻(xiàn)率。

(3)全力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革。堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的發(fā)展理念，不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力;在穩(wěn)定擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量的同時(shí)，提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量與效益。即通過(guò)引進(jìn)科技、品牌意識(shí)和新型商業(yè)模式，發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)這些產(chǎn)業(yè)在融合經(jīng)濟(jì)、品牌經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大膽嘗試，讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)真正成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系加速發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)的“穩(wěn)定器”。

(4)完善配套設(shè)施，培植城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目新財(cái)源。加快南寧—崇左之間城際鐵路、太平古鎮(zhèn)改造等億元項(xiàng)目建設(shè)，加大新和特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)鏈配套等一批重大項(xiàng)目推進(jìn)力度，力爭(zhēng)形成新的投資增長(zhǎng)點(diǎn)；圍繞實(shí)施“城區(qū)西拓”戰(zhàn)略，開展精準(zhǔn)招商、重點(diǎn)招商，招大引強(qiáng)，盡快形成地方財(cái)政收入，償還開發(fā)投資本息和拓寬財(cái)稅收入渠道。

2.深化稅改制度，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步推動(dòng)財(cái)政工作。

自2016年全面推行“營(yíng)改增”后，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、結(jié)構(gòu)性減稅政策等的持續(xù)加力深化，江州區(qū)財(cái)政主體稅種稅收占財(cái)政收入的比重迅速下跌至50%左右，使江州區(qū)財(cái)政收入不具有優(yōu)勢(shì)。取消營(yíng)業(yè)稅，將其中部分納入增值稅，給江州區(qū)財(cái)政帶來(lái)較大變化。黨的十九大報(bào)告明確提出“完善地方稅體系”的要求，要求穩(wěn)妥推進(jìn)健全地方稅體系改革，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，培育地方稅源，加強(qiáng)地方稅權(quán)，逐步建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系。因此，對(duì)于一些占比小的稅種，能合并納入其他稅種中的應(yīng)該納入；不能合并的，該取消的要盡快取消，做到減少課稅項(xiàng)目、提高課稅比重。同時(shí)，要避免某些項(xiàng)目重復(fù)納稅，盡可能提高主體稅種稅收占財(cái)政收入的比重，使地方主體稅種真正起到主體的作用，從而深化稅改，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政稅改工作。

(1)深化地方稅體系。從征管便利性原則出發(fā)，合理確定地方稅稅種，在已實(shí)施地方稅的基礎(chǔ)上，繼續(xù)拓展地方稅的范圍，尤其是對(duì)具有區(qū)域性、非流動(dòng)性等特征的稅基，可將其作為地方財(cái)政稅收。

(2)改革個(gè)人所得稅為地方主體稅種。個(gè)人所得稅被認(rèn)為是最公正的稅，按照納稅人的實(shí)際能力征稅，參與配置社會(huì)資源，鼓勵(lì)或抑制特定的經(jīng)濟(jì)部門或社會(huì)行為，重新分配財(cái)產(chǎn)，縮小貧富差距，刺激或穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幫助解決環(huán)保等特殊社會(huì)問(wèn)題。實(shí)施個(gè)人所得稅改革，可健全個(gè)人收入與財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)，實(shí)行代扣代繳和自行申報(bào)相結(jié)合的征管制度，加快完善個(gè)人所得稅征管配套措施，起到調(diào)節(jié)地方收入的作用。

(3)培育地方主體稅種和特色稅。開展調(diào)查研究，確立及培育地方主體稅種，發(fā)揮地方稅權(quán)作用，促進(jìn)形成特色產(chǎn)業(yè)和稅源結(jié)構(gòu)，培育特色稅種，允許地方制定適當(dāng)稅收優(yōu)惠政策等。同時(shí)，加強(qiáng)分析評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防范，確保改革平穩(wěn)順利，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

(二)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高支出效率，保障民生福祉持續(xù)

面對(duì)江州區(qū)財(cái)政收支不平衡，脫貧攻堅(jiān)、民生保障剛性支出大的矛盾，建議將民生作為優(yōu)先支出方向，健全財(cái)政民生資金的投入機(jī)制，持續(xù)增加財(cái)政民生資金投入規(guī)模。

1.加大扶貧資金投入。

把脫貧攻堅(jiān)作為頭等大事和第一民生工程來(lái)抓，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融社會(huì)資本積極參與扶貧、脫貧工作，構(gòu)建金融扶貧支撐體系，提高金融扶貧能力，銀行、保險(xiǎn)、證券等各類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)立足市場(chǎng)定位，快速完善網(wǎng)點(diǎn)布局，不斷向貧困地區(qū)延伸服務(wù)觸角。

2.大力支持教育事業(yè)。

2017年和2018年江州區(qū)財(cái)政教育支出分別為3.86億元和4.11億元，同比分別增長(zhǎng)23.7%和6.6%。(2)廣西崇左市江州區(qū)人民政府門戶網(wǎng)站。應(yīng)加大教育事業(yè)的財(cái)政支持力度，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，繼續(xù)推進(jìn)實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制政策，完善學(xué)生資助政策體系。

3.落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)政策。

積極傳導(dǎo)各項(xiàng)惠農(nóng)政策，充分保障農(nóng)民工工資性收入,增加農(nóng)民就近、就地就業(yè)機(jī)會(huì),并推動(dòng)各項(xiàng)惠農(nóng)政策(如農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證補(bǔ)助資金、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金、森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金等系列惠農(nóng)措施)的落實(shí)落地。

4.加快完善社會(huì)保障體系。

統(tǒng)籌財(cái)政安排城鄉(xiāng)居民最低生活保障補(bǔ)助資金；全面推進(jìn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，落實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任和基本養(yǎng)老金發(fā)放；繼續(xù)做好困難群眾最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)等，保障困難群體的基本生活。

5.推進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化建設(shè)。

擴(kuò)大農(nóng)村醫(yī)療保障范圍，不斷完善城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，提高公共衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村一體化管理，形成區(qū)域衛(wèi)生協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展機(jī)制，提高衛(wèi)生服務(wù)能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)均衡發(fā)展，著力解決群眾“看病難”問(wèn)題。

(三)持續(xù)注重改革金融服務(wù)，促進(jìn)財(cái)政金融融合發(fā)展

江州區(qū)財(cái)政收支矛盾的產(chǎn)生不僅是因?yàn)槭杖朐鲩L(zhǎng)乏力，更是由于地方政府性債務(wù)較高、償還支出壓力過(guò)大。因此，應(yīng)深入貫徹落實(shí)防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作及相關(guān)文件要求，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，積極穩(wěn)妥地化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.核準(zhǔn)政府性債務(wù)狀況。

嚴(yán)格地方政府性債務(wù)平臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)管、限額管控和預(yù)警管理，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政債務(wù)率等監(jiān)測(cè)指標(biāo)變動(dòng)趨勢(shì)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控分析，確保政府性債務(wù)余額控制在核定的債務(wù)限額內(nèi)，嚴(yán)控政府隱性債務(wù)。

2.盤活存量資產(chǎn)，統(tǒng)籌各類財(cái)政資源。

采用壓減一般性支出等方式，通過(guò)置換一批、償還一批、清理一批等措施分類妥善處置存量債務(wù)。對(duì)于已收回的存量資金要迅速制定分配使用方案，防止資金二次沉淀。

3.完善融資擔(dān)保體系建設(shè)。

構(gòu)建“4321”新型“政銀擔(dān)”合作關(guān)系，充分發(fā)揮政府性融資擔(dān)保對(duì)破解小微企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題的重要作用。創(chuàng)新投融資工作，增強(qiáng)政府資金對(duì)社會(huì)資本的帶動(dòng)作用和放大投資的乘數(shù)效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展。保障改善民生、服務(wù)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，為江州區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量跨越式發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。

(四)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，實(shí)施財(cái)政“四化”管理

以加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度體系為目標(biāo)，以法治財(cái)政建設(shè)為抓手，全面深化財(cái)政收支各項(xiàng)改革，健全規(guī)范化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化、高效化的財(cái)政監(jiān)督制度，全面實(shí)施績(jī)效管理，提升財(cái)政資源配置效率和財(cái)政“四化”水平。

1.規(guī)范化管理。

進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)管理、非稅收入收繳、政府采購(gòu)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、推進(jìn)財(cái)務(wù)核算信息集中監(jiān)管改革，規(guī)范預(yù)算單位財(cái)務(wù)核算行為、會(huì)計(jì)管理、財(cái)政投資評(píng)審等監(jiān)督機(jī)制，健全財(cái)政監(jiān)督工作機(jī)制。在撥付依據(jù)上，按先有預(yù)算指標(biāo)再有撥付計(jì)劃，嚴(yán)禁超預(yù)算和超計(jì)劃撥付資金；在審批權(quán)限上，要求經(jīng)辦人員、相關(guān)科室負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)做到層級(jí)負(fù)責(zé)，從嚴(yán)把關(guān)；在支出進(jìn)度上，嚴(yán)禁項(xiàng)目資金滯留時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，嚴(yán)禁擠占、挪用各類專項(xiàng)資金，嚴(yán)禁違規(guī)將國(guó)庫(kù)資金轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶，并定期對(duì)管轄區(qū)執(zhí)行率偏低的單位進(jìn)行公開通報(bào)，全方位多角度鋪開國(guó)庫(kù)資金撥付監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

2.科學(xué)化管理。

按照內(nèi)容完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、講求績(jī)效、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度的基本要素，科學(xué)編制全口徑預(yù)算，強(qiáng)化政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接，加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。江州區(qū)2017年首次編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，健全了“四本預(yù)算”制度，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制的完整性；并嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理，將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算收入比例達(dá)到56.2%；2018年從政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算13500萬(wàn)元，從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算9500萬(wàn)元，共計(jì)23000萬(wàn)元,(3)② 廣西崇左市江州區(qū)人民政府門戶網(wǎng)站。用于彌補(bǔ)一般公共預(yù)算收支缺口，統(tǒng)籌安排用于人員增支等剛性支出。完善提高預(yù)算執(zhí)行均衡性的長(zhǎng)效機(jī)制。此外，結(jié)合收支預(yù)測(cè)情況，計(jì)算庫(kù)款留存比例，及時(shí)預(yù)測(cè)月度和年度基本庫(kù)款量。嚴(yán)格執(zhí)行庫(kù)款月報(bào)制度，認(rèn)真分析國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量，預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流入、流出額度，根據(jù)支出需求，動(dòng)態(tài)調(diào)控庫(kù)款資金，合理控制庫(kù)款規(guī)模和保障水平，著力防范財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)。

3.精準(zhǔn)化管理。

在各項(xiàng)財(cái)政支出執(zhí)行中力保重點(diǎn)支出，統(tǒng)籌安排用于穩(wěn)增長(zhǎng)和惠民生等重點(diǎn)領(lǐng)域的支出，確保資金及時(shí)撥付到位，有效提高預(yù)算執(zhí)行序時(shí)進(jìn)度和保障債券相關(guān)支付，促進(jìn)江州區(qū)基建項(xiàng)目建設(shè)，并有效控制政府舉債成本和不必要的財(cái)政支出，做到“開源節(jié)流”。2017年和2018年，分別完成財(cái)政評(píng)審項(xiàng)目579個(gè)和377個(gè)，審核資金分別為5.7億元和9.9億元，核減金額分別為1.2億元和1.98億元，核減率為 21.1%和17%，有效控減建設(shè)資金。2017年和2018年政府采購(gòu)實(shí)際支出分別為66842萬(wàn)元和35933萬(wàn)元，預(yù)算節(jié)約資金分別為1652萬(wàn)元和545萬(wàn)元，綜合節(jié)支率分別為2.4%和1.5%。②

4.高效化管理。

在全轄區(qū)范圍內(nèi)推進(jìn)財(cái)政票據(jù)電子化改革，通過(guò)推廣和運(yùn)用統(tǒng)一的財(cái)政票據(jù)電子化管理軟件，實(shí)現(xiàn)財(cái)政票據(jù)入庫(kù)、領(lǐng)用、核發(fā)、出庫(kù)、開具信息、核銷、保管、銷毀等財(cái)政票據(jù)業(yè)務(wù)流程“一張網(wǎng)”管理，加速業(yè)務(wù)辦理的高效性。加大對(duì)往來(lái)款項(xiàng)的清理力度，落實(shí)和明確回收責(zé)任。2017年10月31日出臺(tái)了《江州區(qū)本級(jí)財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法》，對(duì)連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金按結(jié)余資金處理，全部收回本級(jí)財(cái)政。2017年共清理收回結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金7642.2萬(wàn)元。同時(shí)，督促各預(yù)算單位進(jìn)一步加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，加快上級(jí)專項(xiàng)資金支出進(jìn)度，縮小結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余規(guī)模，進(jìn)一步盤活財(cái)政存量資金，做到在切實(shí)提高使用效益的同時(shí)，確保國(guó)庫(kù)庫(kù)款安全穩(wěn)定運(yùn)行。