農(nóng)村宅基地退出模式研究

【摘 ?要】我國(guó)實(shí)施“三塊地”試點(diǎn)改革以來(lái)，選取包括北京市大興區(qū)、河北省定州市、內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣、吉林省長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)等在內(nèi)的33個(gè)縣 （市、區(qū)） 試點(diǎn)，不斷探索農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革。各試點(diǎn)積極進(jìn)行探索和創(chuàng)新，形成了各具特色的農(nóng)村宅基地退出模式。本文圍繞天津市“以地?fù)Q房”宅基地退出模式、浙江義烏以“集地券”制度促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)建立模式和寧夏平羅縣土地收儲(chǔ)同時(shí)強(qiáng)化養(yǎng)老保障模式進(jìn)行研究。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地退出模式;“三塊地”試點(diǎn)改革;農(nóng)村建設(shè)用地

引言

2015年，我國(guó)開始實(shí)施“三塊地”試點(diǎn)改革，目的在于進(jìn)一步探索農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，選取包括北京市大興區(qū)、河北省定州市、內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣、吉林省長(zhǎng)春市九臺(tái)區(qū)等在內(nèi)的33個(gè)縣 （市、區(qū)） 試點(diǎn)。各試點(diǎn)積極進(jìn)行探索和創(chuàng)新，形成了各具特色的農(nóng)村宅基地退出模式。

1.天津?qū)嵤耙缘負(fù)Q房”宅基地退出模式

長(zhǎng)久以來(lái)，天津市城郊建設(shè)用地利用率較低，農(nóng)民宅基地分散且總量較大。為嚴(yán)格控制農(nóng)村建設(shè)用地，盤活土地存量，天津積極探索實(shí)踐，形成“以地?fù)Q房”宅基地退出模式。將居住分散的農(nóng)戶集中，在高水平設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃下建設(shè)居住社區(qū)，充分滿足農(nóng)民改善居住條件的需求，完善交通、學(xué)校、市場(chǎng)、醫(yī)院等配套設(shè)施，提高土地集約化程度，與原宅基地所占面積相比，盤活了1/2甚至2/3的農(nóng)村建設(shè)用地存量。宅基地退出后的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，保證18億畝的耕地紅線，做到占補(bǔ)平衡，農(nóng)地總量不變、耕地質(zhì)量不減。

利用宅基地退出后復(fù)墾的土地建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不再以一般農(nóng)作物為主要種植對(duì)象，通過(guò)搭建大棚等現(xiàn)代設(shè)施發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)。如，赤土村打造花卉基地，溫室規(guī)模達(dá)百萬(wàn)平方米，是亞洲最大的花卉基地;胡張莊、永和村利用宅基地退出后復(fù)墾的土地建設(shè)溫室五百余棟，吸納千余農(nóng)民就業(yè)，實(shí)現(xiàn)有機(jī)蔬菜年均產(chǎn)量120萬(wàn)公斤，瓜果400萬(wàn)公斤。近年來(lái)，天津已投資超百億元，建設(shè)百余個(gè)畜牧業(yè)養(yǎng)殖基地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和水產(chǎn)品養(yǎng)殖基地，實(shí)現(xiàn)近50萬(wàn)農(nóng)民就近就業(yè)。強(qiáng)化農(nóng)民的社會(huì)保障，確保農(nóng)民按標(biāo)準(zhǔn)置換住房的前提下無(wú)需支付額外費(fèi)用，改善和解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。

2.浙江義烏以“集地券”制度促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)建立模式

浙江義烏市先行先試， 積極創(chuàng)新實(shí)踐，取得了宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置的多項(xiàng)宅基地制度改革成果，并在2018年中央一號(hào)文件中上升為頂層制度設(shè)計(jì)。在探索宅基地制度改革過(guò)程中，義烏市以促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)建立與發(fā)展為目的創(chuàng)新發(fā)展“集地券”制度 。截至2018年，浙江義烏市已完成閑置建設(shè)用地清理和騰退3160戶，占地面積達(dá)27.66萬(wàn)平方米。

浙江義烏市積極探索宅基地退出機(jī)制，制定《義烏市“集地券”管理暫行辦法》。農(nóng)戶自愿退出農(nóng)村建設(shè)用地，村集體經(jīng)濟(jì)組織將退出的宅基地重新進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，或保持農(nóng)村宅基地性質(zhì)不變，或規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，或復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地。退出的宅基地重新規(guī)劃為農(nóng)村宅基地的，依照宅基地基準(zhǔn)地價(jià)經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和宅基地使用權(quán)人協(xié)商確定農(nóng)村宅基地回購(gòu)價(jià)格。退出的宅基地重新規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的，需政府統(tǒng)一依法征收，并按照規(guī)劃使用。退出的宅基地重新規(guī)劃為農(nóng)用地的，需由宅基地退出申請(qǐng)人復(fù)墾為耕地，并經(jīng)過(guò)驗(yàn)收，合格后將以“集地券”形式進(jìn)行折算?！凹厝笨梢詫?shí)現(xiàn)公開交易或抵押融資貸款，交易額扣除土地復(fù)耕等費(fèi)用后，由宅基地退出申請(qǐng)人和村集體經(jīng)濟(jì)組織合理分配。交易取得的“集地券”在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，通過(guò)城鄉(xiāng)增減掛鉤，在本市行政區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用。

“集地券”臺(tái)賬式管理， 可以實(shí)現(xiàn)公開交易或抵押融資貸款。“集地券”價(jià)格是市政府根據(jù)每年其獲取成本和其他因素綜合考量確定。確?！凹厝钡某跏純r(jià)格等于或高于市政府每年確定的指導(dǎo)價(jià)格時(shí)，“集地券”的流轉(zhuǎn)才是有效的，而“集地券”發(fā)生再次流轉(zhuǎn)后，其價(jià)格不再參照政府指導(dǎo)價(jià)格，而是由市場(chǎng)決定。若“集地券”一年內(nèi)沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)，將由政府以最低保護(hù)價(jià)回購(gòu)。政府對(duì)“集地券”實(shí)施收儲(chǔ)制度并搭建資源儲(chǔ)備庫(kù)和管理平臺(tái)，服務(wù)于“集地券”的收入、日常管理、預(yù)支集地券等業(yè)務(wù)。因此，宅基地退出申請(qǐng)人在獲得“集地券”后可選擇直接進(jìn)行市場(chǎng)交易或存入資源儲(chǔ)備庫(kù)和管理平臺(tái)獲得利息。有建設(shè)用地指標(biāo)需求的主體可以通過(guò)預(yù)支“集地券”獲得建設(shè)用地指標(biāo)?！凹厝鳖A(yù)支制度為“集地券”市場(chǎng)流轉(zhuǎn)提供了更多的渠道，也促進(jìn)了土地資源配置。

3.寧夏平羅縣土地收儲(chǔ)同時(shí)強(qiáng)化養(yǎng)老保障模式

寧夏平羅縣是宅基地制度改革33個(gè)試點(diǎn)的縣 （市、區(qū)） 之一。近年來(lái)，平羅縣陸續(xù)出臺(tái)了《農(nóng)村集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)自愿永久退出收儲(chǔ)暫行辦法》等政策，積極探索農(nóng)村宅基地制度改革，在改革過(guò)程中逐漸建立起相對(duì)完整的土地收儲(chǔ)同時(shí)強(qiáng)化養(yǎng)老保障的宅基地退出模式。采取財(cái)政預(yù)算安排和收儲(chǔ)土地、房屋流轉(zhuǎn)收益注入的方式，設(shè)立500萬(wàn)元農(nóng)民土地和宅基地退出收儲(chǔ)基金，對(duì)在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入來(lái)源和固定住所的農(nóng)戶，按照自愿有償原則，允許其自愿有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”，并給予一次性補(bǔ)償。對(duì)農(nóng)戶退出的耕地，可采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。截至2018年，寧夏平羅縣已完成閑置建設(shè)用地清理和騰退790戶，占地面積達(dá)1300畝。

在確權(quán)頒證手續(xù)確認(rèn)無(wú)誤后，已在城鎮(zhèn)擁有固定住所，有穩(wěn)定就業(yè)能夠保證持續(xù)非農(nóng)收入，并參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)或職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民可自由選擇宅基地退出。村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)民退出的宅基地依照《農(nóng)民宅基地、房屋、承包地收儲(chǔ)參考價(jià)格暫行辦法》進(jìn)行統(tǒng)一收儲(chǔ)和臺(tái)帳管理，登記造冊(cè)以確保有效利用?！锻七M(jìn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變暫行辦法 （修訂） 》規(guī)定，如果農(nóng)民選擇永久退出宅基地“三權(quán)”就必須放棄村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。但失去村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份落戶城鎮(zhèn)，農(nóng)民住房、就業(yè)、養(yǎng)老則將難以保證，因此，政府近年來(lái)著力完善農(nóng)民保障政策。針對(duì)有住房需求的城鎮(zhèn)落戶人員放寬條件，使其有資格申請(qǐng)廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等政府保障性住房，給予商品房購(gòu)買的城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民購(gòu)房補(bǔ)貼，以及免收登記費(fèi)、契稅、印花稅等稅費(fèi)優(yōu)惠。針對(duì)有就業(yè)需求的城鎮(zhèn)落戶人員組織開設(shè)職業(yè)技能培訓(xùn)，鼓勵(lì)其創(chuàng)辦小微企業(yè)。選擇宅基地退出的農(nóng)民必須參加醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，并可依據(jù)《老年農(nóng)民自愿退出轉(zhuǎn)讓集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)及社會(huì)保障暫行辦法》規(guī)定的以宅基地退出的補(bǔ)償費(fèi)換取養(yǎng)老院服務(wù)，有效解決了農(nóng)民老有所養(yǎng)的需求。

經(jīng)過(guò)多年的探索時(shí)間，寧夏平羅縣宅基地制度改革成效顯著。從房屋空置率60%左右，村莊空心化、人口老齡化、青年農(nóng)民異地化現(xiàn)象嚴(yán)重，退出土地難以得到保障，特別是60歲以上老年人的狀況轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)村老人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓收益及“三資”股權(quán)的收益分配收入繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，置換養(yǎng)老服務(wù)的完善保障制度。接下來(lái)，將主要開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)、農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展股份制經(jīng)營(yíng)、農(nóng)村集體“三資”股份制管理、老年農(nóng)民以權(quán)養(yǎng)老、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市五項(xiàng)新的探索，不斷將改革推向深入。

基金項(xiàng)目：本文是吉林省社會(huì)科學(xué)院青年項(xiàng)目“吉林省農(nóng)村宅基地退出模式研究”的成果。

作者簡(jiǎn)介：金光敏（1985.9-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古通遼人，博士研究生，研究實(shí)習(xí)員，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)。