在抗擊新冠肺炎疫情中憲法和行政法的突顯作用

文/洪秋燕

一、新冠肺炎疫情引發(fā)的依法執(zhí)政問題反思

新冠肺炎疫情來勢兇猛且擴(kuò)散速度快，疫情受到國家的高度重視后，各級政府以雷霆之勢積極應(yīng)對。值得肯定的是，中央與地方政府在疫情控制上的決心和果斷。但在這個風(fēng)險高發(fā)的社會，風(fēng)險預(yù)防是民眾對政府治理體系和治理能力最基本的要求?？v觀這次疫情防控，初期的預(yù)防尚存在如下一些不足之處。

（一）政府風(fēng)險預(yù)防體系和能力方面相對滯后

2003年的非典過后，我國建立了中國傳染病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測信息系統(tǒng)。這套網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)并不是逐級報告，而是只要醫(yī)院在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中點擊報告了病例，中國疾控中心第一時間就會收到相關(guān)信息。但是直到1月20日國務(wù)院將此次新型冠狀病毒肺炎疫情作為乙類傳染病按甲類管理后，才納入網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)。這是因為新型冠狀病毒一種全新的并未納入傳染性疾病報告目錄的病毒，網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)并不能發(fā)揮出應(yīng)有的防范作用，事先預(yù)防的功能也就無法發(fā)揮。此外一些醫(yī)療機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)直報工作隊伍的專業(yè)知識不足，各地區(qū)之間工作人員的專業(yè)素質(zhì)參差不齊，甚至還存在少數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏專門從事傳染病網(wǎng)絡(luò)直報工作的地區(qū)，這些缺乏網(wǎng)絡(luò)直報意識的地區(qū)也將對我國的傳染病預(yù)防造成阻礙。此外，醫(yī)療物資的戰(zhàn)略儲備不足，也是造成本次疫情醫(yī)療物資匱乏的重要原因，為了節(jié)省醫(yī)院的成本，多數(shù)醫(yī)院的防護(hù)物資儲備量不會超過一個月，甚至有的醫(yī)院物資儲備量為零。口罩、消毒液、酒精、防護(hù)服等急用物資出現(xiàn)了全國斷貨的情況，數(shù)十年間我國未發(fā)生過大規(guī)模的公共衛(wèi)生事件，使得醫(yī)院、紅十字會、政府都未重視醫(yī)療防護(hù)用品的儲備問題。

（二）行政法的執(zhí)行落實力度不夠

自2017年《野生動物保護(hù)法》正式實施以后，野生動物棲息地的保護(hù)、禁止食用野生動物、野生動物致害補(bǔ)償?shù)纫?guī)定，意味著非法食用野生動物屬于違法行為。但是新冠肺炎的首例感染者是通過非法食用野生動物被感染，卻沒有得到有效的打擊。2003年，SARS病毒自廣東一路北上，肆虐全國。17年后，新冠肺炎病毒席卷神州。在SARS病毒傳播中，果子貍等野生動物成為中間宿主，而武漢華南海鮮市場野生動物體內(nèi)也分離出新型冠狀病毒。華南市場說到底還是食品衛(wèi)生監(jiān)督的范疇，“野味”作為食品進(jìn)入到華南市場是否滿足食品市場質(zhì)量準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)？

（三）行政執(zhí)法監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)

目前我國新舊體制的交替尚未完成，市場經(jīng)濟(jì)秩序尚未完全確立，大多數(shù)行政執(zhí)法行為尚未通過法制的形式而嚴(yán)密規(guī)范，由此導(dǎo)致沒有全部發(fā)揮出行政執(zhí)法監(jiān)督工作的基本作用和功能。

1.國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督不力。相比較行政部門的其他監(jiān)督來講，人大監(jiān)督具有全面性和權(quán)威性的特點。人大監(jiān)督的基本職能和權(quán)利是有著明確劃分的，這是由憲法和法律規(guī)定的，但是即便如此，人大監(jiān)督的具體內(nèi)容、程序以及產(chǎn)生的后果等實際情況，在憲法和法律中沒有明確的說明。加上目前人大機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)的局限，使得這種本應(yīng)最具有監(jiān)督功能的監(jiān)督部門缺乏應(yīng)有的力度。

2.司法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督尚較薄弱。憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，賦予檢察機(jī)關(guān)對任何執(zhí)法主體進(jìn)行執(zhí)法活動監(jiān)督的權(quán)利。但是在實踐中檢察院除了能在法律明文規(guī)定的情況下，對公安機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動（審判機(jī)關(guān)專指人民法院，屬司法機(jī)關(guān)）實施有效的法律監(jiān)督，在面對行政執(zhí)法活動數(shù)量過多的情況時，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用便不太明顯[1]。

3.行政執(zhí)法監(jiān)督的程序、目標(biāo)非法定化。從目前階段我國實施的行政執(zhí)法監(jiān)督體制來看，與其他監(jiān)督主體相比較，司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動監(jiān)督制度比較完善，而除此之外其他監(jiān)督主體的監(jiān)督制度目標(biāo)存在泛化的缺陷，監(jiān)督工作不能得到充分的落實。

4.行政執(zhí)法監(jiān)督程序有待完善。由于現(xiàn)行執(zhí)法監(jiān)督體制中監(jiān)督程序的不完善，監(jiān)督目標(biāo)的泛化，同時又沒有建立起行政執(zhí)法監(jiān)督效果評價制度，使得未能給予行政執(zhí)法監(jiān)督效果評價以應(yīng)有的重視。行政執(zhí)法監(jiān)督在更多的時候只滿足于形式，而不注重它的結(jié)果[2]。這種狀況既造成了行政執(zhí)法監(jiān)督自身缺乏自我約束、自我控制，又不可避免地使行政執(zhí)法人員輕視，甚至無視監(jiān)督這一重要環(huán)節(jié)。

5.行政執(zhí)法監(jiān)督主體內(nèi)部缺乏自我約束機(jī)制。我國現(xiàn)有行政執(zhí)法監(jiān)督主體的多元化，是我國行政法制監(jiān)督的特色和優(yōu)點所在，但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有各執(zhí)法主體的自身建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)，監(jiān)督主體內(nèi)部缺乏必要的督促和制約機(jī)制。

本應(yīng)通力合作，形成強(qiáng)大合力的各監(jiān)督主體之間缺乏應(yīng)有的合作，有的甚至出現(xiàn)了有利就搶，無利就避，遇事就互相推諉的不正?，F(xiàn)象，使不同監(jiān)督主體的監(jiān)督效力非但不能形成合力，相反卻相互抵消。

二、加強(qiáng)宏觀管理，突顯法律作用

中央全面深化改革委員會第十二次會議強(qiáng)調(diào)，需要充分總結(jié)經(jīng)驗和吸取教訓(xùn)。對本次新冠肺炎疫情工作過程中存在的不當(dāng)之處，應(yīng)當(dāng)及時改進(jìn)，不斷優(yōu)化重大疫情防控體制機(jī)制，促進(jìn)我國國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系不斷完善和健全。

（一）提高國家治理能力和水平

這次新冠肺炎疫情的發(fā)生，讓人們意識到在城市公共環(huán)境治理工作中存在許多不足之處，對于此，相關(guān)單位和人員要進(jìn)行全面整治，對公共衛(wèi)生當(dāng)前的缺陷加以改善。對于食用野生動物的風(fēng)險，是人們一直以來都知道的問題，但是在認(rèn)知度如此之高的狀況下，“野味產(chǎn)業(yè)”仍然存在，甚至規(guī)模超出想象，這對國家的公共衛(wèi)生安全造成了嚴(yán)重威脅?；诖?，政府相關(guān)部門需要從法律方面入手，完善和健全行管法律條文，對市場的監(jiān)督力度不斷增加。為了實現(xiàn)在源頭上避免重大公共衛(wèi)生風(fēng)險的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)堅決做到取締和嚴(yán)厲打擊非法野生動物市場和貿(mào)易，革除濫食野生動物的陋習(xí)。逐步加強(qiáng)法治社會的建設(shè)，對傳染病防治法、野生動物保護(hù)法等相關(guān)的法律法規(guī)，根據(jù)實際情況進(jìn)行嚴(yán)格的評估和完善，對生物安全相關(guān)法律法規(guī)要提到日程中來。除了上述問題，這次新冠肺炎疫情還顯示出一項問題，就是衛(wèi)生防疫物資的儲備量明顯不足，對于此，應(yīng)當(dāng)對國家儲備體系的問題加以梳理，將儲備物品的種類、規(guī)模以及結(jié)構(gòu)等做到科學(xué)有效的調(diào)整，將儲備的有效性加以提升[3]。

（二）加快構(gòu)建法律法規(guī)體系，保證依法行政

1.強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障。我國目前公共衛(wèi)生領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)仍需進(jìn)一步完善與健全，應(yīng)當(dāng)對其加以完善。將相關(guān)法律法規(guī)盡快完善，并在社會中進(jìn)行落實和實施，進(jìn)一步構(gòu)建國家生物安全法律體系，以及制度保障體系。從根源上杜絕重大公共衛(wèi)生風(fēng)險的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)堅決取締和嚴(yán)厲打擊非法野生動物交易。

2.改革完善疾病預(yù)防控制體系。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防，是預(yù)在前防在后，事前的防范準(zhǔn)備考驗著政府對衛(wèi)生事件的偵查和應(yīng)急能力，對政府治理能力提出更高的要求。凡事預(yù)則立，在突發(fā)事件事前預(yù)防中也不例外。健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，加強(qiáng)公共衛(wèi)生隊伍建設(shè)，對公共衛(wèi)生重大風(fēng)險的研究判斷、評估、決策，以及防控協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化，并盡快落實實施。

3.健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系。新冠肺炎疫情暴露出中國在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，應(yīng)急物資儲備信息和應(yīng)急物資綜合管理信息的缺乏，在儲備和調(diào)用應(yīng)急物資時未進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃。因此，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用，指導(dǎo)建立應(yīng)急物資儲備的信息庫和應(yīng)急物資綜合管理信息庫，依據(jù)科學(xué)的應(yīng)急物資儲備目錄儲備醫(yī)療物資，根據(jù)物資的周轉(zhuǎn)期限及時更新儲備額度，以更好地為突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供物資保障。

（三）加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提升行政執(zhí)法水平

1.強(qiáng)化認(rèn)識，抓緊行政執(zhí)法隊伍建設(shè)。加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局，是正確履行政府工作職能的根本保證，同時也是做好疫情防控的重要保障。貫徹依法治國的基本方略之一，就是不斷強(qiáng)化行政執(zhí)法隊伍建設(shè)工作，同時也是促進(jìn)政府的基本職能完成轉(zhuǎn)變的方式。

2.強(qiáng)化教育，提高行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)。疫情防控工作是非常重要的，可以將疫情防控取得的成果作為檢驗“不忘初心、牢記使命”主題教育的參考，作為檢驗“四個意識”是否到位、“四個自信”是否堅定、“兩個維護(hù)”是否做到的試金石和磨刀石。發(fā)揮出典型帶動輻射的重要作用，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)行政執(zhí)法隊伍的形成，將行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)干部扎實的工作作風(fēng)進(jìn)行進(jìn)一步培養(yǎng)，在工作中充分發(fā)揮出不同級別領(lǐng)導(dǎo)班子的模范帶頭作用。采取多種措施提升專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊的應(yīng)急處理能力，全面培訓(xùn)疾控人員的傳染病甄別知識、平衡各地區(qū)專業(yè)隊伍的人員配置，對可能發(fā)生的突發(fā)事件科學(xué)、及時地做出預(yù)警反饋，將風(fēng)險控制在傳播的初期，進(jìn)而達(dá)到迅速控制疫情傳播和蔓延的效果。

3.強(qiáng)化管理，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為。加大執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)查控辦案力度，加強(qiáng)執(zhí)法部門協(xié)調(diào)配合，嚴(yán)厲打擊各類擾亂社會秩序的違法犯罪行為。強(qiáng)化監(jiān)督，制約行政執(zhí)法權(quán)力，建立健全檢查監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)各項工作的正常開展和實施。同時，為了保證行政行為更加規(guī)范，使其各項行政工作都能夠落到實處，督辦整改機(jī)制也要及時建立。建立激勵約束機(jī)制，充分調(diào)動監(jiān)管執(zhí)法的積極性和創(chuàng)造性。

（四）健全管理體系，切實提高政府依法治理能力

在面對新冠肺炎疫情防控的關(guān)鍵時期，應(yīng)積極推進(jìn)依法防控、科學(xué)防控、聯(lián)防聯(lián)控。在今后的社會治理過程中，更應(yīng)該健全各項管理體系，切實提高依法治理能力。從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)共同發(fā)力，放眼長遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，健全管理體系，進(jìn)一步增強(qiáng)依法防控和治理能力，從而促進(jìn)疫情防控進(jìn)展的更加順利，最終讓社會局勢長期趨于穩(wěn)定。