戶籍制度改革對(duì)地方財(cái)政支出需求的影響

上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院 江克忠

一、引言

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入高速發(fā)展的階段，但常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差異顯著加大，根據(jù)《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，2019年末中國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為44.38%。2016年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，全面部署深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，明確要求以人的城鎮(zhèn)化為核心，加快推進(jìn)戶籍制度改革，鼓勵(lì)各地區(qū)進(jìn)一步放寬落戶條件，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

中國常住人口城鎮(zhèn)化率與發(fā)達(dá)國家80%的平均水平還有很大差距，城鎮(zhèn)化水平理論上具備較大的發(fā)展空間，但受現(xiàn)實(shí)情況制約較多。其中包括戶籍制度改革對(duì)地方政府基本公共服務(wù)供給能力帶來的壓力和挑戰(zhàn)，進(jìn)入城市的非戶籍人口在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面真正享受到城鎮(zhèn)戶籍人口的待遇，對(duì)地方政府財(cái)政支出需求提出更高要求。

本文采用2007～2018年中國30個(gè)城市作為研究樣本，(1)本文選擇的30個(gè)城市包括：北京、上海、天津和重慶4個(gè)直轄市，鄭州、長沙、長春、西寧、西安、武漢、太原、石家莊、沈陽、南京、南昌、蘭州、昆明、濟(jì)南、合肥、杭州、?？?、哈爾濱、貴陽、廣州、福州、成都22個(gè)省會(huì)城市，烏魯木齊、南寧、銀川、呼和浩特4個(gè)自治區(qū)首府。實(shí)證研究城市戶籍人口規(guī)模對(duì)財(cái)政總支出、財(cái)政教育支出、公共交通和醫(yī)療衛(wèi)生需求的影響，同時(shí)，考慮到區(qū)域公共產(chǎn)品(服務(wù))供求的差異，比較了不同地區(qū)的影響差異。本文的研究對(duì)推動(dòng)中國財(cái)政支出的可持續(xù)性和戶籍制度改革的協(xié)同發(fā)展具有一定理論和政策意義。

二、文獻(xiàn)綜述

戶籍制度是國家治理的重要手段，中華人民共和國成立70多年來，中國戶籍制度經(jīng)歷形成、發(fā)展和改革三個(gè)階段。其中，新中國成立初期，為鞏固新生的社會(huì)主義國家政權(quán)、開展新型國家建設(shè)，中國逐步建立新的戶籍制度，1958年國家頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，標(biāo)志著新中國戶籍制度的形成。1959～1977年是中國戶籍制度發(fā)展時(shí)期，為治理城市糧食等資源緊張問題和實(shí)施以城市為中心的工業(yè)化戰(zhàn)略，國家嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，形成了城鄉(xiāng)二元分治的戶籍制度管理格局。1978年至今是中國戶籍制度改革時(shí)期，在城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工市民化的背景下，逐步松動(dòng)戶籍制度嚴(yán)格管控人口流動(dòng)的堅(jiān)冰，通過差別化手段對(duì)不同類型的城市實(shí)行積分入戶改革，提高了人口城市化率，為農(nóng)民工市民化提供了保障(吳學(xué)凡，2019)。有關(guān)戶籍制度與財(cái)稅體制的關(guān)系，廖常勇(2001)概括總結(jié)了中國不同階段的戶籍管理制度與財(cái)稅體制的關(guān)系，認(rèn)為改革傳統(tǒng)的二元分治戶籍管理制度的最大阻力是財(cái)政支出面臨的壓力。王瑜等(2019)以財(cái)稅體制與戶籍制度的關(guān)系為切入點(diǎn)，指出財(cái)稅體制約束及其福利分配安排對(duì)戶籍制度具有根源性影響，黏附了福利的二元戶籍制度難以單獨(dú)突破的原因在于其與財(cái)稅體制改革的不同階段變化存在較強(qiáng)的相關(guān)性。甘行瓊等(2015)的研究認(rèn)為，財(cái)政支出方面，地方政府確實(shí)存在依據(jù)戶籍供給公共服務(wù)的傾向，流動(dòng)人口受到歧視；財(cái)政收入方面，財(cái)政資源的分配沒有與人口流動(dòng)相匹配，表現(xiàn)為一個(gè)地區(qū)流動(dòng)人口的增加導(dǎo)致其人均轉(zhuǎn)移支付和人均稅收均呈現(xiàn)下降的趨勢。

有關(guān)戶籍制度改革與財(cái)政支出規(guī)模的研究，夏紀(jì)軍(2004)構(gòu)建了“央—地”政府模式下的人口流動(dòng)與公共物品外部性關(guān)聯(lián)模型，地方政府將戶籍管制作為限制人口流動(dòng)的工具，人口流動(dòng)與公共物品外部性顯著影響地方政府的財(cái)政收支。王麗娟(2010)的研究發(fā)現(xiàn)，放松傳統(tǒng)的二元戶籍管理制度，人員流動(dòng)將導(dǎo)致流入地地方政府的財(cái)政盈余顯著減少、財(cái)政支出壓力增大。張瑋(2011)通過分析戶籍制度與財(cái)稅體制利益分配格局，認(rèn)為開放戶籍管制將導(dǎo)致地方政府公共物品的供給壓力，并在短期內(nèi)引致地方政府財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)張。甘行瓊等(2015)對(duì)比分析了發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政支出規(guī)模的戶籍傾向，認(rèn)為基于財(cái)政支出壓力的考慮，兩類地區(qū)均偏愛傳統(tǒng)的二元戶籍體制，但發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的出發(fā)點(diǎn)存在差異：發(fā)達(dá)地區(qū)傾向于提高本地戶籍的“含金量”，進(jìn)而吸引高要素稟賦人群流入落戶，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾向于收緊戶籍以防止稅源的流失和公共支出結(jié)構(gòu)的變化。

部分研究測算了戶籍制度改革對(duì)地方政府財(cái)政支出規(guī)模的影響。其中，吳偉東(2011)認(rèn)為流動(dòng)人口落戶的成本主要是流出地和流入地公共福利的差異，綜合考慮有落戶意愿的貧困群體和富裕群體，測算得出廣東省流動(dòng)人口落戶將導(dǎo)致財(cái)政支出規(guī)模增加22.90億～34.80億元。申兵(2012)研究了“十二五”規(guī)劃期間，寧波市當(dāng)?shù)?00萬農(nóng)民工落戶將導(dǎo)致義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保障、住房等財(cái)政支出增加640億～1200億元。馮俏彬(2014)綜合測算了流動(dòng)人口落戶城市的不同類別的公共需求，認(rèn)為2020年以前完成2.6億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶工作需增加將近 3 萬億元財(cái)政支出。丁萌萌和徐滇慶(2014)的研究認(rèn)為，完成將近 1.6億外來務(wù)工人口的落戶僅需增加約6400億元的財(cái)政支出。

還有部分研究分析了戶籍制度改革對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響。其中，丁菊紅和鄧可斌(2011)將公共產(chǎn)品(服務(wù))劃分為軟公共產(chǎn)品(教育、醫(yī)療等)和硬公共產(chǎn)品(基礎(chǔ)設(shè)施)，并采用19個(gè)副省級(jí)以上城市的面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，戶籍管制與軟公共品供給的增速存在顯著的“U”型關(guān)系。江依妮和張光(2016)以戶籍為準(zhǔn)入條件或分配依據(jù)將公共服務(wù)進(jìn)行分類，研究發(fā)現(xiàn)，以戶籍為準(zhǔn)入條件或分配依據(jù)的公共服務(wù)供給方式造成了財(cái)政資源在人口流入地與人口流出地之間的錯(cuò)配。在人口流入地，以戶籍區(qū)隔的公共服務(wù)的支出水平會(huì)隨外來人口的增加而降低；而在人口流出地，這些公共服務(wù)支出水平隨人口流出而上升。相反，那些不以戶籍區(qū)隔的公共服務(wù)的財(cái)政資源錯(cuò)配現(xiàn)象并不顯著，地方政府的這類公共服務(wù)的支出水平會(huì)隨人口流入的增減而升降。

綜合既有的研究成果，考慮到當(dāng)前絕大部分中小城市已經(jīng)取消非戶籍人口的落戶限制，本文采用中國30個(gè)城市作為研究樣本，在研究戶籍制度對(duì)財(cái)政總支出影響的同時(shí)，還研究了戶籍制度對(duì)教育、公共交通和醫(yī)療衛(wèi)生的影響，以及不同地區(qū)之間影響的差異。

三、實(shí)證研究

(一)數(shù)據(jù)來源和說明

考慮到數(shù)據(jù)的可得性，本文選擇財(cái)政支出、財(cái)政教育支出、公共汽車(電車)運(yùn)營數(shù)、醫(yī)生(衛(wèi)生)人員數(shù)作為實(shí)證研究的被解釋變量，以考察戶籍制度改革對(duì)地方政府財(cái)政總支出、財(cái)政教育支出、公共交通支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出的影響。主要解釋變量為戶籍人口數(shù)，同時(shí)選擇財(cái)政收入、人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重)作為控制變量?？紤]到實(shí)證研究中可能存在的異方差，部分變量取對(duì)數(shù)值，變量的描述性統(tǒng)計(jì)量如表1所示。本文數(shù)據(jù)來源于各年份的《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表1變量描述性統(tǒng)計(jì)

(二)模型設(shè)定和研究結(jié)果

本文借鑒丁菊紅和鄧可斌(2011)、甘行瓊等(2015)、江依妮和張光(2016)等的研究成果，建立以下面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行計(jì)量研究：

lnYit=α+β1lnRKit+∑βiXit+εit

其中，Yit為被解釋變量，包括財(cái)政支出、財(cái)政教育支出、公共汽車(電車)運(yùn)營數(shù)、醫(yī)生(衛(wèi)生)人員數(shù)等；RKit為戶籍人口規(guī)模；Xit為控制解釋變量，包括人均GDP、財(cái)政收入、第二產(chǎn)業(yè)占GDP 比重、第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重等；εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

1.戶籍人口規(guī)模對(duì)財(cái)政總支出需求的影響。

從圖1中財(cái)政總支出與戶籍人口之間的擬合曲線可以看出，財(cái)政支出規(guī)模與戶籍人口之間存在正相關(guān)關(guān)系。

圖1 財(cái)政總支出與戶籍人口擬合曲線

面板數(shù)據(jù)模型的F檢驗(yàn)、LM檢驗(yàn)、Hausman檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，固定效應(yīng)模型的估計(jì)結(jié)果更適合本文的研究。綜合表2的回歸結(jié)果，戶籍人口與地方財(cái)政支出規(guī)模存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，戶籍人口每增加1個(gè)百分點(diǎn)，地方財(cái)政總支出將增加0.447個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，隨著人均GDP和財(cái)政收入的增長，地方財(cái)政支出規(guī)模也會(huì)顯著擴(kuò)張。

表2財(cái)政總支出需求回歸結(jié)果

同時(shí)，我們將30個(gè)城市依據(jù)地域分布劃分為東部、中部和西部三個(gè)地區(qū)。表3的回歸結(jié)果表明：東部地區(qū)城市戶籍人口每增加1個(gè)百分點(diǎn)，地方財(cái)政總支出將增加0.639個(gè)百分點(diǎn)；西部地區(qū)城市戶籍人口每增加1個(gè)百分點(diǎn)，地方財(cái)政總支出將增加0.352個(gè)百分點(diǎn)；而中部地區(qū)城市戶籍人口的變化對(duì)財(cái)政總支出的影響不顯著。

表3財(cái)政總支出需求不同地區(qū)回歸結(jié)果

2.戶籍人口規(guī)模對(duì)財(cái)政教育支出需求的影響。

從圖2中財(cái)政教育支出與戶籍人口之間的擬合曲線可以看出，財(cái)政教育支出與戶籍人口之間存在正相關(guān)關(guān)系。

圖2 財(cái)政教育支出與戶籍人口擬合曲線

面板數(shù)據(jù)模型的F檢驗(yàn)、LM檢驗(yàn)、Hausman檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，固定效應(yīng)模型的估計(jì)結(jié)果更適合本文的研究。綜合表4的回歸結(jié)果，戶籍人口與地方財(cái)政教育支出存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，戶籍人口每增加1個(gè)百分點(diǎn)，地方財(cái)政教育支出將增加0.796個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，隨著人均GDP和財(cái)政收入的增長，地方財(cái)政教育支出規(guī)模也會(huì)顯著擴(kuò)張。

表4財(cái)政教育支出需求回歸結(jié)果

表5的回歸結(jié)果表明：西部地區(qū)城市戶籍人口每增加1個(gè)百分點(diǎn)，地方財(cái)政教育支出將增加1.016個(gè)百分點(diǎn)；而東部地區(qū)和中部地區(qū)城市戶籍人口的變化對(duì)財(cái)政教育支出的影響不顯著。

表5財(cái)政教育支出需求不同地區(qū)回歸結(jié)果

3.戶籍人口規(guī)模對(duì)公共交通需求的影響。

從圖3中公共汽車(電車)運(yùn)營數(shù)與戶籍人口擬合曲線可以看出，公共交通與戶籍人口之間存在正相關(guān)關(guān)系。

圖3 公共汽車(電車)運(yùn)營數(shù)與戶籍人口擬合曲線

面板數(shù)據(jù)模型的F檢驗(yàn)、LM檢驗(yàn)、Hausman檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，固定效應(yīng)模型的估計(jì)結(jié)果更適合本文的研究。綜合表6的回歸結(jié)果，戶籍人口與地方公共交通存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，戶籍人口每增加1個(gè)百分點(diǎn)，地方公共交通將增加0.578個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，隨著人均GDP的增長，地方公共交通規(guī)模也會(huì)顯著擴(kuò)張。

表6公共交通需求回歸結(jié)果

表7的回歸結(jié)果表明：中部地區(qū)城市戶籍人口每增加1個(gè)百分點(diǎn)，地方公共交通將增加0.585個(gè)百分點(diǎn)；西部地區(qū)城市戶籍人口每增加1個(gè)百分點(diǎn)，地方公共交通將增加0.871個(gè)百分點(diǎn)；而東部地區(qū)城市戶籍人口的變化對(duì)公共交通的影響不顯著。

表7公共交通需求不同地區(qū)回歸結(jié)果

4.戶籍人口規(guī)模對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生需求的影響。

從圖4中醫(yī)生(衛(wèi)生)人員數(shù)與戶籍人口擬合曲線可以看出，醫(yī)療衛(wèi)生與戶籍人口之間存在正相關(guān)關(guān)系。

圖4 醫(yī)生(衛(wèi)生)人員數(shù)與戶籍人口擬合曲線

面板數(shù)據(jù)模型的F檢驗(yàn)、LM檢驗(yàn)、Hausman檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，固定效應(yīng)模型的估計(jì)結(jié)果更適合本文的研究。綜合表8的回歸結(jié)果，戶籍人口對(duì)地方醫(yī)療衛(wèi)生的影響不顯著。同時(shí)，隨著人均GDP和財(cái)政收入的增長，地方醫(yī)療衛(wèi)生支出規(guī)模會(huì)顯著擴(kuò)張。

表8醫(yī)療衛(wèi)生需求回歸結(jié)果

續(xù)表

表9的回歸結(jié)果表明：東部地區(qū)城市戶籍人口每增加1個(gè)百分點(diǎn)，地方醫(yī)療衛(wèi)生支出將增加0.742個(gè)百分點(diǎn)；西部地區(qū)城市戶籍人口每增加1個(gè)百分點(diǎn)，地方醫(yī)療衛(wèi)生支出將增加0.941個(gè)百分點(diǎn)；而中部地區(qū)城市戶籍人口的變化對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的影響不顯著。

表9醫(yī)療衛(wèi)生需求不同地區(qū)回歸結(jié)果

四、結(jié)論和政策建議

本文采用中國30個(gè)城市2007～2018年的面板數(shù)據(jù)，實(shí)證研究了戶籍人口對(duì)地方財(cái)政總支出、財(cái)政教育支出、公共交通和醫(yī)療衛(wèi)生的影響，得出以下結(jié)論和政策建議。

城市人口規(guī)模對(duì)地方財(cái)政總支出的影響顯著為正，也就是說取消落戶限制將給城市財(cái)政總支出帶來較大的支出壓力，但對(duì)不同區(qū)域的影響存在差異。其中，東部和西部城市戶籍人口增加對(duì)財(cái)政總支出的影響顯著為正，但中部地區(qū)城市戶籍人口變化對(duì)財(cái)政總支出的影響不顯著。也就是說，如果基于地方財(cái)政支出壓力的考量，中部地區(qū)城市可以先試先行，取消流動(dòng)人口的落戶限制。

城市人口規(guī)模對(duì)地方財(cái)政教育支出的影響顯著為正，也就是說取消落戶限制將給中國城市財(cái)政教育支出帶來壓力，但對(duì)不同區(qū)域的影響也存在差異。其中，西部城市戶籍人口增加對(duì)地方財(cái)政教育支出的影響顯著為正，而東部和中部城市戶籍人口的變化對(duì)財(cái)政教育支出的影響不顯著。也就是說，從財(cái)政教育支出視角出發(fā)，如果取消流動(dòng)人口的落戶限制，當(dāng)前不會(huì)對(duì)東部和中部城市的財(cái)政教育支出帶來顯著影響，但如果西部城市取消落戶限制，地方政府應(yīng)該加大財(cái)政教育支出的力度，以抑制由于人口擴(kuò)張導(dǎo)致的教育質(zhì)量和可獲得性的不利影響。

城市人口規(guī)模對(duì)地方公共交通支出的影響顯著為正，也就是說取消落戶限制將導(dǎo)致地方公共交通支出的增長，但不同區(qū)域的影響也存在差異。其中，中部和西部城市戶籍人口的增加對(duì)地方公共交通支出的影響顯著為正，而東部城市戶籍人口的變化對(duì)公共交通支出的影響不顯著。也就是說，對(duì)以公共交通為代表的基礎(chǔ)設(shè)施供給而言，如果取消落戶限制，當(dāng)前不會(huì)對(duì)東部城市帶來顯著的影響，但如果中西部城市取消落戶限制，地方政府應(yīng)該加大公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以避免可能產(chǎn)生的擁堵效應(yīng)。

城市人口規(guī)模對(duì)地方醫(yī)療衛(wèi)生支出的影響不顯著，總體而言，當(dāng)前取消落戶限制對(duì)城市醫(yī)療衛(wèi)生的影響不顯著，但不同區(qū)域之間的影響存在差異。其中，東部和西部城市戶籍人口增加將顯著引致公共衛(wèi)生支出的增長，而中部城市戶籍人口變化對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生支出的影響不顯著。也就是說，如果取消落戶限制，東部和西部城市醫(yī)療衛(wèi)生支出將面臨較大的壓力，而對(duì)中部地區(qū)不存在顯著的影響。