社會組織參與困境兒童保護的內(nèi)在機理與路徑選擇

徐麗敏 陶真

[摘要] 社會組織參與困境兒童保護是福利多元主義的重要內(nèi)涵和基本主張。政府的兒童福利制度安排及福利多元主義理論的發(fā)展賦予社會組織參與困境兒童服務(wù)的制度合法性和理論合理性。社會組織自身獨特的差異化滿足、高效能治理和個性化聯(lián)結(jié)等優(yōu)勢，充分契合了困境兒童的多元需求，成為社會組織參與困境兒童保護的內(nèi)生動力。為契合困境兒童需求并提高服務(wù)效能，社會組織在困境兒童保護實踐中逐漸發(fā)展出資源鏈接、服務(wù)供給、反饋調(diào)節(jié)等三種功能機制，以其獨有的優(yōu)勢有效“補位”了政府和市場在困境兒童保護中的不足。但在實踐中，社會組織在為困境兒童提供高質(zhì)量服務(wù)過程中還存在著制度、能力及組織等多層面的結(jié)構(gòu)性困境?；诟＠嘣髁x的發(fā)展框架，社會組織應(yīng)在困境兒童保護的多元責(zé)任主體共生中找準自己的定位與發(fā)展路徑，充分提高社會福利政策實施的效能。

[關(guān)鍵詞] 社會組織? 困境兒童? 內(nèi)在機理? 路徑選擇

[中圖分類號] C913.5

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2020）05-0074-11

困境兒童保護是一個關(guān)系到人民幸福感和社會穩(wěn)定的系統(tǒng)工程，也是一個現(xiàn)代國家文明發(fā)展程度的象征。近年來，我國出臺了一系列保護困境兒童的福利政策，大力倡導(dǎo)社會組織積極參與此項工作。如2013年1月1日起施行的《中華人民共和國未成年人保護法》規(guī)定，社會團體應(yīng)協(xié)助各級人民政府做好未成年人保護工作，2013年民政部《關(guān)于開展未成年人社會保護試點工作的通知》提出，“要積極動員專業(yè)組織等方面的資源，鼓勵公益慈善組織提供捐助和社會保護服務(wù)”，2014年民政部《關(guān)于進一步開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點工作的通知》明確了“廣泛動員專業(yè)化的社會服務(wù)組織參與，形成兒童福利服務(wù)體系”的發(fā)展方向，2016年《國務(wù)院關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》中再次提出，要積極孵化培育相關(guān)社會組織，動員引導(dǎo)參與困境兒童保障工作等。由此，社會組織參與困境兒童保護成為我國兒童福利及困境兒童保護政策建構(gòu)的一個重要內(nèi)容。但是，對于社會組織參與困境兒童保護的學(xué)理探討，如價值層面的制度合法性和理論合理性、動力層面的參與優(yōu)勢、功能層面的機制定位，以及政策操作層面的結(jié)構(gòu)性困境和路徑選擇等問題，學(xué)界卻缺乏相應(yīng)的深入探討。為了更好地發(fā)揮社會組織在困境兒童保護中的作用，本文聚焦這一議題，從價值、動力、功能機制、發(fā)展路徑等多層面、多維度對社會組織參與困境兒童保護的內(nèi)在機理一探究竟。

一、 社會組織參與困境兒童保護的價值意蘊

社會組織主動參與困境兒童保護，其本身具有制度合法性和理論合理性。制度合法性源于國家對于兒童福利與困境兒童保護的制度安排，從我國近些年來兒童福利及困境兒童保護的系列政策中可看出，困境兒童保護工作越來越強調(diào)社會組織所發(fā)揮的積極作用（參見表1），這為社會組織參與困境兒童保護服務(wù)提供了制度路徑的合法性。

理論合理性則源于福利多元主義對包含社會組織在內(nèi)的多元責(zé)任主體的強調(diào)?；仡櫸覈鴥和＠闹贫劝才藕驼甙l(fā)展，福利多元主義的福利理念較為明顯。從全球社會福利的發(fā)展來看，自20世紀70年代以來，為應(yīng)對經(jīng)濟危機給福利國家?guī)淼睦Ь?，西方學(xué)者在深刻檢視“福利國家”所代表的“國家福利模式”失效的基礎(chǔ)上，開始關(guān)注非政府部門（家庭、市場、社會）在福利提供中的角色，提出了福利多元主義的思想，成為 20 世紀 80 年代以來社會政策研究的一個新范式。福利多元主義認為，福利是全社會的產(chǎn)物，主張社會福利來源的多元化。作為最早提出福利多元概念的學(xué)者，沃爾芬德在1978年的《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》中主張把志愿者組織納入社會福利提供者的行列。羅斯（Rose）在《相同的目標、不同的角色——國家對福利多元組合的貢獻》一文中詳細剖析了福利多元主義的概念，認為國家雖然在福利提供中扮演重要的角色，但絕不是壟斷，他主張福利是全社會的產(chǎn)物，市場、國家和家庭都是重要的福利提供主體，三者是相互補充的關(guān)系。在羅斯的理論基礎(chǔ)上，后來的不少學(xué)者使用福利多元主義提出了不同的分析框架，如三分法、四分法①、五邊形②等，對國家、市場、社區(qū)、民間社會等主體在福利提供中的重要作用及相互關(guān)系進行了強調(diào)。哈奇（Hatch）等主張弱化政府的福利主導(dǎo)角色，認為應(yīng)由政府部門、商業(yè)部門、志愿部門和非正式部門提供社會照顧與健康照顧。伊瓦斯（Evers）早期提出了福利三角的研究范式，強調(diào)國家、市場和家庭在福利供給中的重要作用，后來又采用四分法對福利三角范式進行了修正，提出社會福利的四大來源為國家、市場、社區(qū)和民間社會。約翰遜（Johnson）在伊瓦斯福利三角的基礎(chǔ)上，將非營利組織納入了福利多元主體體系，認為社會福利提供主體包括政府部門、商業(yè)部門、志愿部門和非正式部門。后來的學(xué)者將家庭也納入福利主體之中，如德諾貝格提出福利五邊形的觀點，認為國家、市場、家庭、會員組織和社會網(wǎng)絡(luò)是社會福利的主要來源。①

綜合來看，在這些不同的分析框架中，雖然不同學(xué)者對福利供給的多元主體有不同的強調(diào)，但其共同點是認為福利的來源應(yīng)該多元化，即福利責(zé)任不僅由國家或市場來承擔(dān)，其他主體如個人、家庭和志愿組織、民間機構(gòu)等都應(yīng)是福利的提供者，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。同時，由于各國意識形態(tài)與價值傾向的差別，致使福利多元主義的構(gòu)成及其功能側(cè)重點也有所不同，如在安德森福利三分法中，自由福利國家模式主張市場介入福利提供;保守主義福利國家模式強調(diào)傳統(tǒng)家庭的價值;社會民主主義福利國家模式則強調(diào)國家對福利的承諾和責(zé)任。但是，從總體上來看，強調(diào)福利供給主體的多元化則是各個流派在福利多元主義上達成的共識。

由此，福利多元主義為社會組織參與困境兒童保護服務(wù)提供了重要的理論依據(jù)。在福利多元主義的分析框架下，社會組織作為福利提供的主體之一，應(yīng)在福利提供中承擔(dān)不可替代的責(zé)任。同樣地，在作為社會福利體系有效構(gòu)成部分的困境兒童福利制度中，社會組織作為社會的重要代表，是不可忽略的社會力量，應(yīng)成為困境兒童保護的重要責(zé)任主體。

二、 社會組織參與困境兒童保護的多重優(yōu)勢

學(xué)界和政府部門對社會組織有多種稱謂，如非政府組織、第三部門、非營利組織、志愿者組織、民間組織等等。對于社會組織的概念外延和類別化分析也存在著不同的觀點，如最早期的美國薩拉蒙分類法將社會組織細致分為十二大類二十六個小類②，這一類別化分析為社會組織的分類管理提供了依據(jù)。國內(nèi)有學(xué)者將社會組織劃分為人民團體、轉(zhuǎn)型中的事業(yè)單位、會員制互益型組織、公益型組織、未登記或轉(zhuǎn)登記團體五大類。③后有學(xué)者根據(jù)法律體系框架將社會組織分成法定非政府組織、草根非政府組織、未定型非政府組織三種表現(xiàn)形式。④政府對社會組織的界定也經(jīng)歷了一個從模糊到逐漸明確的過程，將社會組織劃分為三大類別：社會團體、民辦非企業(yè)單位、各類公益性基金會。2018年的《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》進一步明確了社會組織的定義和類別，即社會團體、基金會和社會服務(wù)機構(gòu)。

從上述不同界定中發(fā)現(xiàn)，社會組織自始至終是社會的，其核心屬性就在于它的非營利性、自主性、志愿性和公益性。這些特性契合了福利多元主義對社會組織在福利供給中的優(yōu)勢預(yù)設(shè)：代表了一種“恢復(fù)社會美德”和“振興社會的道德基礎(chǔ)”的呼聲，是倫理價值的源泉，它使健康向上的社會生活成為可能。社群和整個社會的鞏固能夠解決市場支配所帶來的社會分裂問題，能夠從根本上起到制約市場和政府權(quán)力的作用。沒有社會的聯(lián)系，市場經(jīng)濟和民主國家都不能有效地運轉(zhuǎn)。①因此，社會組織在整個社會福利體系的構(gòu)建中起到不可替代的作用。從困境兒童保護工作本身來看，其屬于兒童福利范疇，是專門針對遇到“困境”的兒童或“困境家庭”的兒童，幫助其生存、健康成長及獲得全面發(fā)展的福利領(lǐng)域，這意味著“公益性”是困境兒童保護工作的一個基本屬性。在這一點上，社會組織本身的公益性特征與困境兒童保護工作不謀而合，兩者具有內(nèi)在的價值契合性，這使得社會組織必然且能夠在困境兒童保護工作中發(fā)揮重要的作用。社會組織自身獨特的差異化滿足、高效能治理和個性化聯(lián)結(jié)等不可替代的優(yōu)勢，充分契合了困境兒童保護工作的多元需求，成為社會組織參與困境兒童保護的內(nèi)生動力。

（一） 需求為本的服務(wù)優(yōu)勢

相對于其他福利主體而言，社會組織的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在“服務(wù)”上，即它可以為困境兒童提供專業(yè)化的服務(wù)，滿足困境兒童多元化、個別化的需求。對于困境兒童的需求分析，有學(xué)者認為困境兒童存在基本生活照顧、健康、受特殊保護、接受教育、文化娛樂的需求。②有學(xué)者注重身體層面的需求，將困境兒童需要總結(jié)為保育、接受教育、醫(yī)務(wù)三個方面的需求。③有學(xué)者更加注重家庭層面的需求，認為困境兒童在監(jiān)護、生活及照料、學(xué)習(xí)、社會交往、家庭教育上存在缺位。④綜合這些研究，困境兒童的需求是多層次、多元化的，包括安全層面、健康層面、社交層面、發(fā)展層面等。而這些多元化、個體性的需求，僅靠政府的經(jīng)濟救助是無法滿足的。這是由于政府制定政策的最大優(yōu)勢在于能夠全方位覆蓋整個群體，卻無法兼顧群體內(nèi)個性化的需求，因此政府主辦的兒童福利機構(gòu)不能完全滿足困境兒童的需求。而市場主體本身的逐利性，使得它更不可能以滿足作為弱勢群體的困境兒童的需求為最終目標。在此情境下，作為對政府和市場有效“補位”的社會組織則可以充分發(fā)揮其作用，在公益性的基礎(chǔ)上，提供滿足困境兒童多元化、個體性需求的社會服務(wù)。

（二） 精準高效的行動優(yōu)勢

社會組織作為基層社會治理的重要主體，具有靈活性、精準性、高效率的優(yōu)勢，對困境兒童的保護更有實效。困境兒童保護工作需要廣泛動員基層社會力量參與，以更好地形成社會合力，回應(yīng)困境兒童的需求，提高困境兒童保護工作的精準性。社會組織以其基層性、自主性等特征，在困境兒童救助工作中更易于接近困境兒童及其家庭，精準掌握困境兒童及其家庭的需求，并瞄準這些需求，靈活、及時地提供專業(yè)化的服務(wù)，從而最大限度地滿足困境兒童及其家庭的需求。在當(dāng)前實踐情境中，社會組織往往能夠通過承接政府購買兒童服務(wù)、公益創(chuàng)投項目的方式，直接貼近困境兒童，回應(yīng)困境兒童的需求，從而為其提供個性化的專業(yè)服務(wù)。

（三） 多元參與的組織優(yōu)勢

社會組織參與困境兒童保護工作，可以有效彌補政府和市場的不足，更好地發(fā)揮其“補位”功能。根據(jù)福利多元主義，政府和市場都有其先天的局限，“只要以上三者中有一者居于支配地位，社會秩序、民主和社會正義就不可能發(fā)展起來”①，結(jié)構(gòu)多元主義才是最佳選擇。在多元的責(zé)任主體中，社會組織具有不可替代的作用。社會組織在困境兒童保護中的“補位”功能十分明顯，可以有效彌補“政府失靈”和“市場失靈”。社會組織可以通過承接政府購買服務(wù)的方式，承擔(dān)起政府的部分職能，將政府解決不了或解決不好的一部分任務(wù)承擔(dān)起來。如上所述，社會組織可以通過提供專業(yè)化的社會服務(wù)，更好地回應(yīng)困境兒童多元化、個性化的需求，從而有效提高對困境兒童保護的能力。同時社會組織作為困境兒童及其家庭與政府之間的橋梁，可以掌握最基本的信息，從而為政府制定、實施政策提供有效信息和真實民意，在兩者之間形成良好的溝通渠道。而且，社會組織的公益性特點也可以吸引更多的市場資源，使其集中在困境兒童保護領(lǐng)域，從而在市場和困境兒童需求之間搭建“橋梁”，提高市場對困境兒童保護工作的效率，更好地滿足困境兒童的需求。

三、 社會組織參與困境兒童保護的功能機制

社會組織作為福利多元主義框架中重要的福利提供主體，在社會福利供給中發(fā)揮著重要的作用，可以有效彌補市場和國家的“失靈”②。社會組織在保護困境兒童的行動中獨具優(yōu)勢，基于其參與困境兒童保護的價值意蘊與內(nèi)生動因，社會組織在現(xiàn)實行動中逐漸發(fā)展出其功能性的機制定位，這體現(xiàn)在以下三方面。

（一） 資源鏈接機制

資源鏈接機制就是社會組織通過在不同渠道的社會資源提供方之間發(fā)揮中介或橋梁作用，對困境兒童所需要的社會資源進行更好的整合和協(xié)調(diào)的過程。社會組織通過發(fā)揮自身的優(yōu)勢，可以掌握獲取困境兒童所需社會資源的渠道，并通過組織整合，把不同的資源集中起來，由無序狀態(tài)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，由分散的資源變?yōu)榧械馁Y源，把有限的個體力量變?yōu)閺姶蟮募w合力。同時，在不同資源提供方之間進行協(xié)調(diào)，調(diào)節(jié)不同主體之間由于自身目標不同而可能產(chǎn)生的沖突，從而形成合力，集中資源用于困境兒童保護工作。從當(dāng)前的情況來看，我國社會組織主要在政府資源、市場資源、社會資源與困境兒童之間發(fā)揮著橋梁的作用，即通過多種方式，把這些不同渠道的社會資源以服務(wù)的方式提供給困境兒童，從而在資源提供方和資源需求方之間起到中介或橋梁的作用，更好地發(fā)揮不同渠道社會資源的功能，更高效地滿足了困境兒童的需求。

（二） 專業(yè)服務(wù)機制

在我國，社會組織一般是由具有專業(yè)資質(zhì)或背景的專業(yè)人士組成，其中社會工作者是重要的專業(yè)人才隊伍。從社會工作的專業(yè)本質(zhì)來看，它就是以專業(yè)理念和價值觀為基礎(chǔ)，利用專業(yè)的方法為案主提供社會工作服務(wù)。為此，為困境兒童提供專業(yè)服務(wù)是社會組織獨有的優(yōu)勢，也是社會組織參與困境兒童保護并得以發(fā)揮作用的重要機制。不同社會組織根據(jù)自身專業(yè)特質(zhì)在所擅長的領(lǐng)域內(nèi)開展個別服務(wù)，具體服務(wù)內(nèi)容包括：需求評估，社會捐助，資助就學(xué)，保護合法權(quán)益，提供安置服務(wù)、照料與康復(fù)、法律援助、困難救助、醫(yī)療救助、教育、矯治服務(wù)、心理輔導(dǎo)、綜合性社會支持網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、社會融入、違法犯罪預(yù)防等服務(wù)，提供家庭教育指導(dǎo)和家庭關(guān)系調(diào)適服務(wù)，等等。隨著社會組織的發(fā)展，困境兒童服務(wù)逐漸精細化和專業(yè)化，形成了一套完整有序的專業(yè)服務(wù)機制，通過制訂服務(wù)計劃，開展專業(yè)服務(wù)，使其專業(yè)性得以充分發(fā)揮。

（三） 反饋調(diào)節(jié)機制

在對困境兒童提供服務(wù)的多元主體中，社會組織以其獨特的功能，對政府在困境兒童救助過程中的職能進行有效的監(jiān)督和補充。社會組織通過反饋服務(wù)對象的需求，彌補政府服務(wù)的缺位，為行政決策提供有益的補充。在為困境兒童提供服務(wù)的過程中，社會組織能夠發(fā)現(xiàn)政府公共政策和公共服務(wù)難以覆蓋到的部分困境兒童群體，并通過承接政府購買服務(wù)來彌補這些缺失。在實踐中，社會組織可以對政府普惠型兒童福利政策的落實情況進行反饋，反映在政策落實過程中出現(xiàn)的新問題以及產(chǎn)生的矛盾等。社會組織與政府共同承擔(dān)困境兒童服務(wù)的生產(chǎn)和供應(yīng)工作，能將“成本效益分析”帶入政府服務(wù)功能中，提高困境兒童保護項目的效率和質(zhì)量。從本質(zhì)上看，社會組織參與困境兒童服務(wù)是一種“公民參與”，搭建起自下而上的政治路徑，可以敦促各方自覺履行公共責(zé)任，減少“圖謀私利”和“官商勾結(jié)”的可能。換句話說，社會組織在約束管理者公正、公平、正當(dāng)使用公共權(quán)力方面起到重要的監(jiān)督作用，能夠發(fā)揮監(jiān)督困境兒童政策落實和促進管理公正的作用。

四、 社會組織參與困境兒童保護的結(jié)構(gòu)性困境

在福利多元主義的分析框架下，分權(quán)和參與是其討論的核心主題，這意味著福利不再是由政府一元提供，而是將福利提供的責(zé)任分散到包括市場與社會在內(nèi)的多元主體中。為此，多元責(zé)任主體成為福利多元主義的重要主張。①但是，由于受到不同思想特別是后現(xiàn)代思潮的影響，福利多元主義范式在國家從一元向多元衍化的過程中，福利供給的責(zé)任邊界不是趨于明確，而是漸趨模糊。這一邏輯導(dǎo)致了實踐中各福利主體之間相互推諉，甚至導(dǎo)致了社會福利政策的實施效果不佳①，也導(dǎo)致了社會組織在困境兒童福利提供中的角色混亂。在困境兒童保護工作中，政府、家庭與社會組織等各個責(zé)任主體在各自職能關(guān)系上的不明確和模糊，導(dǎo)致了社會組織的自我認知偏差，進而嚴重影響了其自我定位及其發(fā)展，帶來了制度、能力及組織等多層面的結(jié)構(gòu)性困境，尤其表現(xiàn)為社會組織在困境兒童保護中自主性不高，過多依賴政府，責(zé)任過重而能力不足以及專精型社會組織的缺失。

（一） 組織自主性程度不高

從制度維度來看，結(jié)構(gòu)困境主要表現(xiàn)為當(dāng)前我國社會組織的獨立性不高，導(dǎo)致其“事事靠政府”，不能充分發(fā)揮社會組織的優(yōu)勢，未能為困境兒童提供充分、有效的保護和服務(wù)。我國社會組織在組織形式、管理體制和活動經(jīng)費等許多方面都存在著依賴政府的現(xiàn)象，獨立性和自主性較為缺失，自身造血能力不足。究其原因，從社會組織自身來看，為了獲得合法身份和更多的政策支持，社會組織通常要掛靠在政府機構(gòu)之下，與政府機構(gòu)形成從屬關(guān)系。從政府策略來看，政府為了社會穩(wěn)定和安全，往往不敢對社會組織放松控制，而入駐社區(qū)的社會組織則面臨更多來自社區(qū)的壓力。由于社區(qū)管理人員缺乏對社會組織的認知，很難與社會組織合作，甚至?xí)陀^上妨礙社會組織開展服務(wù)活動。為了生存發(fā)展，社會組織不得不依賴社區(qū)。從某種意義上來說，這種依賴關(guān)系也是政社雙方所默認的。

實際上，從我國社會組織的發(fā)展軌跡來看，為了促進其快速發(fā)展，民政部門一直以來多措施并舉，不斷優(yōu)化政府購買服務(wù)，為社會組織提供了良好的生存空間，同時不斷加強社會組織的能力建設(shè)，為社會組織提供了多種便利條件。如多地政府為了大力培育和促進社會組織的發(fā)展，投入了大量的財力和物力成立了社會組織孵化中心。社會組織在注冊成立階段可以獲得孵化中心在資金、空間、孵化等方面的優(yōu)惠政策支持;在發(fā)展階段，民政部門舉辦了針對社會組織從業(yè)者的項目管理、財務(wù)管理、社會工作專業(yè)能力培訓(xùn)等，并為社會組織提供公共空間托管及運營支持性服務(wù)。但是，社會組織在這些扶持政策下仍然舉步維艱。在對天津市的實證調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在某區(qū)可以有效追蹤到的168個社會組織中，半數(shù)以上的組織面臨著生存困境，普遍希望得到政府的資金支持。在實踐中，社會組織負責(zé)人經(jīng)常要與民政部門進行博弈以獲取更多的資源，才能為困境兒童提供更好的服務(wù)。

（二） 專業(yè)服務(wù)能力有限

從能力維度來看，行動的結(jié)構(gòu)困境主要表現(xiàn)在社會組織為困境兒童提供服務(wù)方面。由于社會組織制度管理不規(guī)范、內(nèi)部法人治理體系不健全、專業(yè)人才隊伍缺失、缺少支持性資源等原因，導(dǎo)致其不能提供高質(zhì)量的、滿足困境兒童需要的專業(yè)性服務(wù)。在對天津市的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除少數(shù)“準非營利社會組織”具有相對固定的人員外，絕大多數(shù)社會組織規(guī)模不大，有的正式組織成員僅有幾人，部分公益類社會組織要開展活動只能臨時進行召集，致使其活動時間、范圍以及可服務(wù)對象數(shù)量受到很大限制。同時，多數(shù)公益類社會組織的骨干成員多為退休或者兼職人員，非專業(yè)人員比例較高，相對固定的社會工作專業(yè)人才嚴重不足，加上組織可利用的資源較少，普遍難以持續(xù)和有效地開展服務(wù)活動，在籌集資金、項目策劃、項目運作等方面存在著較大差距，參與困境兒童服務(wù)的能力不強?，F(xiàn)實中，許多社會組織“盡力”所做的項目并未達到政府的期待和目標，政府人員認為社會組織提供的困境兒童服務(wù)并不專業(yè)且其服務(wù)的成效很難測量，而社會組織響應(yīng)政策要求開展的政府購買服務(wù)工作也多是“矬子里頭拔將軍”，政府在考核環(huán)節(jié)也只能“睜一只眼閉一只眼”。社區(qū)工作人員則認為，社會組織開展的兒童服務(wù)活動專業(yè)性不高、不可替代性不明顯。而困境兒童及其家庭在接受一年的片段式服務(wù)之后，也未能從根本上受益或有所改善，甚至有的感覺受到了“二次傷害”。由此，社會組織在困境兒童服務(wù)中未能充分表現(xiàn)出其專業(yè)性和不可替代性，所承擔(dān)的公益創(chuàng)投服務(wù)項目或政府購買服務(wù)項目的完成情況也會給政府留下“靠不住”的印象。

（三） 專精型社會組織的缺失

從組織維度來看，結(jié)構(gòu)困境主要表現(xiàn)為當(dāng)前我國專門為困境兒童提供保護服務(wù)的專業(yè)型社會組織的缺失。由于我國社會組織發(fā)展的歷史原因，社會組織的發(fā)展時間不長，致使專門為困境兒童提供服務(wù)的社會組織缺失，出現(xiàn)“術(shù)業(yè)無專攻”的現(xiàn)實困境。尤其是與西方發(fā)達國家相比，我國社會組織正式步入專業(yè)化發(fā)展軌道僅僅有幾十年的時間，與西方發(fā)達國家經(jīng)歷了幾百年發(fā)展歷程的社會組織相比還很不完善。從全國的情況來看，除了為兒童提供服務(wù)的傳統(tǒng)群團組織——婦女聯(lián)合會及其附屬的組織外，普遍缺乏專門為困境兒童提供服務(wù)的專業(yè)型社會組織，即使是在社會組織發(fā)展較早、規(guī)模較大的幾個城市，如廣州、深圳、上海、北京等地，尚未在困境兒童服務(wù)領(lǐng)域形成成熟的、專業(yè)的品牌社會組織，而其他社會組織發(fā)展相對較晚的城市更遑論發(fā)展專業(yè)為困境兒童服務(wù)的社會組織。這反映出我國當(dāng)前的社會組織還處于粗放型的發(fā)展階段，表現(xiàn)為仍然單純地依靠增加數(shù)量和擴大規(guī)模的手段來推動社會組織的發(fā)展，而對服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)質(zhì)量提升尚未進行精細化的劃分和有序的規(guī)劃。由此，我國現(xiàn)有為困境兒童提供服務(wù)的社會組織大多是在其綜合的服務(wù)領(lǐng)域中，附帶做一些為困境兒童服務(wù)的項目，如為流動兒童、留守兒童、家暴兒童等提供服務(wù)，并且這些服務(wù)項目經(jīng)常是以公益創(chuàng)投的形式開展，即服務(wù)周期一般為1～2年，而服務(wù)結(jié)束后的可持續(xù)性服務(wù)無法得到有效保障。

五、 社會組織參與困境兒童保護的發(fā)展路徑

伴隨社會的發(fā)展，社會力量逐步成為政府與市場之外的重要補充性力量，為社會成員提供重要的福利支撐。社會組織作為社會層面最活躍的代表之一，在困境兒童保護體系中占有重要的地位，是困境兒童保護工作的積極推動者。因此，社會組織如何在困境兒童保護的多元責(zé)任主體共生中找準自己的定位與發(fā)展路徑，發(fā)揮優(yōu)勢，充分提高社會福利政策實施的效能，對困境兒童保護工作的開展具有重要的意義。

（一） 強化制度規(guī)范建設(shè)

強化制度建設(shè)，規(guī)范主體權(quán)力話語是促進社會組織參與困境兒童保護規(guī)范化發(fā)展的重要路徑。自2006年以來，隨著我國一系列政府購買服務(wù)政策的不斷出臺，政府購買服務(wù)制度不斷完善。但是在具體項目操作中，社會組織普遍面臨操作上的難題。首先，服務(wù)的標準不明確，尤其是涉及為困境兒童提供的服務(wù)，由于其標準體系尚未構(gòu)建完善，致使社會組織對服務(wù)的具體方向以及后期的評估體系并不明確。其次，監(jiān)督制約機制也不夠清晰，致使社會組織與政府之間的關(guān)系界限不清，從而呈現(xiàn)出一系列問題。再次，經(jīng)費的使用也缺乏明確的制度指導(dǎo)。在承接政府購買服務(wù)項目或公益創(chuàng)投項目的過程中，雖然政府部門會做專門的財務(wù)培訓(xùn)，但仍然有部分項目支出無法報銷，使得社會組織經(jīng)常出現(xiàn)花了錢但報不了賬的現(xiàn)象，在很大程度上影響了社會組織為困境兒童服務(wù)的積極性。對此，政府應(yīng)進一步完善政府購買服務(wù)的法律制度和配套制度建設(shè)，形成更加完備的政府購買服務(wù)的政策法規(guī)體系。最后，還應(yīng)進一步完善政府購買服務(wù)的實施細則，構(gòu)建專門針對困境兒童服務(wù)的法律政策體系，并建立合理有效的困境兒童服務(wù)成效評估機制，擴大社會組織的話語權(quán)，提高其參與服務(wù)的自主性。由于困境兒童的成長環(huán)境及面臨的困境極其特殊和復(fù)雜，因此政府必須嚴格審查社會組織的專業(yè)資質(zhì)以保證項目成效，避免對困境兒童造成二次傷害。同時，還應(yīng)進一步規(guī)范項目資金的使用方向，重點向困境兒童人身安全、康復(fù)、心理服務(wù)、社會融入等基本需求滿足方面的服務(wù)傾斜。從長遠來看，政府有必要把促進社會組織發(fā)展及完善購買服務(wù)的內(nèi)容納入績效評估與監(jiān)督問責(zé)機制中，從根本上保障兒童服務(wù)型社會組織發(fā)展的自主性和政府購買困境兒童保護服務(wù)的可持續(xù)性發(fā)展。

（二） 提升專業(yè)能力建設(shè)

為提高社會組織參與困境兒童保護的服務(wù)效能，應(yīng)建立網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系融通，強化社會組織與其他主體間的互動邏輯，進一步提升其鏈接資源和專業(yè)服務(wù)的能力。對此，教育培訓(xùn)成為社會組織建設(shè)的有機組成部分，是提高社會組織服務(wù)能力的重要手段，也是引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)工程。因此，需要完善為困境兒童服務(wù)的專門型社會組織在職人員的職業(yè)培訓(xùn)體系，提升社會組織人員為困境兒童提供服務(wù)和鏈接社會資源的專業(yè)能力。制定社會組織的人才教育培訓(xùn)規(guī)劃，使培訓(xùn)既能有效果，又可持續(xù)發(fā)展;設(shè)立專項培訓(xùn)基金，加大培訓(xùn)力度;充分結(jié)合當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)通信等新技術(shù)，采取多種培訓(xùn)方式（自學(xué)、集中培訓(xùn)、遠程教育等）相結(jié)合的形式，滿足社會組織為困境兒童提供服務(wù)的多方面需求，以此推動為兒童服務(wù)的社會組織人才專業(yè)化發(fā)展，提升社會組織為困境兒童服務(wù)的能力。同時，需要完善社會組織人才職業(yè)資格認證體系，不斷規(guī)范與明確社會組織人員崗位設(shè)置、健全社會組織職業(yè)制度、完善社會組織人才繼續(xù)教育制度，使社會組織培訓(xùn)與職業(yè)資格體系相銜接。從組織建設(shè)角度來看，社會組織應(yīng)強化內(nèi)部治理、項目管理、資源配置能力，提升組織競爭力。另外，兒童服務(wù)有其特殊性，重復(fù)性服務(wù)會降低服務(wù)效能，必須提升社會組織自我學(xué)習(xí)、自我評估的能力，總結(jié)服務(wù)經(jīng)驗，創(chuàng)新服務(wù)形式。從可持續(xù)角度來看，還需充分挖掘社會組織吸納人才的能力，完善社會組織從業(yè)人員的福利待遇體系，為進入兒童服務(wù)型社會組織工作的人員提供一定政策優(yōu)惠，吸納更多高素質(zhì)、熱愛兒童服務(wù)事業(yè)的人才進入社會組織，以提升社會組織為困境兒童服務(wù)的整體水平。

（三） 培育專精型社會組織

為滿足困境兒童的多樣化需求，推動困境兒童保護工作的全面、長期發(fā)展，須積極培育為困境兒童提供專業(yè)服務(wù)的社會組織。具體地，可通過籌建社會組織培育中心（平臺），對具有發(fā)展?jié)摿Α⒛軌蛱峁├Ь硟和?wù)的社會組織進行專業(yè)化、多層次培育，促成其自發(fā)轉(zhuǎn)化為專業(yè)性強、運作規(guī)范、專門為困境兒童提供服務(wù)的專業(yè)型社會組織，促進社會組織精細化發(fā)展。以萌芽期和初創(chuàng)期的公益型兒童服務(wù)社會組織為培育重點，提供注冊協(xié)助、組織規(guī)劃、項目管理、教育培訓(xùn)、能力評估等一系列服務(wù)，幫助建立健全以章程為核心的信息披露、財務(wù)管理、內(nèi)部治理等各項規(guī)章制度，實行規(guī)范化建設(shè)。同時，財政部門可以在民政部門的服務(wù)目錄指引下，每年撥出?？钭鳛榕嘤?、發(fā)展兒童服務(wù)專門型社會組織的專項資金，為符合發(fā)展方向的兒童服務(wù)型社會組織提供啟動資金、活動經(jīng)費補助，重點扶持具有示范導(dǎo)向作用的公益兒童服務(wù)組織、慈善互助組織及社區(qū)服務(wù)組織;設(shè)立兒童服務(wù)型社會組織的專項獎勵資金，對優(yōu)秀的兒童服務(wù)社會組織給予獎勵，使其做大做強;鼓勵社會組織拓寬籌資渠道，成立社會組織發(fā)展基金會，開展社會募捐;多渠道落實國家對兒童服務(wù)型公益類組織的稅收優(yōu)惠政策，保障社會組織依法享受稅收優(yōu)惠待遇等。培育一批兒童服務(wù)型社會組織，在其輻射區(qū)域內(nèi)，專門負責(zé)承接困境兒童服務(wù)項目，鏈接區(qū)域內(nèi)其他社會組織，整合服務(wù)資源，共同開展困境兒童福利服務(wù)。同時，鼓勵有經(jīng)驗的兒童服務(wù)型社會組織，依托社會組織孵化中心，建立行業(yè)標桿，開展服務(wù)技能培訓(xùn)，對有望轉(zhuǎn)型的兒童服務(wù)社會組織結(jié)對幫扶、審核資格和績效評估，加快培育專業(yè)的兒童服務(wù)型社會組織，使其“術(shù)業(yè)有專攻”，擴大專業(yè)化的內(nèi)生優(yōu)勢，為困境兒童提供精細化專業(yè)服務(wù)。

（責(zé)任編輯：徐澍）