社區(qū)更新微基建的公平規(guī)劃與合作治理

葛天任 王拓涵

[摘要] 鑒于城市公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施仍存在不平衡不充分的問(wèn)題，推進(jìn)社區(qū)更新的微基建是疫情后促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平的戰(zhàn)略性選擇。在推進(jìn)社區(qū)更新微基建的過(guò)程中，要注意公平規(guī)劃與合作治理相結(jié)合，尤其應(yīng)注意到有序的社區(qū)參與能夠促進(jìn)微基建的長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。通過(guò)剖析北京清河實(shí)驗(yàn)YG社區(qū)更新的案例，筆者發(fā)現(xiàn)有效的社區(qū)干預(yù)可以激活社區(qū)共治，社區(qū)共治在社區(qū)規(guī)劃中能夠促進(jìn)良性的社區(qū)更新。

[關(guān)鍵詞] 社區(qū)更新? 社區(qū)治理? 社區(qū)規(guī)劃? 社會(huì)公平? 合作治理

[中圖分類號(hào)] C916

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1008-7672（2020）05-0027-10

新型冠狀病毒肺炎疫情的暴發(fā)和持續(xù)蔓延，凸顯了超大城市在社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面仍存在不充分和不平衡的問(wèn)題。一方面，在發(fā)展型的規(guī)劃和治理模式主導(dǎo)之下，超大城市的人口與空間規(guī)模快速擴(kuò)張，社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)相對(duì)滯后且存在著空間不平衡、供給不充分的問(wèn)題，這在中心城區(qū)的老舊小區(qū)或者城市郊區(qū)較為明顯。另一方面，發(fā)展型的規(guī)劃和治理模式，作為一種自上而下的規(guī)劃建設(shè)方式，雖然投資建設(shè)效率高，但是運(yùn)營(yíng)使用以及長(zhǎng)期維護(hù)存在不足，尤其缺乏有效的社區(qū)參與和合作治理機(jī)制，這會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公眾有效需求之間發(fā)生錯(cuò)位，并在一定程度上增加了運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本。

因此，推進(jìn)超大城市社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施有效均衡供給，既需要考慮空間不平衡的問(wèn)題，又需要考慮規(guī)劃建設(shè)的社區(qū)參與問(wèn)題?；诖耍疚难芯康闹饕獑?wèn)題就是探索實(shí)現(xiàn)超大城市社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的公平規(guī)劃與合作治理機(jī)制。而無(wú)論是從存量更新角度考慮，還是從疫情后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式可持續(xù)性角度考慮，當(dāng)前矛盾的焦點(diǎn)或者難點(diǎn)主要集中在社區(qū)更新。從實(shí)踐角度觀察，近年來(lái)社區(qū)更新在北京、上海、杭州、成都等地的快速推進(jìn)，除了給社區(qū)環(huán)境和居民生活帶來(lái)了一定改善外，如何激發(fā)社會(huì)活力和社區(qū)活力仍然是一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。為此，本文就如何推進(jìn)社區(qū)更新這一問(wèn)題展開(kāi)理論和實(shí)踐分析，并結(jié)合具體案例提出公平規(guī)劃與合作治理之道。

一、 為何以及如何推進(jìn)社區(qū)更新微基建？

社區(qū)更新并不是一個(gè)學(xué)術(shù)概念，因而需要界定其內(nèi)涵。社區(qū)更新主要是城市規(guī)劃學(xué)科和政府管理領(lǐng)域所使用的詞匯，其主要內(nèi)涵是對(duì)社區(qū)層面的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資建設(shè)，以提升社區(qū)環(huán)境或者改善社區(qū)居住品質(zhì)。這里“社區(qū)”一詞是作為一個(gè)治理單元來(lái)使用的。因此，社區(qū)更新實(shí)際上是社區(qū)層面的空間再發(fā)展或者空間再開(kāi)發(fā)，可以通過(guò)社區(qū)層面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)。按此定義，之前的舊城改造（老舊小區(qū)拆遷改造）、功能置換、社區(qū)營(yíng)造都可以看作社區(qū)更新，而不同之處則在于規(guī)模大小和更新方式。就中國(guó)的超大城市而言，大規(guī)模的舊城改造階段已經(jīng)過(guò)去，存量更新階段的社區(qū)更新又面臨社會(huì)利益復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)，因而小規(guī)模漸進(jìn)式的“有機(jī)更新”模式成為題中應(yīng)有之義。①

那么，什么是“微基建”呢？顧名思義，“微基建”是微小型基礎(chǔ)設(shè)施的縮略語(yǔ)?！拔⒒ā笔峭瑵?jì)大學(xué)諸大建、孫輝近期在闡釋“人民城市”理念時(shí)通過(guò)對(duì)比“老基建”“新基建”提出的一個(gè)概念：“老基建、新基建和社區(qū)更新微基建各有側(cè)重、互有補(bǔ)充。老基建主要是傳統(tǒng)的以‘鐵公機(jī)為代表的有形的基礎(chǔ)設(shè)施體系。新基建是面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級(jí)、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系。社區(qū)‘微基建是面向高品質(zhì)生活需要，滿足居民‘最后一公里需求的微型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系?！雹陲@然，社區(qū)微基建是一種“軟硬兼收”的城市公共服務(wù)體系。該概念主要是從社會(huì)公平角度提出的，主要針對(duì)民生領(lǐng)域，主要概念范疇是“以社區(qū)15分鐘生活圈為中心”來(lái)規(guī)劃建設(shè)與治理運(yùn)營(yíng)的微型基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)體系。

既然社區(qū)更新多是采取一種“有機(jī)更新”方式，而社區(qū)微基建又是社會(huì)公平導(dǎo)向的滿足民生需要的微小基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)體系，那么推進(jìn)社區(qū)更新微基建的主要考慮則至少有如下三個(gè)方面：第一，從短期來(lái)看，這是應(yīng)對(duì)疫情后國(guó)內(nèi)外復(fù)雜形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的底層策略;第二，從中期來(lái)看，引導(dǎo)投資進(jìn)入民生領(lǐng)域，讓社區(qū)民眾分享改革發(fā)展紅利，有利于提高城市發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)力;第三，從長(zhǎng)期來(lái)看，微基建關(guān)乎民眾日常生活，是促進(jìn)社區(qū)治理走向共建、共治、共享的“抓手”和“支點(diǎn)”。通過(guò)社區(qū)更新微基建促進(jìn)社區(qū)共治，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行階段社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的明智選擇。因此，無(wú)論是從短期，還是從中長(zhǎng)期來(lái)看，推進(jìn)社區(qū)更新微基建都是一種能夠兼顧效率與公平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性政策選擇。

那么，如何推進(jìn)社區(qū)更新微基建呢？也就是如何規(guī)劃、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)社區(qū)微基建呢？總體上，基于公共產(chǎn)品供給和治理理論的分析邏輯，微基建可以分為三大類：第一類是公共性較強(qiáng)的社區(qū)微基建，如房屋修繕、老舊小區(qū)加裝電梯、交通道路整治、社區(qū)文化活動(dòng)站、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等，此類微基建完全可以采取政府主導(dǎo)、市場(chǎng)和社會(huì)參與的合作治理模式;第二類是準(zhǔn)公共品屬性的社區(qū)便民設(shè)施，包括數(shù)字化、智慧化的新型社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，如社區(qū)24小時(shí)便民商業(yè)站點(diǎn)、社區(qū)智能菜柜、智能充電樁、智慧醫(yī)療服務(wù)站點(diǎn)、智慧社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施設(shè)備等，此類微基建可以采取市場(chǎng)化方式供給，政府制定規(guī)則、社區(qū)居民參與共建共享的模式;第三類是集體性強(qiáng)的社區(qū)微基建，比如社區(qū)花園、公共空間美化、停車位整治、車棚改造等，此類微基建只有通過(guò)社區(qū)居民的有序參與，形成社區(qū)共治模式，才能夠順利推進(jìn)，取得較好效果。以上三類社區(qū)微基建共同發(fā)揮作用，可以成為推進(jìn)社區(qū)更新整體環(huán)境提升的“催化劑”。最值得注意的是，無(wú)論是哪類社區(qū)更新微基建的推進(jìn)方式，實(shí)則都離不開(kāi)社區(qū)民眾的廣泛而有序的參與。社區(qū)更新微基建離不開(kāi)社區(qū)參與，因?yàn)樯鐓^(qū)更新微基建本質(zhì)上是一種“集體消費(fèi)”。①在中國(guó)制度情境下，集體消費(fèi)的完成需要基層政府、社區(qū)組織的共同參與和推動(dòng)。②在此意義上，社區(qū)更新微基建的推進(jìn)過(guò)程實(shí)際上也就是社區(qū)走向共治的過(guò)程。這就需要進(jìn)一步從理論上、實(shí)踐上探討推進(jìn)社區(qū)更新微基建的規(guī)劃與治理機(jī)制。

二、 社會(huì)公平導(dǎo)向的社區(qū)規(guī)劃與治理：一個(gè)分析框架

（一） 多學(xué)科視角下公平規(guī)劃與合作治理的理論邏輯

理論有助于凝聚共識(shí)，形成規(guī)范的價(jià)值導(dǎo)向。在城市研究和社區(qū)研究的諸多理論源流之中，社會(huì)公平始終是一個(gè)主流價(jià)值基礎(chǔ)和研究出發(fā)點(diǎn)。在哲學(xué)和批判理論方面，馬克思主義的空間政治學(xué)研究源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，其核心價(jià)值導(dǎo)向是對(duì)社會(huì)公平正義的追求，并對(duì)現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)科產(chǎn)生了非常深遠(yuǎn)的影響。③在城市社會(huì)學(xué)、城市政治學(xué)理論方面，對(duì)不平衡發(fā)展、社會(huì)空間不平等、鄰里社區(qū)效應(yīng)、城市生態(tài)結(jié)構(gòu)、城市政治等方面的研究背后均貫穿著社會(huì)公平正義的價(jià)值理念，并將其作為理論建構(gòu)的潛在假設(shè)。在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，治理理論的基礎(chǔ)價(jià)值依然是社會(huì)公平，只不過(guò)治理理論所強(qiáng)調(diào)的是多元共治的方法論，盡管治理理論帶有不少理想色彩，但是社會(huì)公平的價(jià)值基礎(chǔ)依然是其底層邏輯。總而言之，無(wú)論從何種理論視角來(lái)思考城市社區(qū)治理問(wèn)題，社會(huì)公平作為一種共識(shí)性的價(jià)值基礎(chǔ)是確切無(wú)疑的。

社會(huì)公平更是人民城市理念的本質(zhì)和核心要義。作為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，人民城市理念的價(jià)值基礎(chǔ)當(dāng)然是追求社會(huì)公平。然而，究竟何為社會(huì)公平？如何在發(fā)展和政策實(shí)踐中真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平？在經(jīng)歷過(guò)慘痛的教訓(xùn)后，我們認(rèn)識(shí)到社會(huì)公平不是絕對(duì)平均主義，也不是單方面的“扶貧扶困”就可以達(dá)到目標(biāo)的“靜態(tài)公平”，而應(yīng)是一種理性的、相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的社會(huì)公平。具體而言，在城市開(kāi)發(fā)和社區(qū)更新方面，貧困社區(qū)的更新、老舊小區(qū)的改造顯然是基于社會(huì)公平價(jià)值而推動(dòng)的政策，但是更新改造反而有可能帶來(lái)新的不公平。例如，北京市著名的“菊兒胡同”，作為經(jīng)典的有機(jī)更新案例，在實(shí)施后帶來(lái)了“紳士化”問(wèn)題。①同樣，北京市的唐家?guī)X城中村改造也沒(méi)有很好地解決更新的難題，反而帶來(lái)了新的不公平問(wèn)題。②可見(jiàn)，與認(rèn)識(shí)到社會(huì)公平的重要性相比較，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平其實(shí)更加重要。

社區(qū)更新微基建涉及公共經(jīng)濟(jì)、城市規(guī)劃、公共管理、社區(qū)研究等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的研究進(jìn)展為理解社會(huì)公平實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供了充分的知識(shí)基礎(chǔ)。從公共經(jīng)濟(jì)角度來(lái)講，基礎(chǔ)設(shè)施投資需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多方力量的合作，建立運(yùn)作機(jī)制，③這一點(diǎn)在“微基建”領(lǐng)域顯然應(yīng)該得到更多的關(guān)注。從城市規(guī)劃角度來(lái)看，哈佛大學(xué)教授蘇珊·費(fèi)恩斯坦把公平規(guī)劃視為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的規(guī)范性路徑，她把規(guī)劃看作公共政策，提出從議程設(shè)置上入手，通過(guò)多方協(xié)商以實(shí)現(xiàn)人與人之間的權(quán)利平等和機(jī)會(huì)平等。④從公共管理和社區(qū)研究的角度來(lái)看，社區(qū)參與對(duì)實(shí)現(xiàn)公平的社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)至關(guān)重要。總而言之，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面，建立一種合作機(jī)制、參與機(jī)制和運(yùn)營(yíng)維護(hù)機(jī)制應(yīng)該是社區(qū)更新、規(guī)劃、治理過(guò)程的一個(gè)最基本的理論邏輯。此理論邏輯的核心是價(jià)值共識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享。如果放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，鄉(xiāng)村貧困問(wèn)題最終將轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸毨?wèn)題。面臨大量的城鄉(xiāng)社區(qū)更新微基建需求，只有社區(qū)更新的“共治”模式才是可持續(xù)的模式，這一點(diǎn)也將在下文的實(shí)踐邏輯中得到證明。

（二） 社區(qū)更新微基建公平規(guī)劃與合作治理的實(shí)踐邏輯

因?yàn)樯鐓^(qū)更新微基建主要投向民生領(lǐng)域，貼近居民日常生活，牽涉社區(qū)民眾的空間利益，所以采取的規(guī)劃建設(shè)方式不能單純復(fù)制以往的自上而下模式，而是需要社區(qū)相關(guān)利益群體的參與，其日常運(yùn)營(yíng)維護(hù)更需要社區(qū)參與，其最終的價(jià)值體現(xiàn)、績(jī)效評(píng)估等必須經(jīng)過(guò)社區(qū)參與才能在真正意義上完成。因此，從實(shí)踐角度來(lái)看，社區(qū)更新微基建的最終有效供給、規(guī)劃和治理均離不開(kāi)有序的社區(qū)參與，這也是社區(qū)更新微基建最基本的實(shí)踐邏輯。有序的社區(qū)參與本質(zhì)上是民意表達(dá)和共識(shí)凝聚。對(duì)于中國(guó)的超大城市而言，隨著大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)階段成為歷史，進(jìn)入存量更新時(shí)期后，基層黨建和基層民主的體制機(jī)制建設(shè)就變得越來(lái)越重要。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)公平規(guī)劃和合作治理而言，不僅是理論上的要求，也是實(shí)踐邏輯上的需要。

在前期的規(guī)劃建設(shè)方面，社區(qū)民眾的“有效需求”需要通過(guò)參與機(jī)制或利益表達(dá)機(jī)制凝聚起來(lái)，此過(guò)程本身就是一個(gè)公共參與過(guò)程。尤其是在大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能技術(shù)快速普及和加速發(fā)展的時(shí)期，客觀需求的測(cè)量雖然能夠更加精確，但是主觀需求的表達(dá)反而更加重要?？陀^需求可以作為凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)，但是主觀需求則需要通過(guò)“軟”的機(jī)制建設(shè)加以完善。具體來(lái)說(shuō)，在社區(qū)規(guī)劃過(guò)程中，社區(qū)協(xié)商議事機(jī)構(gòu)的建設(shè)至關(guān)重要。讓社區(qū)代表反映社區(qū)不同群體的需求、表達(dá)對(duì)社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的評(píng)價(jià)和感受，最終建立民主議事規(guī)則實(shí)現(xiàn)共識(shí)凝聚。通俗地說(shuō)，就是搞清楚社區(qū)微基建的現(xiàn)狀和不足，搞清楚“哪兒缺、哪兒不缺”，搞清楚“哪些人群存在需求沒(méi)得到滿足的情況”“哪些地方的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施還沒(méi)得到合理建設(shè)和完善”，這些老百姓最關(guān)心的問(wèn)題才是社區(qū)規(guī)劃中需要充分考慮的。公平規(guī)劃，本質(zhì)上就是溝通規(guī)劃、參與規(guī)劃，而不是英美規(guī)劃理論所強(qiáng)調(diào)的那樣把規(guī)劃看成一個(gè)溝通平臺(tái)。在中國(guó)語(yǔ)境下，那樣的“規(guī)劃社會(huì)化”不僅不切實(shí)際，而且忽視了規(guī)劃技術(shù)的作用，最終可能導(dǎo)致社區(qū)規(guī)劃的流產(chǎn)。因而中國(guó)式社區(qū)規(guī)劃應(yīng)是技術(shù)精英參與指導(dǎo)但最終要由社區(qū)規(guī)劃師負(fù)責(zé)的溝通規(guī)劃和參與規(guī)劃。

在中后期合作治理機(jī)制設(shè)計(jì)方面，需要居委會(huì)、議事委員會(huì)（決議會(huì)）、社區(qū)居民大會(huì)等社區(qū)組織或社區(qū)民眾意見(jiàn)匯集機(jī)構(gòu)參與到微基建的使用、運(yùn)營(yíng)和評(píng)價(jià)中來(lái)。社區(qū)參與的微基建，一旦形成基本的規(guī)則意識(shí)和程序意識(shí)，將會(huì)非常有利于社區(qū)更新中的共識(shí)形成，最終也有利于微基建的長(zhǎng)期可持續(xù)維護(hù)使用，能夠在很大程度上降低治理成本。因此，社區(qū)居委會(huì)、議事委員會(huì)、社區(qū)代表大會(huì)等機(jī)構(gòu)的設(shè)置，就能夠從體制、機(jī)制、制度上保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)。一般而言，超大城市的社區(qū)規(guī)模在幾百戶左右，全部社區(qū)居民的意見(jiàn)凝聚與表達(dá)并不現(xiàn)實(shí)，且社區(qū)居民構(gòu)成較為復(fù)雜、教育水平差別也較大，因此如何通過(guò)議事委員會(huì)凝聚居民意見(jiàn)就顯得非常重要。從筆者所調(diào)查的情況來(lái)看，深圳市文華社區(qū)的居民決議會(huì)、北京市清河實(shí)驗(yàn)中的議事委員會(huì)在這方面的做法，就能夠很好地凝聚共識(shí)，避免無(wú)效協(xié)商。在這方面，由于我國(guó)的超大城市社區(qū)普遍相對(duì)缺乏自治傳統(tǒng)，必須借助“外力”激活既有社區(qū)的參與活力，而后才能更好地推動(dòng)社區(qū)更新改造和環(huán)境提升。

為了更好地論證和說(shuō)明筆者所提出的上述觀點(diǎn)和分析邏輯，本文將以北京市“清河實(shí)驗(yàn)”為例，通過(guò)YG社區(qū)更新案例進(jìn)一步詳細(xì)分析社區(qū)更新微基建的公平規(guī)劃與合作治理機(jī)制的建設(shè)。筆者選擇“清河實(shí)驗(yàn)”的YG社區(qū)更新作為案例，主要有以下原因：“清河實(shí)驗(yàn)”是通過(guò)專家推動(dòng)的充分發(fā)揮智庫(kù)作用完成社區(qū)治理創(chuàng)新的典范，而YG社區(qū)又是實(shí)驗(yàn)最成熟、成效最顯著的試點(diǎn)社區(qū);YG社區(qū)是北京老舊社區(qū)中最早通過(guò)社區(qū)規(guī)劃師與社區(qū)居民議事委員會(huì)合作推動(dòng)的更新案例;筆者曾經(jīng)參與調(diào)研和訪談過(guò)案例中的關(guān)鍵人物。作為一個(gè)剖析的單案例研究，清河實(shí)驗(yàn)YG社區(qū)更新在很大程度上具有代表性和典型性，它最重要的特點(diǎn)就是圍繞社區(qū)更新這一牽動(dòng)居民實(shí)際利益和居住感受的“微基建”規(guī)劃建設(shè)，通過(guò)學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)激發(fā)社區(qū)自治活力，從而達(dá)到社區(qū)共治的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公平導(dǎo)向的規(guī)劃和治理的融合。

三、 案例分析：北京“清河實(shí)驗(yàn)”的YG社區(qū)更新模式

（一） “清河實(shí)驗(yàn)”的背景與YG社區(qū)更新的三個(gè)問(wèn)題

由學(xué)者推動(dòng)基層社區(qū)治理創(chuàng)新是近代以來(lái)中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的一大模式。①“清河實(shí)驗(yàn)”就是其中一個(gè)典型。正如上文所言，學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)激發(fā)社區(qū)活力，從而推進(jìn)社區(qū)更新是當(dāng)前北京“清河實(shí)驗(yàn)”中一條較為值得深入總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。本文所研究的“清河實(shí)驗(yàn)”是新清河實(shí)驗(yàn)，它不同于歷史上的清河實(shí)驗(yàn)，是當(dāng)前一批社會(huì)學(xué)者在北京市清河地區(qū)進(jìn)行的學(xué)術(shù)研究、社會(huì)治理與社會(huì)發(fā)展研究相結(jié)合的“社會(huì)干預(yù)實(shí)驗(yàn)”。當(dāng)然，新清河實(shí)驗(yàn)接續(xù)了老清河實(shí)驗(yàn)的脈絡(luò)，老清河實(shí)驗(yàn)是老一代社會(huì)學(xué)家楊開(kāi)道、許仕廉等于1928年開(kāi)創(chuàng)的，當(dāng)時(shí)北京西北部的清河地區(qū)是農(nóng)村地區(qū)，老清河實(shí)驗(yàn)的主要內(nèi)容是鄉(xiāng)村建設(shè)，后來(lái)由于日軍占領(lǐng)北京，老清河實(shí)驗(yàn)就中斷了。

當(dāng)前，新清河實(shí)驗(yàn)所研究的主要問(wèn)題是城鄉(xiāng)融合發(fā)展，其中比較重要的是社區(qū)建設(shè)，尤其是如何激發(fā)社區(qū)自治活力。②北京市清河地區(qū)作為典型的城鄉(xiāng)接合部，集中凸顯了我國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的大部分問(wèn)題，尤其比較突出的是城鄉(xiāng)二元發(fā)展帶來(lái)的分裂和轉(zhuǎn)型沖突，這不僅體現(xiàn)在物質(zhì)環(huán)境方面，也體現(xiàn)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面，比較明顯的是新建商品房社區(qū)、老舊社區(qū)、城中村社區(qū)等之間的差異，這些差異在基礎(chǔ)設(shè)施、居住環(huán)境、社區(qū)治理等方面體現(xiàn)得十分明顯。隨著北京市開(kāi)發(fā)規(guī)模不斷向外擴(kuò)張，清河也逐漸被納入城市副中心的開(kāi)發(fā)建設(shè)當(dāng)中，清河地區(qū)的不少老舊小區(qū)也開(kāi)始逐漸面臨更新改造的難題，原來(lái)不少新建商品房社區(qū)也因?yàn)闀r(shí)間久、逐漸老化而面臨基礎(chǔ)設(shè)施更新改建等問(wèn)題。因此，社區(qū)更新改造逐漸成為社區(qū)居民普遍關(guān)心的問(wèn)題，同時(shí)也成為政府推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展融合的重要政策議程之一。

通過(guò)六年來(lái)的調(diào)研和實(shí)驗(yàn)探索，清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)逐漸發(fā)現(xiàn)，通過(guò)社區(qū)更新規(guī)劃，促進(jìn)社區(qū)參與，激活社區(qū)自治活力，是一個(gè)務(wù)實(shí)而有效的社區(qū)治理能力提升方案，既能夠滿足政府、社區(qū)居民等各方需要，又能夠在這一過(guò)程中通過(guò)“實(shí)驗(yàn)干預(yù)”而考察社區(qū)自治的可能性，不斷培育社會(huì)。以YG社區(qū)為例，清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)更新中存在如下三個(gè)亟待解決的問(wèn)題：第一，社區(qū)微更新中，規(guī)劃環(huán)節(jié)往往忽視居民主體性，居民參與度較低。作為社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施最主要使用者，他們?cè)诩扔幸?guī)劃項(xiàng)目中被排除在外。所謂參與式規(guī)劃，不過(guò)是“擺擺居民看不懂的展板”，問(wèn)卷調(diào)查和訪談也是只流于形式，既不規(guī)范又不科學(xué)，規(guī)劃的嚴(yán)肅性和科學(xué)性失去根基。社區(qū)居民普遍對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目缺乏專業(yè)認(rèn)知和積極性，這導(dǎo)致政府大量投入資源后，居民抱怨不斷，社區(qū)更新的微基建沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的良好的政治與社會(huì)效果。第二，社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)與居民真實(shí)需求不匹配，沒(méi)有滿足人民群眾對(duì)社區(qū)環(huán)境提升日益增長(zhǎng)的“有效需求”。YG社區(qū)的公共活動(dòng)空間極度缺乏，停車位嚴(yán)重不足，小區(qū)綠地率高達(dá)40%，但是多為防護(hù)綠地和景觀綠地，基本上沒(méi)有可供居民活動(dòng)和休憩的室內(nèi)外公共活動(dòng)空間。無(wú)序停車擠占小區(qū)內(nèi)道路，還有大量來(lái)自附近城中村的小轎車和運(yùn)輸車輛擠占公共空間，爭(zhēng)奪已嚴(yán)重堵塞的道路和空間。YG社區(qū)的公共空間品質(zhì)與周圍的高檔商品房社區(qū)形成了鮮明對(duì)比。社區(qū)公共空間品質(zhì)的提升成為社區(qū)民眾的普遍訴求。第三，居民對(duì)社區(qū)普遍缺乏認(rèn)同感和歸屬感。YG社區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜，鄰里關(guān)系淡漠，社區(qū)歸屬感差?，F(xiàn)有6層居民樓11棟，居民571戶，約1600人，包括回遷戶、拆遷異地安置戶、商品房住戶、單位集體住戶和租房戶等，涉及產(chǎn)權(quán)單位30多家。居民之間少有往來(lái)，有受訪居民表示，“搬到這里十幾年，除了上下班，基本上沒(méi)有下過(guò)樓”。也有居民表示，“從圓明園等地搬遷過(guò)來(lái)，到現(xiàn)在每天還回原有的居住社區(qū)，因?yàn)槟抢镉惺煜さ慕址秽従印?。面?duì)一路之隔的高檔商品房小區(qū)，還有居民感嘆，“我們這里什么時(shí)候拆遷，拆了就可以拿錢(qián)到郊區(qū)買(mǎi)大別墅了”。

針對(duì)上述問(wèn)題，清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)重新思考社區(qū)規(guī)劃的定位，決定以社區(qū)公共空間品質(zhì)提升為抓手，以居民社區(qū)參與和公共性培育為突破點(diǎn)，以社區(qū)生活共同體建設(shè)為核心目標(biāo)，把社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)治理結(jié)合起來(lái)推進(jìn)社區(qū)更新。整個(gè)方案分為兩個(gè)主要部分：第一，通過(guò)設(shè)計(jì)議程，推動(dòng)社區(qū)議事委員會(huì)的民主選舉和有序運(yùn)作，這些議程包括社區(qū)更新微基建，如立面美化、停車位改造、綠化環(huán)境設(shè)計(jì)、老舊小區(qū)加裝電梯等，這些議程由于都是居民關(guān)心的事情，因而居民參與的積極性較高;第二，通過(guò)引入社區(qū)規(guī)劃師和環(huán)境設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)參與式規(guī)劃，讓居民與政府之間建立社區(qū)規(guī)劃建設(shè)的溝通平臺(tái)，從而為社區(qū)更新提供需求指南、治理指南、運(yùn)行指南。下文將分別介紹這兩個(gè)主要部分的具體做法。

（二） 改組議事委員會(huì)激活社區(qū)共治

在整體了解清河地區(qū)社會(huì)治理存在的問(wèn)題之后，清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)選擇了三種不同類型的社區(qū)開(kāi)展工作，即老舊小區(qū)、商品房小區(qū)、混合型小區(qū)。對(duì)于三種小區(qū)，都通過(guò)選舉議事委員的方式提高居民的社區(qū)參與程度。以YG社區(qū)為例，它就是多種社區(qū)類型的混合體。通過(guò)對(duì)清河街道前期實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理的組織機(jī)制普遍存在以下突出問(wèn)題：首先，居民代表大會(huì)形同虛設(shè)，居民代表大會(huì)半年召開(kāi)一次，居民匯報(bào)多議事少且普遍無(wú)事可議，因此法理上的社區(qū)決策機(jī)構(gòu)無(wú)法發(fā)揮實(shí)際功能;其次，社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站功能重合、職責(zé)不清，社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)站組成人員高度重合，“議行不分”問(wèn)題突出;最后，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)行政工作繁重，無(wú)暇開(kāi)展居民自治活動(dòng)，社區(qū)居委會(huì)人員數(shù)量不足且身兼數(shù)職。上述問(wèn)題集中到社區(qū)居委會(huì)身上，可以概括為“政社不分”和“議行不分”兩大癥結(jié)，前者是居委會(huì)由于嚴(yán)重的行政化而背離其自治組織的法律定位，后者是居委會(huì)疲于應(yīng)付各項(xiàng)具體事務(wù)而無(wú)法有效代表居民行使決策和議事的職能。

為此，清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)以選舉社區(qū)居委會(huì)議事委員為突破口，把委員議事打造成為凝聚民意的重要參與機(jī)制，讓議事委員成為居委會(huì)的一部分，進(jìn)而與物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)等社區(qū)相關(guān)組織開(kāi)展聯(lián)席會(huì)議、共議社區(qū)事務(wù)。在清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)看來(lái)，選舉議事委員的目的是在不增加新的社區(qū)組織的前提下，進(jìn)一步還原法理上社區(qū)居委會(huì)本該具有的代表性，激發(fā)社會(huì)和社區(qū)活力，增加社區(qū)成員參與度，培育社區(qū)的自我調(diào)節(jié)能力和自治能力。2014年12月，在區(qū)政府和街道辦的支持下，清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)正式啟動(dòng)了議事委員選舉工作，先后發(fā)布了《選舉公告》《選舉辦法》等相關(guān)文件，在第一批的三個(gè)試點(diǎn)社區(qū)，共動(dòng)員了55名社區(qū)積極分子、居民代表報(bào)名，并支持他們成為議事委員候選人。2015年年初，在入戶調(diào)查的基礎(chǔ)上，社區(qū)居民代表大會(huì)暨議事委員選舉大會(huì)召開(kāi)，按照居民代表投票選舉的方式產(chǎn)生了議事委員，并宣布每三年進(jìn)行一次換屆工作。

清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)始終把核心理念定位在擴(kuò)大社區(qū)居委會(huì)的自治屬性方面，通過(guò)改組社區(qū)居委會(huì)來(lái)提高社區(qū)自治組織的協(xié)商與參與能力。按照清河實(shí)驗(yàn)的基本思路，改組后的社區(qū)居委會(huì)應(yīng)既是“議”的機(jī)構(gòu)，也是“行”的機(jī)構(gòu)，議事委員定期組織居民代表開(kāi)會(huì)，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行討論。以社區(qū)公益金的使用為例，在事前經(jīng)過(guò)居民需求調(diào)查確定好議題后，議事委員會(huì)運(yùn)用專業(yè)技術(shù)，根據(jù)居民意愿和居民需求，在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上提出方案和意見(jiàn)，充分討論后進(jìn)行集體決策，并根據(jù)公益金申請(qǐng)額度的差異而采取不同的表決規(guī)則。討論和實(shí)施過(guò)程全部在街道職能科室指導(dǎo)下完成，由清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)系統(tǒng)培訓(xùn)，在社區(qū)建立了操作性強(qiáng)的組織運(yùn)作體系和參與式協(xié)商機(jī)制，從而保障社區(qū)更新項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程的科學(xué)化和合理化。這一做法不僅讓社區(qū)居民通過(guò)議事過(guò)程和決策過(guò)程參與到社區(qū)更新的規(guī)劃建設(shè)之中，而且還激發(fā)了老百姓的公共參與熱情，為下一步推動(dòng)社區(qū)空間提升改造打下了良好的組織基礎(chǔ)，為進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)更新提供了保障。

以議事協(xié)商機(jī)制為保障，以社區(qū)更新和環(huán)境提升過(guò)程為依托，清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)以小部分居民帶動(dòng)大部分居民的方式，在具體的社會(huì)更新實(shí)踐中培育社區(qū)意識(shí)，重塑鄰里關(guān)系，使社區(qū)建設(shè)真正成為居民自己的事，而不僅僅是政府的事。例如，在一個(gè)被居民自詡為“低層次人群聚集，沒(méi)有人才”的老舊小區(qū)，清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)聯(lián)合社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司共同挖掘社區(qū)存量空間資源，改善室內(nèi)空間，居委會(huì)主動(dòng)通過(guò)空間置換讓出原有辦公空間，將此空間改造成居民的議事廳，成為開(kāi)展各項(xiàng)居民活動(dòng)的重要場(chǎng)所。通過(guò)改善室外空間，將小區(qū)中間一塊廢棄的三角形綠地改造成活動(dòng)廣場(chǎng)，這很快讓社區(qū)居民看到了社區(qū)議事會(huì)的實(shí)際治理效能。居委會(huì)、物業(yè)公司聯(lián)合發(fā)動(dòng)居民自己動(dòng)手，實(shí)施了自行車棚改造和綠化種植。這一行動(dòng)突破了居委會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)有“議”無(wú)“行”的困境，并讓居民們欣喜地看到了社區(qū)自主改造環(huán)境的潛能。

（三） 社區(qū)共治通過(guò)社區(qū)規(guī)劃促進(jìn)社區(qū)更新

社區(qū)環(huán)境的綠化提升改造是社區(qū)居民最為關(guān)心和迫切需要解決的問(wèn)題。YG社區(qū)居委會(huì)和清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)召開(kāi)了由議事委員、專業(yè)社區(qū)規(guī)劃師等參加的“社區(qū)綠化環(huán)境議事會(huì)”。清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)請(qǐng)來(lái)社區(qū)規(guī)劃師為YG社區(qū)進(jìn)行專業(yè)綠化環(huán)境設(shè)計(jì)，并提出在樓前空地上建造自行車棚的設(shè)想以及綠化地補(bǔ)種樹(shù)木及花草設(shè)想。其間，議事委員和樓門(mén)長(zhǎng)為社區(qū)每戶家庭發(fā)放社區(qū)報(bào)、聯(lián)系卡以及調(diào)查問(wèn)卷，完成了1400份的問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查的目標(biāo)是讓YG社區(qū)的每一位有意愿的居民都能參與此次活動(dòng)，收集居民對(duì)此活動(dòng)的意見(jiàn)和建議。在物業(yè)公司的協(xié)助下，專業(yè)的社區(qū)規(guī)劃師根據(jù)原始圖紙對(duì)現(xiàn)有綠地空間進(jìn)行測(cè)量，再次和居民代表討論并修改規(guī)劃方案，在小區(qū)內(nèi)公示規(guī)劃方案和自行車棚改造方案。清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)還組織了YG社區(qū)居民志愿者開(kāi)展義務(wù)植樹(shù)活動(dòng)，組織社區(qū)居民認(rèn)領(lǐng)和保護(hù)社區(qū)綠地，并在銘牌上標(biāo)出認(rèn)領(lǐng)的家庭，這既是責(zé)任也是榮譽(yù)，更是增強(qiáng)居民社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感的一個(gè)重要路徑。社區(qū)綠地空間規(guī)劃整治屬于典型的社區(qū)內(nèi)公共空間更新改造，可以將其看作第三類微基建產(chǎn)品，實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)組織居民開(kāi)展綠地認(rèn)領(lǐng)工作，解決了綠地空間長(zhǎng)期維護(hù)的問(wèn)題，這也是典型的合作治理。

公平規(guī)劃的核心理念不僅體現(xiàn)在參與和溝通上，還體現(xiàn)在規(guī)劃參與過(guò)程中，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員和社區(qū)居民相互學(xué)習(xí)，共建信任。這一過(guò)程本身是社區(qū)共治的過(guò)程，也是社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感形成的過(guò)程。例如，通過(guò)對(duì)社區(qū)公共空間使用狀況的調(diào)研，社區(qū)規(guī)劃師發(fā)現(xiàn)居民最希望開(kāi)展的活動(dòng)是“曬太陽(yáng)”和“聊天”，這反映出YG社區(qū)以老年人為主的休閑型生活方式，因此社區(qū)規(guī)劃師放棄了早先設(shè)想的丘地、沙坑等裝置設(shè)計(jì)，明確了以“開(kāi)放”“交往”和“陽(yáng)光”為要旨的設(shè)計(jì)思路，因而在此基礎(chǔ)上形成的方案也受到廣大居民的歡迎，這就為基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)期可持續(xù)利用打下了基礎(chǔ)。社區(qū)規(guī)劃師通過(guò)多次組織設(shè)計(jì)方案，讓廣大社區(qū)居民和議事委員參與進(jìn)來(lái)，推動(dòng)了開(kāi)放式討論和設(shè)計(jì)溝通，讓居民在共同討論和平等對(duì)話中學(xué)會(huì)傾聽(tīng)、學(xué)會(huì)理解、學(xué)會(huì)協(xié)商。在這一過(guò)程中，社區(qū)更新的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案所產(chǎn)生的矛盾得以化解，社區(qū)更新的共識(shí)也得以形成。

需要強(qiáng)調(diào)的是，基于議事委員機(jī)制所形成的社區(qū)更新方案，很多以公共空間品質(zhì)提升為核心內(nèi)容。這些方案圍繞樓立面美化、健身廣場(chǎng)改建、停車空間改造、養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)等微基建內(nèi)容，從議題提出、程序擬定、人才培訓(xùn)、方案設(shè)計(jì)、討論交流到參與實(shí)施行動(dòng)，形成了社區(qū)規(guī)劃與治理的機(jī)制化流程。在這個(gè)意義上，社區(qū)規(guī)劃既是社區(qū)更新過(guò)程，也是社區(qū)治理過(guò)程，更是社會(huì)關(guān)系再生產(chǎn)過(guò)程。也許，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，社區(qū)居民圍繞共同利益展開(kāi)思想交流，最終促成原本來(lái)自外部的“社區(qū)更新”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部的“自我釀造”，并由此促進(jìn)了社區(qū)認(rèn)同乃至公共意識(shí)的生成。因此，清河實(shí)驗(yàn)的意義與價(jià)值則遠(yuǎn)不止于社區(qū)更新微基建，同樣社區(qū)更新微基建的意義也遠(yuǎn)不止于社區(qū)的再造。

四、 結(jié)論與討論

無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)角度還是從社會(huì)角度來(lái)看，推進(jìn)社區(qū)更新微基建均是一種戰(zhàn)略性選擇。它體現(xiàn)在社區(qū)更新的方式只能是也必須是一種有機(jī)更新的方式，同時(shí)推進(jìn)微基建不僅能改變城市公共服務(wù)供給的不均衡現(xiàn)狀，而且也能促進(jìn)整個(gè)城市治理模式的變革。微基建看似微小，實(shí)則具有重大社會(huì)意義和價(jià)值。社區(qū)更新微基建撬動(dòng)的不僅是國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資的杠桿，還有國(guó)內(nèi)社會(huì)治理基礎(chǔ)運(yùn)作模式的更新與變革。此外，推進(jìn)社區(qū)更新微基建，公平規(guī)劃和合作治理是兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，且兩個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)為一體兩面，相輔相成。無(wú)論是理論邏輯，還是實(shí)踐邏輯，社區(qū)更新微基建的規(guī)劃建設(shè)與治理機(jī)制均離不開(kāi)社區(qū)參與，其長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)更離不開(kāi)有序的社區(qū)參與。社區(qū)更新微基建的過(guò)程就是社區(qū)共治形成的過(guò)程。

以上結(jié)論在北京清河實(shí)驗(yàn)的YG社區(qū)更新案例中得到了更為充分的體現(xiàn)。在清河實(shí)驗(yàn)團(tuán)隊(duì)的“社會(huì)干預(yù)”之下，先前的原子化個(gè)人被整合了起來(lái)，社區(qū)共治的體系與機(jī)制在社區(qū)更新規(guī)劃建設(shè)中逐漸得以形成。社區(qū)居民通過(guò)選舉議事委員，通過(guò)多種途徑了解并參與到社區(qū)更新的集體事務(wù)之中，表達(dá)了利益訴求并形成社區(qū)認(rèn)同，社區(qū)活力也得以激活。此案例證明，激活社區(qū)共治體系，打通社區(qū)參與的體制機(jī)制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是社區(qū)更新微基建體系成功建設(shè)的前提，也是社區(qū)更新微基建可持續(xù)有效運(yùn)行的重要保障。同時(shí)，此案例也證明，規(guī)劃師也完全可以俯下身段在社區(qū)規(guī)劃中找到真正實(shí)現(xiàn)價(jià)值的方法，向居民學(xué)習(xí)，在與居民的互動(dòng)中讓規(guī)劃技術(shù)的魅力得到認(rèn)可。最后，此案例還向人們證明，即便在城鎮(zhèn)化過(guò)程中矛盾復(fù)雜的城鄉(xiāng)接合地帶，社區(qū)碎片化的利益沖突仍然可以在共同利益的架構(gòu)下最終凝聚成共識(shí)。那么，至少在YG社區(qū)的更新中，筆者所看到的不僅僅是社區(qū)生活品質(zhì)的提升，更看到了中國(guó)基層之治的未來(lái)雛形和前進(jìn)方向。

（責(zé)任編輯：余風(fēng)）