混合治理的維度及其實(shí)踐邏輯

韓志明

[摘要] 基層社會(huì)治理主要是以人為對(duì)象的實(shí)踐活動(dòng)，廣泛面臨著因人的多樣性以及利益分歧性而形成的復(fù)雜性挑戰(zhàn)，具體包括治理負(fù)荷過(guò)重、治理知識(shí)不足、治理問(wèn)題反復(fù)以及治理結(jié)構(gòu)破碎等多個(gè)方面的問(wèn)題?；旌现卫硎菓?yīng)對(duì)基層社會(huì)復(fù)雜性而演化形成的治理新形態(tài)，包含了多樣性的共存共生、差異性的兼容并蓄、矛盾性的各得其所、系統(tǒng)性的適應(yīng)拓展等多個(gè)維度。混合治理通過(guò)緩解價(jià)值沖突、匹配個(gè)性化需求、整合治理主體、提升治理靈活性和拓展治理空間而提高基層治理的效能，但也包含了基于多樣性的摩擦、沖突以及混亂?；旌现卫頌槔斫饣鶎由鐣?huì)治理及其特性提供了新的框架和視角。

[關(guān)鍵詞] 混合治理? 復(fù)雜性? 基層社會(huì)? 社會(huì)治理? 復(fù)雜化

[中圖分類號(hào)] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2020）05-0001-12

自古至今，基層都是社會(huì)的基石和底座?；鶎由鐣?huì)是社會(huì)治理的重要舞臺(tái)，也是社會(huì)治理的切入點(diǎn)、落腳點(diǎn)和著力點(diǎn)。正所謂“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，“沒(méi)有基層社會(huì)的穩(wěn)定，就沒(méi)有整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定”。①習(xí)近平總書記指出：“黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生最突出的矛盾和問(wèn)題也在基層，必須把抓基層、打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之策，絲毫不能放松。”①伴隨著現(xiàn)代社會(huì)的持續(xù)變遷，社會(huì)治理形態(tài)也在不斷調(diào)整變化。萬(wàn)丈高樓平地起，社會(huì)治理現(xiàn)代化必須從基層做起，延展到社會(huì)的各個(gè)角落，滲透到社會(huì)中的每一個(gè)人，要做到全面覆蓋，無(wú)縫管理，不留死角。

基層治理是社會(huì)治理的關(guān)鍵所在，既富有深厚的歷史蘊(yùn)含，又具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，承載和決定著社會(huì)的未來(lái)。相對(duì)于高層、上層和頂層等概念，基層泛指社會(huì)治理體系的最低層級(jí)，通常與街道或社區(qū)等層級(jí)相對(duì)應(yīng)，因而是一個(gè)較為模糊的概念。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和科技的快速發(fā)展，社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性與日俱增，基層社會(huì)也呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜性。如何適應(yīng)和應(yīng)對(duì)基層社會(huì)的復(fù)雜性，已經(jīng)成為社會(huì)治理及其創(chuàng)新的重要議題。不管是打造共建共治共享的基層社會(huì)治理新格局，還是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，都需要直面基層社會(huì)的復(fù)雜性，尋求適應(yīng)復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)的方略。

一、 基層社會(huì)的復(fù)雜性及其表現(xiàn)

在當(dāng)今話語(yǔ)繽紛的時(shí)代，復(fù)雜性無(wú)疑是一個(gè)時(shí)髦的概念，受到了各方面的青睞。無(wú)論是在日常生活中，還是在科學(xué)研究中，復(fù)雜性概念都得到了廣泛的應(yīng)用。社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都面臨著復(fù)雜性的問(wèn)題，都試圖定義和描述復(fù)雜性，探尋復(fù)雜性的效應(yīng)和影響，也努力探求適應(yīng)或應(yīng)對(duì)復(fù)雜性的方法。人們廣泛地使用復(fù)雜性概念，用相關(guān)的理論框架來(lái)解讀和分析社會(huì)事務(wù)，想方設(shè)法應(yīng)對(duì)和處置復(fù)雜性帶來(lái)的難題和挑戰(zhàn)，比如利用智能化技術(shù)來(lái)解決復(fù)雜性帶來(lái)的計(jì)算難題，但這也使得應(yīng)對(duì)和處置復(fù)雜性的活動(dòng)變得更加復(fù)雜，加劇了社會(huì)治理的復(fù)雜性。

復(fù)雜性是人類社會(huì)的重要特點(diǎn)。有關(guān)復(fù)雜性的概念很多，相關(guān)的理論也很多，但大多數(shù)缺乏充分的共識(shí)。在哲學(xué)范疇中，復(fù)雜性具有不同層面的定義和解釋：首先，認(rèn)識(shí)論意義上的復(fù)雜性是指超越認(rèn)識(shí)限度的不可知性，通常是指人類現(xiàn)有認(rèn)識(shí)所無(wú)法企及的部分，具有很強(qiáng)的主觀性;其次，本體論意義上的復(fù)雜性具有客觀性，是指客觀世界和社會(huì)事務(wù)都具有復(fù)雜的面相，充滿了多樣性、差異性以及矛盾性等;最后，方法論意義上的復(fù)雜性是指以復(fù)雜性范式及其方法來(lái)認(rèn)識(shí)和處理社會(huì)事務(wù)，尋求更好的適應(yīng)、協(xié)調(diào)、支配和控制等，既有主體性，又有客體性。②

不同學(xué)科的學(xué)者都探討過(guò)復(fù)雜性，諸如貝塔朗菲、普利高津、拉茲洛、莫蘭等人，都對(duì)復(fù)雜性進(jìn)行了定義，形成了關(guān)于復(fù)雜性的思想范式。但正是因?yàn)閺?fù)雜性本身所具有的復(fù)雜內(nèi)涵，現(xiàn)在和未來(lái)也都難以形成統(tǒng)一的概念體系。一般而言，復(fù)雜性對(duì)應(yīng)于簡(jiǎn)單性，泛指社會(huì)事物的多（如多樣性）、非（如非線性）、超（如超關(guān)系）、不（如不可解性）、變（如變異性）、自（如自適應(yīng)性）、難（如難處理）、深（如深層次）和雜（如雜錯(cuò)狀態(tài)）等特性。①在不同的社會(huì)文化語(yǔ)境中，許多對(duì)于復(fù)雜性的理解甚至還具有不可知論或神秘主義的色彩。

很顯然，從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)，隨著社會(huì)生產(chǎn)力不斷發(fā)展，社會(huì)的復(fù)雜性程度不斷提升。傳統(tǒng)社會(huì)生產(chǎn)力水平較低，社會(huì)分工較為簡(jiǎn)單，人口流動(dòng)性較小，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的頻次比較低，社會(huì)要素及其交互關(guān)系都較為簡(jiǎn)單，社會(huì)治理的事項(xiàng)和任務(wù)也相對(duì)比較簡(jiǎn)單，主要是維持政治穩(wěn)定和社會(huì)秩序。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，社會(huì)分工越來(lái)越精細(xì)，人類日益進(jìn)入高度復(fù)雜性和不確定性的時(shí)代，②特別是隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的來(lái)臨，社會(huì)要素持續(xù)加速流動(dòng)，利益關(guān)系更加盤根錯(cuò)節(jié)，社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性日益提升，社會(huì)治理的任務(wù)和要求不斷升級(jí)。

面對(duì)瞬息萬(wàn)變的復(fù)雜社會(huì)，必須正視和積極應(yīng)對(duì)不同領(lǐng)域的復(fù)雜性及其問(wèn)題，真正做到把復(fù)雜性當(dāng)作復(fù)雜性來(lái)處理，發(fā)展和應(yīng)用與之相匹配的治理形態(tài)?，F(xiàn)代社會(huì)包含了生產(chǎn)、分配、消費(fèi)和生活等廣泛的領(lǐng)域，具有整體性、系統(tǒng)性和自組織性等特性，是高度復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)。基層社會(huì)是社會(huì)的組成部分，同樣也具有復(fù)雜性。基層社會(huì)是社會(huì)民眾的生活空間，是可觸及、可理解、可參與和可互動(dòng)的空間，具有高度的開(kāi)放性、個(gè)體性和情境性，蘊(yùn)含了區(qū)別于系統(tǒng)復(fù)雜性的復(fù)雜性，即基于個(gè)人及其特性而形成的復(fù)雜性。

正如習(xí)近平總書記指出的，社會(huì)治理是對(duì)人的管理和服務(wù)，歸根結(jié)底是做群眾的工作，是以人為中心的工作。做人的工作是社會(huì)治理的基本要義所在，人是社會(huì)治理的起點(diǎn)，也是社會(huì)治理的歸宿?；鶎由鐣?huì)主要是以人為中心的范疇，人是基層社會(huì)中無(wú)處不在的活性因素，從各個(gè)方面形成了社會(huì)治理的需求?；鶎由鐣?huì)的復(fù)雜性說(shuō)到底是人的復(fù)雜性。只有深入讀取和理解人的復(fù)雜性，才能更好地謀劃、布局和實(shí)施社會(huì)治理。下面我們就主要從以人為中心這一視角來(lái)闡釋基層社會(huì)的復(fù)雜性及其所形成的治理挑戰(zhàn)。

（一） 個(gè)體的多樣性

流動(dòng)性是現(xiàn)代社會(huì)的基本特點(diǎn)，而基層社會(huì)又是人口高度密集的地方。在快速城市化的進(jìn)程中，人們從四面八方聚集到城市空間中來(lái)，形成了交錯(cuò)雜居的聚居狀態(tài)。通常，不同的社區(qū)有不同的發(fā)展路徑、人員結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系等，形成了不同的治理生態(tài)，也需要不同的治理方式。社區(qū)中的人們來(lái)自不同的國(guó)家或地區(qū)，既有著不同的宗教信仰、價(jià)值觀念和受教育水平，也有著不同的專業(yè)背景、職業(yè)地位和收入水平，處于不同的社會(huì)階層，有各自的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。個(gè)人的生老病死衣食住行等，都構(gòu)成了社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，例如兒童預(yù)防接種、老人居家養(yǎng)老以及開(kāi)辦社區(qū)食堂等。特別需要指出的是，人與人之間千差萬(wàn)別，既有遵紀(jì)守法的人，也有違法亂紀(jì)的人;有寬宏大量的人，也有斤斤計(jì)較的人;有性格溫和的人，也有脾氣乖張的人……這些都需要在具體執(zhí)行社會(huì)治理政策的過(guò)程中做到因“人”制宜，給予靈活對(duì)待。

（二） 人群的異質(zhì)性

農(nóng)業(yè)社會(huì)的產(chǎn)業(yè)類型比較單一，社會(huì)的分化程度很低，個(gè)人之間的同質(zhì)性很高，社會(huì)人群的畫像在很大程度上是模糊的，甚至也是相似的?，F(xiàn)代社會(huì)是高度分化的社會(huì)，社會(huì)分工高度發(fā)達(dá)，人們從事不同的職業(yè)，擁有不同的生活方式，也形成了不同的生存體驗(yàn)。區(qū)別于農(nóng)業(yè)社會(huì)中熟人社會(huì)的生存狀態(tài)，城市社會(huì)中的個(gè)人是陌生的，而且也是高度異質(zhì)性的。更重要的是，每個(gè)人都成了不可化約的治理參數(shù)，不同的社會(huì)人群也都有其特殊的利益訴求，從而設(shè)定了社會(huì)治理的情境及其任務(wù)。尤其是，國(guó)家治理可以對(duì)社會(huì)民眾進(jìn)行類型化操作，將無(wú)數(shù)的個(gè)人簡(jiǎn)化為特定類型的政策對(duì)象，但基層治理則必須面對(duì)有血有肉的個(gè)人，面對(duì)具有多樣性和差異性的人群。此外，人們相互之間是陌生的，也是缺乏信任的，相互理解起來(lái)非常困難，因而要想組織集體行動(dòng)很不容易，要想達(dá)成共識(shí)更是難上加難。這些都對(duì)社會(huì)治理提出了很高的要求。

（三） 利益的分化性

人是社會(huì)關(guān)系的總和，利益關(guān)系是社會(huì)關(guān)系的核心?，F(xiàn)代社會(huì)的人際關(guān)系更加多樣，利益分化日益加劇，利益關(guān)系更加復(fù)雜。基層社會(huì)是利益關(guān)系的交匯點(diǎn)，各種繁雜的利益關(guān)系交織在一起，導(dǎo)致利益的敏感性和復(fù)雜性程度非常高。不同的個(gè)人和群體都有不同的利益訴求且相互之間往往又很難兼容。比如，在小區(qū)加裝電梯的過(guò)程中，不同樓層的業(yè)主往往有不同的要求，其中包含了大量相互沖突的維度，以至于利益協(xié)調(diào)的過(guò)程非常吃力。與此同時(shí)，基層社會(huì)的利益沖突覆蓋面廣，類型多樣，從物業(yè)糾紛到鄰里糾紛，沖突各方也都有各自的立場(chǎng)，比如對(duì)于是否要推行人臉識(shí)別技術(shù)，居民就形成了相互對(duì)立的意見(jiàn)群體。這里的利益不僅是物質(zhì)性的，也包括精神性的。此外，由于利益高度分化，社區(qū)動(dòng)員的成本很高，利益整合和協(xié)調(diào)起來(lái)非常困難，也制約了社會(huì)共同體的締造。

（四） 社會(huì)的交互性

作為社會(huì)生活的空間，基層社會(huì)是開(kāi)放的和互動(dòng)的空間。在城市非常緊湊的有限空間中，人們不可避免地存在著各種形式的互動(dòng)，其中個(gè)體與個(gè)體之間相互影響，群體與群體之間相互影響，個(gè)體或群體與特定的情景之間也相互影響。各種社會(huì)要素快速運(yùn)動(dòng)，交錯(cuò)互動(dòng)，形成了大量不可預(yù)期的結(jié)果和影響，也衍生出了諸多需要治理的問(wèn)題，比如難以調(diào)和的鄰里糾紛很有可能導(dǎo)致矛盾沖突的激化。由于城市社區(qū)產(chǎn)生和發(fā)展的歷史比較短，社區(qū)管理的制度還不夠健全，社區(qū)居民的行動(dòng)是相對(duì)隨意的，不存在嚴(yán)格的結(jié)構(gòu)限制，也難以判斷其軌跡，因此很難確定事情是從哪里開(kāi)始的，也難以預(yù)判問(wèn)題會(huì)如何結(jié)束。隨著社會(huì)要素及其關(guān)系的升級(jí)，各種要素相互疊加、拼接和組合，交相互動(dòng)的密度越來(lái)越大、強(qiáng)度越來(lái)越高，具有顯著的動(dòng)態(tài)性、非線性和不可預(yù)期性，也就導(dǎo)致了廣泛的不確定性。

總之，人是治理的對(duì)象，也是治理的主體。人的多樣性、差異性、利益分化性以及交互影響構(gòu)成了基層社會(huì)的復(fù)雜性，現(xiàn)代社會(huì)的加速發(fā)展形成了更加密集的利益關(guān)聯(lián)，加劇了社會(huì)運(yùn)行及其治理的復(fù)雜性。說(shuō)到底，人的復(fù)雜性是基層治理復(fù)雜性的根源。如果復(fù)雜性是不可避免的，也是不可消除的，那么由此帶來(lái)的任務(wù)就是如何來(lái)認(rèn)識(shí)、理解、處理以及應(yīng)對(duì)復(fù)雜性。這不僅僅是理論研究需要探討的重要命題，更是社會(huì)治理實(shí)踐必須面對(duì)的挑戰(zhàn)。

二、 基層社會(huì)治理面臨的復(fù)雜性挑戰(zhàn)

嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，在任何時(shí)代，個(gè)人及其多樣性的存在都是客觀事實(shí)，這本身就構(gòu)成了社會(huì)的復(fù)雜性。但這種與個(gè)人及其特性相關(guān)的復(fù)雜性，并不必然構(gòu)成社會(huì)治理的復(fù)雜性。如果社會(huì)治理還沒(méi)有將個(gè)人納入治理范疇，個(gè)人還不是社會(huì)治理的基本單元，不是社會(huì)治理的基本參數(shù)，那么個(gè)人的多樣性和差異性其實(shí)也并不重要。隨著公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，個(gè)人不可逆地成了社會(huì)治理的對(duì)象，因而個(gè)人的多樣性及其異質(zhì)性才變得更加重要，成為社會(huì)治理體系必須重視的問(wèn)題。

在過(guò)去數(shù)十年的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中國(guó)逐漸從過(guò)去的“單位化社會(huì)”過(guò)渡到“個(gè)人化社會(huì)”，帶來(lái)了社會(huì)治理的深刻轉(zhuǎn)型，社會(huì)治理不斷地穿透各種屏障，鎖定和指向原子化的個(gè)人，呈現(xiàn)出復(fù)雜化的趨勢(shì)?；鶎由鐣?huì)治理的復(fù)雜性體現(xiàn)在各個(gè)方面，其中由社區(qū)更新、物業(yè)矛盾和鄰里糾紛等引起的矛盾糾紛頻繁發(fā)生，嚴(yán)重干擾了正常的社會(huì)秩序，也帶來(lái)了沉重的治理負(fù)擔(dān)。社會(huì)的復(fù)雜性呼喚行之有效的治理，同時(shí)也加劇了社會(huì)治理的復(fù)雜性。基層社會(huì)治理的復(fù)雜性主要形成了治理負(fù)荷過(guò)重、治理知識(shí)不足、治理規(guī)則模糊和治理結(jié)構(gòu)破碎等四個(gè)方面的挑戰(zhàn)。

（一） 治理負(fù)荷過(guò)重

規(guī)模及其治理負(fù)荷是國(guó)家治理的基本問(wèn)題，也是經(jīng)常被忽視的問(wèn)題。作為一個(gè)歷史悠久的人口大國(guó)，中國(guó)“國(guó)家治理面臨的一個(gè)重要挑戰(zhàn)是其治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負(fù)荷”。①很顯然，個(gè)人是公共管理的對(duì)象，也是公共服務(wù)的目標(biāo)，不僅是社會(huì)治理的基數(shù)，還構(gòu)成了治理問(wèn)題的變數(shù)。通常，隨著人口數(shù)量算術(shù)級(jí)數(shù)的增加，治理事項(xiàng)將呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)的增長(zhǎng)。因此，人口的數(shù)量及其特性直接影響著治理負(fù)荷的規(guī)模。龐大的人口數(shù)量既意味著教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面的巨大需求，也形成了交通、就業(yè)和環(huán)境等方面的管理問(wèn)題。這些問(wèn)題牽涉到社會(huì)生活的方方面面，都不是輕而易舉就可以解決的。

與國(guó)外很多國(guó)家或地區(qū)情況不同的是，我國(guó)城市社區(qū)規(guī)模普遍偏大，常住人口數(shù)量普遍較多，北京、上海和成都等主要城市都有常住人口達(dá)十余萬(wàn)甚至數(shù)十萬(wàn)的超大社區(qū)，比如北京的天通苑和回龍觀社區(qū)都有超過(guò)70萬(wàn)的人口，而當(dāng)前社區(qū)居委會(huì)的規(guī)模大多數(shù)在5～10人，卻要服務(wù)數(shù)以千計(jì)甚至是數(shù)以萬(wàn)計(jì)的社區(qū)居民，治理的任務(wù)無(wú)疑是非常繁重的。②特別是，社區(qū)不僅承擔(dān)大量的日常管理任務(wù)，比如要處理數(shù)十上百的臺(tái)賬，還要承擔(dān)大量臨時(shí)性事務(wù)，比如文明創(chuàng)建、綜治維穩(wěn)和“兩縱三橫”檢查等。①所以，龐大的社區(qū)規(guī)模及其大量的治理任務(wù)，使基層社會(huì)面臨嚴(yán)重的治理負(fù)荷過(guò)重問(wèn)題。

（二） 治理知識(shí)不足

要不要治理的問(wèn)題，是典型的政治問(wèn)題;如何治理的問(wèn)題，則是治理知識(shí)的問(wèn)題。只有具備理解和分析相關(guān)問(wèn)題的知識(shí)，才能掌握社會(huì)管理和運(yùn)行的規(guī)律，進(jìn)而采取有效的措施來(lái)應(yīng)對(duì)和解決各種問(wèn)題。傳統(tǒng)社會(huì)和單位制社會(huì)都是熟人社會(huì)，個(gè)人的同質(zhì)化程度很高，人員流動(dòng)率比較低，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)比較固定，社會(huì)治理的內(nèi)容和范圍是比較清楚的，有關(guān)治理的知識(shí)是比較確定的，也是較為充分的。復(fù)雜社會(huì)帶來(lái)的直接問(wèn)題是信息短缺的問(wèn)題，降低了有關(guān)系統(tǒng)行為的精確而有意義的陳述的能力。②面對(duì)現(xiàn)代城市基層社會(huì)的復(fù)雜性，治理知識(shí)的短缺就成為制約治理能力的重要瓶頸，也直接影響到治理的有效性。

基層社會(huì)治理常見(jiàn)的情況是，基數(shù)不清，底數(shù)不明，即無(wú)法掌握基層社會(huì)的事實(shí)和情況，具體包括有什么人或組織，有什么訴求，發(fā)生了什么事，事情的因果機(jī)制是什么，會(huì)產(chǎn)生什么影響等。其中，不同的個(gè)人、元素或情況之間的關(guān)系是復(fù)雜的、隱性的、隨機(jī)的和高度不確定的，很難形成確切的知識(shí)。對(duì)于突發(fā)性的危機(jī)，比如突然暴發(fā)的疫情等，相關(guān)的知識(shí)儲(chǔ)備更是嚴(yán)重不足的。這里的知識(shí)不僅包括一般性的日常管理的知識(shí)，也包括特殊性的專業(yè)技能和知識(shí)，而其核心都是信息和知識(shí)問(wèn)題。相應(yīng)地，基層社會(huì)治理變革和創(chuàng)新大多解決的也是與信息有關(guān)的問(wèn)題，如信息的收集和傳遞問(wèn)題。

（三） 治理問(wèn)題的反復(fù)

根據(jù)霍斯特·里特爾和梅爾文·韋伯的觀點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的復(fù)雜問(wèn)題會(huì)反復(fù)出現(xiàn)，找不到唯一有效的解決方案，更不可能是“一錘子買賣”。③這里需要注意的是，在宏觀層面上，許多治理問(wèn)題可以說(shuō)是普遍性的，比如酒駕、醉駕和倒賣火車票的問(wèn)題，很大程度上可以通過(guò)政策創(chuàng)新或技術(shù)優(yōu)化等常規(guī)方式進(jìn)行治理，而且還可以一勞永逸地實(shí)現(xiàn)有效治理的結(jié)果，但基層社會(huì)治理的特殊性在于，管理和服務(wù)的對(duì)象是具體的個(gè)人，個(gè)人的基本需求是始終存在的，諸如生老病死各方面的服務(wù)就是隨時(shí)隨地存在的，因此不可能是“一錘子買賣”，也不可能做到畢其功于一役。

區(qū)別于更高層次的治理實(shí)踐，基層治理始終是面向個(gè)人的，處理的是個(gè)體層面反復(fù)出現(xiàn)的普遍性問(wèn)題，比如鄰里糾紛、物業(yè)糾紛和養(yǎng)老服務(wù)等。更為重要的是，這些問(wèn)題既具有一般性，也具有特殊性。從結(jié)構(gòu)到形式，每一個(gè)問(wèn)題可以說(shuō)都是一樣的，但又可能是不一樣的，特別是當(dāng)涉及各不相同的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)及其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)時(shí)，更加難以用標(biāo)準(zhǔn)化的手段予以處置，也沒(méi)有放之四海而皆準(zhǔn)的解決方案。諸如此類的問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，造成了治理負(fù)荷持續(xù)過(guò)重的結(jié)果，此外個(gè)體的多樣性和異質(zhì)性又要求以不同的方式來(lái)解決不同的問(wèn)題，進(jìn)而增加了治理的壓力，提高了治理的難度以及不確定性。

（四） 治理結(jié)構(gòu)破碎

自古至今，基層社會(huì)治理的內(nèi)容不斷拓展，更加豐富，從最初的賦稅、人口和安全管理等比較窄的范圍，逐漸拓展到生老病死和衣食住行等各個(gè)方面，大有無(wú)所不包的趨勢(shì)。自改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家通過(guò)將權(quán)力的“神經(jīng)末梢”延伸到基層社會(huì)，從相對(duì)柔性的間接治理逐步發(fā)展到相對(duì)剛性的直接管理，基層社會(huì)治理的行政化色彩愈發(fā)濃厚。①這樣固然可以不斷填補(bǔ)社會(huì)治理的空白地帶，維系轉(zhuǎn)型時(shí)期基層社會(huì)的穩(wěn)定，但同時(shí)也延續(xù)和強(qiáng)化了大包大攬的治理模式，導(dǎo)致了大量難以破除的治理窘境。盡管現(xiàn)在單位制已經(jīng)解體，但基層治理資源的配置以及問(wèn)題處理的方式仍然是單位式的，依然是層級(jí)區(qū)隔和條塊分割的，影響甚至決定了“后單位社會(huì)”的治理形態(tài)。②

在高度科層化的社會(huì)治理體系中，“上面千條線，下面一根針”，基層社區(qū)組織在數(shù)十個(gè)乃至上百個(gè)上級(jí)或上級(jí)的上級(jí)指揮下開(kāi)展工作，其結(jié)果就是形成了高度碎片化的治理結(jié)構(gòu)，不同的部門提出不同甚至是相互沖突的要求，直接導(dǎo)致基層治理捉襟見(jiàn)肘，疲于應(yīng)對(duì)，不停地填表、看文件和交材料等，滑向形式主義的不歸路。此外，諸如社區(qū)干部、業(yè)主、企業(yè)、志愿者和退休黨員等各種力量紛紛進(jìn)入基層社會(huì)，但由于各自的職責(zé)權(quán)限及其邊界尚不清晰，也很難被有效銜接和整合起來(lái)，反而使得社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)更加破碎，極大地增加了社區(qū)治理的難度。③

三、 混合治理的基本內(nèi)涵及特性

社會(huì)治理的形態(tài)與社會(huì)生活的狀況是相互適配的。在從過(guò)去簡(jiǎn)單社會(huì)邁向現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)的進(jìn)程中，基層社會(huì)治理暴露出大量的病癥，形成了諸多治理失靈的弊病，迫切需要構(gòu)建與之相適應(yīng)的治理形態(tài)，推動(dòng)更具多樣性的混合治理形態(tài)的發(fā)展。“一個(gè)組織系統(tǒng)要有效發(fā)揮功能作用，必須擁有與其環(huán)境相同的復(fù)雜性”。④有效的治理形態(tài)必須適應(yīng)基層社會(huì)的屬性，具有與之相適應(yīng)的復(fù)雜性。如果說(shuō)相對(duì)簡(jiǎn)單化的治理形態(tài)適應(yīng)簡(jiǎn)單社會(huì)，那么復(fù)雜社會(huì)的現(xiàn)實(shí)則需要相對(duì)復(fù)雜的治理方案。正是在這個(gè)意義上，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)的復(fù)雜性發(fā)展也要求構(gòu)建與之相適應(yīng)的復(fù)雜治理形態(tài)。

基層是社會(huì)治理實(shí)踐的重要舞臺(tái)。面對(duì)日益復(fù)雜化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，人們對(duì)基層社會(huì)治理進(jìn)行了廣泛的探索和實(shí)踐。這不僅是指實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)管理到社會(huì)治理的華麗轉(zhuǎn)身，規(guī)劃了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，提出了建構(gòu)基層社會(huì)治理新格局的目標(biāo)和要求，也是指各個(gè)層面的基層治理創(chuàng)新，具體包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元力量的參與，剛性手段與柔性技術(shù)的并行不悖，傳統(tǒng)價(jià)值與現(xiàn)代價(jià)值的相互補(bǔ)充等。各種基層治理創(chuàng)新實(shí)踐的名稱或有不同，但其中的核心內(nèi)容都是整合各種資源，打造更具有動(dòng)態(tài)性、適應(yīng)性、能動(dòng)性以及有效性的治理體系。

對(duì)于當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的變化，許多研究者使用了“復(fù)合治理”的概念，但這個(gè)概念主要是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化及其協(xié)同合作①，卻沒(méi)有關(guān)注其中的復(fù)雜性及其引發(fā)的治理問(wèn)題。混合治理是對(duì)基層治理創(chuàng)新的抽象化概括，是指運(yùn)用多樣化的資源、手段和方式來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)的治理方案?；旌鲜窍鄬?duì)于簡(jiǎn)單而言的，它包含了價(jià)值、主體、體制、資源和手段等多個(gè)方面的混合?；旌现卫硗黄屏诉^(guò)去基層治理的單一性、平面性和簡(jiǎn)單性，通過(guò)不斷地引進(jìn)和補(bǔ)充新的治理要素，打造了更為多元和多維的治理形態(tài)，其中共同的屬性就是以更多可能的資源和方式來(lái)應(yīng)對(duì)和處置多樣而復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，具體包含了多樣性的共存共生、差異性的兼容并蓄、矛盾性的各得其所、系統(tǒng)性的適應(yīng)拓展等多個(gè)方面。

（一） 多樣性的共存共生

混合治理首先意味著把不同的治理要素納入治理體系，形成共存共生的基層治理格局。具體而言，治理要素主要包括主體、資源和技術(shù)三個(gè)方面。首先，就主體角度而言，這包括開(kāi)放參與的渠道，將企業(yè)組織、社會(huì)組織以及公民個(gè)人都納入治理過(guò)程中來(lái)，使各自發(fā)揮其或主導(dǎo)或配合的作用，提高多元主體的協(xié)同程度。其次，就資源角度而言，這意味著推動(dòng)要素資源下沉到社區(qū)，擴(kuò)充社區(qū)治理的力量，尤其是注重吸納社會(huì)力量，提高動(dòng)員和協(xié)調(diào)資源的能力，提升資源使用的效率。最后，就技術(shù)角度而言，則是指積極探索和應(yīng)用新的治理技術(shù)，包括引入?yún)f(xié)商對(duì)話技術(shù)、公私合營(yíng)技術(shù)、志愿者機(jī)制以及應(yīng)用先進(jìn)信息技術(shù)等，以不同的技術(shù)（組合）實(shí)現(xiàn)不同的治理任務(wù)。多樣性治理要素的共存共生，可以搭配組合，形成更加合理的治理方案，從而根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要適配可能的方案。

（二） 差異性的兼容并蓄

面對(duì)不同的個(gè)人及其差異化的偏好和需求，有效的治理既不能以同樣的方式對(duì)待不同的人，也不能以不同的方式對(duì)待同樣的人，而是需要因人因地因時(shí)因事選擇差異化的治理方案。實(shí)際上，多元化的治理主體、多樣化的治理資源和多種類的治理技術(shù)等，就意味著各自所具有的內(nèi)在規(guī)定性及其差異性，也提出了相互之間如何兼容的問(wèn)題。其中，政府、企業(yè)和社會(huì)組織以及個(gè)人等都各有其利益訴求，因此多元參與的結(jié)果也是不同主體之間的合作以及博弈的過(guò)程。就此而言，差異性可以說(shuō)是多樣性邏輯的延伸，我們需要認(rèn)識(shí)到不同治理方案應(yīng)用的范圍和邊界及其優(yōu)劣利弊等，比如自治、法治、德治“三治融合”是基層社會(huì)治理的重要?jiǎng)?chuàng)新，是混合治理的重要體現(xiàn)。①自治、法治和德治三者各有側(cè)重，自治重在促進(jìn)主體自覺(jué)行動(dòng)，法治重在宣揚(yáng)法律規(guī)則，德治則主要發(fā)揮文化感召作用②，三者各自發(fā)揮其作用，進(jìn)一步形成合力，從而實(shí)現(xiàn)了“從點(diǎn)片式創(chuàng)新向集成式創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變”，也形成了獨(dú)特的治理效能。③

（三） 矛盾性的各得其所

正如現(xiàn)實(shí)從來(lái)不是鐵板一塊的，混合治理也不可能是整齊劃一的。各種不同治理要素的匯集聚合，不可避免地形成了多維度的矛盾性，比如業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)企業(yè)的利益沖突，街道與社區(qū)居委會(huì)之間的邊界混亂，市場(chǎng)邏輯與志愿邏輯相互打架等。這些矛盾是不可避免的，但只要被控制在合理的限度之內(nèi)，則有利于不同的利益和訴求得以適度的表達(dá)和彰顯。正如有研究指出，各個(gè)主體之間可能是競(jìng)爭(zhēng)的，可能是合作的，也可能是學(xué)習(xí)的、協(xié)調(diào)的、混沌的……④這就意味著混合治理不僅要使不同的治理要素各得其所，更要使不同的治理要素都各盡所長(zhǎng)，聚合成有效治理的合力。比如，情感和法律都是基層社會(huì)治理的重要工具，雖然說(shuō)“法律不外乎人情”，但兩者終歸是不同性質(zhì)的規(guī)則，法律在情理的基礎(chǔ)上而存在，情理在法律的庇護(hù)下得到宣揚(yáng)⑤，在面向個(gè)人的治理過(guò)程中，通常需要綜合運(yùn)用情理法等手段，調(diào)和法律與情理之間的張力，使其各得其所、各盡其用。

（四） 系統(tǒng)性的適應(yīng)拓展

混合治理重組多樣化的資源和技術(shù)，建構(gòu)和發(fā)展出新的治理體系，可以實(shí)現(xiàn)各類信息和資源的統(tǒng)一與利用⑥，通過(guò)發(fā)揮不同治理要素的優(yōu)勢(shì)和潛能，推動(dòng)基層治理體系的適應(yīng)性拓展?？梢钥吹剑诨旌现卫淼目蚣芟拢煌膬r(jià)值得到了充分的體現(xiàn)，比如法治、效率、平等和權(quán)利等重要價(jià)值都得到了彰顯;不同主體形成了多邊協(xié)商互動(dòng)的格局，尤其是政府與社會(huì)組織以及公民之間逐步邁向良性互動(dòng);不同的問(wèn)題演化形成了不同的治理方案，很多地方還形成了諸如“一戶/社一策”等概念，以實(shí)施具有針對(duì)性、精準(zhǔn)性和差異性的治理。因此，相對(duì)于簡(jiǎn)單化的治理形態(tài)，混合治理拓展了治理的邊界，豐富了治理的內(nèi)涵，提高了治理的彈性和適應(yīng)性，也提高了應(yīng)對(duì)復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)的治理效能。

很顯然，混合治理具有“應(yīng)激—選擇”的特性⑦，是應(yīng)對(duì)基層社會(huì)復(fù)雜性的社會(huì)治理發(fā)展新趨向，其本質(zhì)性內(nèi)涵則是“以復(fù)雜性應(yīng)對(duì)復(fù)雜性”。正如Joshi等認(rèn)為，“有些安排并不屬于一些所謂的標(biāo)準(zhǔn)類型，而是混合或雜合的……盡管其結(jié)構(gòu)是混合的，但這些形式在很多以常規(guī)方式提供服務(wù)失效的領(lǐng)域，效果非凡”。①混合治理并不存在某種固定的模式，但主要都是以組合或重構(gòu)的途徑來(lái)解決復(fù)雜問(wèn)題的治理方案，具體包含多個(gè)方面的特點(diǎn)：（1）試錯(cuò)性，以不同的方案來(lái)應(yīng)對(duì)和處置復(fù)雜多樣的現(xiàn)實(shí);（2）靈活性，因地制宜實(shí)施有針對(duì)性的治理;（3）交叉性，不同要素的疊加組合形成更為混雜的結(jié)果;（4）擴(kuò)張性，推動(dòng)基層治理復(fù)雜性的擴(kuò)張和升級(jí)。

四、 混合治理應(yīng)用的實(shí)踐邏輯

簡(jiǎn)單的社會(huì)需要簡(jiǎn)單的治理，復(fù)雜的社會(huì)需要復(fù)雜的治理。這是最為簡(jiǎn)單的道理，也是最難施行的道理。基層社會(huì)的復(fù)雜性及其發(fā)展呼喚更為復(fù)雜的治理。混合治理是應(yīng)對(duì)復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)而發(fā)展形成的治理形態(tài)，構(gòu)成了復(fù)雜性治理的操作方案。在基層治理層面，在以個(gè)人為對(duì)象和落腳點(diǎn)的治理情境中，混合治理具有現(xiàn)實(shí)的必要性和正當(dāng)性，但混合治理作為多元治理要素的組合形態(tài)，也包含了內(nèi)在的緊張性和沖突性，形成了既相互合作又相互競(jìng)爭(zhēng)的治理邏輯。那么，混合治理實(shí)際上是如何適應(yīng)和破解基層社會(huì)的復(fù)雜性的呢？

（一） 價(jià)值沖突的緩解與協(xié)調(diào)

價(jià)值沖突是復(fù)雜社會(huì)的重要維度。不同的人和群體，都各有其不同的價(jià)值觀念，很多價(jià)值觀念之間是難以兼容的，比如有的人要求街區(qū)多一些商業(yè)配套設(shè)施，有的人則希望多些文化服務(wù)場(chǎng)所等。特別是，基層社會(huì)的價(jià)值沖突往往具有“短兵相接”的特點(diǎn)，很容易形成社會(huì)分化或相互對(duì)立的效應(yīng)，比如圍繞養(yǎng)狗的爭(zhēng)論已經(jīng)在很多社區(qū)居民中形成了勢(shì)如水火的對(duì)立陣營(yíng)?；旌现卫沓姓J(rèn)多元價(jià)值的現(xiàn)實(shí)性及其難以調(diào)和性，不是一味去彌合多元價(jià)值的裂隙和沖突，而是順應(yīng)價(jià)值多元化的趨勢(shì)，主張通過(guò)不同治理手段、策略、方式來(lái)協(xié)調(diào)和滿足不同的價(jià)值觀念，讓不同的價(jià)值觀念都獲得表達(dá)和實(shí)現(xiàn)，比如采用“情”“理”“法”等不同的方式來(lái)調(diào)解鄰里糾紛和物業(yè)糾紛等方面的問(wèn)題，讓市場(chǎng)主體參與提供社區(qū)服務(wù)以滿足對(duì)于服務(wù)效率的需求，通過(guò)協(xié)商議事平臺(tái)為不同居民提供對(duì)話和交流的場(chǎng)所，最終圍繞具體問(wèn)題以達(dá)成基本共識(shí)等。②當(dāng)然，緩解協(xié)調(diào)價(jià)值沖突，不僅是社會(huì)治理的題中應(yīng)有之義，也為社會(huì)治理提供了良好的支持。

（二） 個(gè)性需求的匹配與適應(yīng)

復(fù)雜性的核心含義是異質(zhì)性。不同個(gè)人的特性、偏好和需求都有所不同，現(xiàn)實(shí)中不存在完全相同的服務(wù)需求以及供給規(guī)則。在現(xiàn)代公民權(quán)利話語(yǔ)的支撐下，個(gè)人及其需求日益具有定位公共服務(wù)的意義，即要根據(jù)公民的意愿和需求提供令其滿意的公共服務(wù)。這就如同現(xiàn)代市場(chǎng)領(lǐng)域廣泛流行的“私人訂制”一樣，公共服務(wù)也日益關(guān)注公民的個(gè)性化需求。根據(jù)人人有責(zé)、人人盡責(zé)和人人享有的社會(huì)治理共同體愿景，不可切分或拆解的個(gè)人是社會(huì)治理的基本參數(shù)，良好的治理應(yīng)該盡可能適配差異化的個(gè)人。但個(gè)人始終是具有特殊性的存在，每個(gè)案例也都有其獨(dú)特的發(fā)生和發(fā)展邏輯，因而都需要靈活機(jī)動(dòng)地進(jìn)行應(yīng)對(duì)和處置。由此，混合治理可以依靠高度開(kāi)放的行動(dòng)框架，利用不同的資源、機(jī)制和技術(shù)來(lái)實(shí)施治理，向個(gè)人提供更加適配的管理和服務(wù)。特別是，在大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)應(yīng)用的場(chǎng)景中，還可以通過(guò)識(shí)別、清洗、轉(zhuǎn)化和計(jì)算居民的需求，從而精準(zhǔn)地生產(chǎn)和推送各種服務(wù)，提高社區(qū)服務(wù)的效率。

（三） 治理主體的整合與聯(lián)動(dòng)

基層社會(huì)主體的關(guān)系是“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系的縮影，不同主體間的關(guān)系及其交互方式展現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的動(dòng)態(tài)變化。①只有理順不同主體的關(guān)系，充分發(fā)揮不同社會(huì)主體的功能和作用，發(fā)揮好不同主體的治理優(yōu)勢(shì)及其潛能，國(guó)家與社會(huì)之間才能實(shí)現(xiàn)良性的互動(dòng)，提高基層治理的效能。就此而言，混合治理具有高度開(kāi)放和包容的特性，通過(guò)將其他各種要素都吸納進(jìn)來(lái)，形成兼容而混合的治理形態(tài)，由此不僅可以更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種治理資源，解決基層社會(huì)治理能力短缺的難題，也可以促進(jìn)多元社會(huì)主體的互動(dòng)、聯(lián)動(dòng)和整合，避免隔膜或排斥帶來(lái)的碎片化后果。這樣就“使政府與社會(huì)確立在法治、民主、自治、共治的結(jié)構(gòu)性關(guān)系上，從傳統(tǒng)治理的一種支配性和依附性關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N現(xiàn)代治理的民主共治的協(xié)商關(guān)系”。②特別是，各地都以黨建引領(lǐng)來(lái)動(dòng)員和協(xié)調(diào)其他治理主體，理順各社會(huì)主體之間的關(guān)系，激活和整合不同的治理資源，極大地提升了基層治理的可能性以及效能。

（四） 治理方式的靈活與彈性

我們知道，從官僚體制金字塔的運(yùn)行來(lái)看，越往官僚體制的頂端，距離管理對(duì)象越遠(yuǎn)，科層化程度越高，越是需要明確的規(guī)則（比如標(biāo)準(zhǔn)化的管理措施）來(lái)提高管理效率，而越是到官僚體制的底層，越是需要更多的彈性和靈活性，以應(yīng)對(duì)千差萬(wàn)別的個(gè)人或案例。必須看到的是，作為社會(huì)治理基本參數(shù)的個(gè)人絕不是均質(zhì)的個(gè)體，其中既有遵紀(jì)守法、遵守公德和通情達(dá)理的“好人”，也有大量違法亂紀(jì)、缺乏公德和蠻不講理的“壞人”，此外還有諸如吸毒人員和社區(qū)服刑人員等特殊人群，這里包含了大量不可能僅僅簡(jiǎn)單依靠規(guī)則甚至標(biāo)準(zhǔn)就能解決的問(wèn)題，只有綜合運(yùn)用各種資源和手段來(lái)維持秩序，才能卓有成效地達(dá)到令各方滿意的目標(biāo)。就此而言，混合治理匯聚和重組治理資源，大力發(fā)展因地因人因事制宜的權(quán)能，尋找各個(gè)層面的平衡點(diǎn)，有助于提高基層治理的彈性和靈活性，實(shí)現(xiàn)“可控的韌性治理”。①

（五） 基層空間的交疊與拓展

基層空間是基層治理的場(chǎng)所，各有其不同的屬性、功能和邊界，也包含了不同的治理規(guī)則，比如私人空間與公共空間、市場(chǎng)空間與社會(huì)空間、行政空間與自治空間等，都意味著截然不同的治理路徑和治理方法?；鶎由鐣?huì)的復(fù)雜性發(fā)展演化形成了多種類型的空間，不同性質(zhì)的空間都包含了特定的權(quán)力/利和利益，也形成了大量的摩擦與沖突，比如開(kāi)發(fā)商、業(yè)主和物業(yè)之間的矛盾與沖突，往往就是圍繞空間及其權(quán)力/利而展開(kāi)的。②混合治理突破不同類型的空間邊界及其限制，推進(jìn)自治空間、議事空間、選舉空間、公共活動(dòng)空間和休閑空間等的融合，以此組織和協(xié)調(diào)不同類型的治理事項(xiàng)，極大地提高了空間的包容性、互嵌度、拓展性和生產(chǎn)力。其中，空間的混合淡化了不同問(wèn)題、不同事務(wù)和不同群體之間的邊界，降低了不同主體及其利益的對(duì)抗性，特別是拉近了多元主體之間的距離，緩和了矛盾沖突，推動(dòng)了協(xié)商對(duì)話，最終也有利于實(shí)現(xiàn)有效治理。

總之，現(xiàn)代社會(huì)是高度復(fù)雜的社會(huì)。人的復(fù)雜性從根本上決定了社會(huì)治理的復(fù)雜性?；鶎由鐣?huì)是人口密集互動(dòng)的空間，充滿了基于個(gè)人特質(zhì)的復(fù)雜性，也倒逼基層社會(huì)治理體系向復(fù)雜化發(fā)展。復(fù)雜性呈現(xiàn)了大量基層社會(huì)被遮蔽的重要特性，是理解基層社會(huì)及其運(yùn)行和治理的重要工具。混合治理作為基層治理復(fù)雜性狀態(tài)的概念化表達(dá)，建構(gòu)了基層社會(huì)治理吸納和整合多種主體、資源和手段的特殊形態(tài)。相對(duì)于過(guò)去單中心的簡(jiǎn)單治理，混合治理是高度復(fù)雜的治理形態(tài)，通過(guò)發(fā)揮兼容、適配、聯(lián)動(dòng)、靈活和融合等方面的功能，在應(yīng)對(duì)基層社會(huì)的復(fù)雜性方面產(chǎn)生了顯著的治理效能。但需要注意的是，日益復(fù)雜化的治理形態(tài)也具有多面性，比如可能會(huì)帶來(lái)多元主體的摩擦或沖突的問(wèn)題，也可能會(huì)提高治理體系運(yùn)行的成本，甚至可能發(fā)展成為混亂無(wú)序的治理格局。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）