加強行政執(zhí)法檔案管理工作的若干思考

文/深圳市規(guī)劃國土房產(chǎn)信息中心 左春玲

深圳市規(guī)劃和自然資源部門是主管全市土地、礦產(chǎn)、森林、濕地、水、海洋等自然資源和所有國土空間用途管制的政府部門。近年來，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”要求的深入推進、法治政府建設(shè)的全面深化、機構(gòu)改革涉及權(quán)責(zé)清單的全面梳理、依法行政的專業(yè)化及精細化管理，局每年產(chǎn)生的行政執(zhí)法檔案呈倍速增長。2017年，開展行政執(zhí)法4700余次，2018年，開展行政執(zhí)法11000余次，2019年，僅受理各類行政許可事項（含依職權(quán)、依授權(quán)和依委托實施的）就接近26000宗。行政執(zhí)法檔案作為記錄行政執(zhí)法全過程，真實、全面反映執(zhí)法活動，體現(xiàn)行政執(zhí)法標準化、系統(tǒng)化的載體和工具，其重要程度不言而喻。

一、行政執(zhí)法檔案管理工作的現(xiàn)狀

針對局機關(guān)及下屬各管理局的行政執(zhí)法檔案管理工作，采用集中統(tǒng)一管理的模式，并在2010年即實現(xiàn)了“檔案標準規(guī)范及規(guī)章制度、檔案管理系統(tǒng)、檔案工作人員配置”的“三統(tǒng)一”。然而，隨著機構(gòu)改革的全面深化，法治政府建設(shè)的深入推進，以及行政執(zhí)法案卷評查工作的深入開展和嚴格規(guī)范要求，涉及行政執(zhí)法檔案管理的規(guī)章制度、管理系統(tǒng)等方面急需因勢而變，與時俱進。

二、行政執(zhí)法檔案管理工作存在的問題

（一）部分執(zhí)法檔案游離于檔案集中統(tǒng)一管理主體之外。首先，隨著機構(gòu)改革的全面深化，規(guī)劃國土體制機制的深化改革，“強區(qū)放權(quán)”改革的重要舉措的推進，目前，局權(quán)責(zé)清單事項共672項，分別由局機關(guān)、局下屬直屬機構(gòu)及各區(qū)派出管理局具體辦理，因主辦部門的分散，導(dǎo)致行政執(zhí)法檔案分散于各主辦部門所在機構(gòu)檔案室。其次，現(xiàn)有的檔案管理模式建成于多年以前，并未囊括新劃入的下屬機構(gòu)。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致部分執(zhí)法檔案游離于檔案集中統(tǒng)一管理主體之外，直接影響對行政執(zhí)法工作的有效監(jiān)管。同時，缺乏專業(yè)化、規(guī)范化的檔案管理與服務(wù)的條件，難以進一步發(fā)揮執(zhí)法檔案的資源優(yōu)勢。

（二）缺乏統(tǒng)一規(guī)范的行政執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)。其一，行政執(zhí)法檔案作為近年來新定義的檔案類型，省級、市級層面尚未制定詳細的業(yè)務(wù)管理規(guī)范。其二，本單位內(nèi)部關(guān)于行政執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)管理也處于摸索階段，盡管有一系列現(xiàn)存的整理著錄、數(shù)字化規(guī)范，但在實現(xiàn)行政執(zhí)法檔案規(guī)范化管理的工作中，仍存在不統(tǒng)一規(guī)范的情形，亟須根據(jù)當前的業(yè)務(wù)現(xiàn)狀以及利用需求進行調(diào)整。其三，部分執(zhí)法檔案游離于檔案集中統(tǒng)一管理主體模式之外的現(xiàn)狀，以往開展的檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作未能涵蓋全局，導(dǎo)致部分單位的行政執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)規(guī)范不統(tǒng)一，整理加工方法不一致，制約了檔案服務(wù)水平的提高。

（三）行政執(zhí)法檔案未明確納入檔案分類體系。根據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》《廣東省法治政府建設(shè)實施綱要（2016-2020年）》要求，為了適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下加強行政執(zhí)法檔案規(guī)范化管理的需要，充分發(fā)揮檔案工作在行政執(zhí)法中的基礎(chǔ)性、支撐性、服務(wù)型作用，2019年，廣東省司法廳、廣東省檔案局聯(lián)合印發(fā)了《廣東省行政執(zhí)法檔案管理辦法（試行）》（粵司〔2019〕20號）（以下簡稱《管理辦法》）。《管理辦法》對行政執(zhí)法檔案的定義進行了界定，即行政執(zhí)法主體依法履行行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政征用、行政給付、行政確認、行政登記、行政裁決、行政檢查等行政職責(zé)形成的歷史記錄，包括通過行政執(zhí)法信息系統(tǒng)形成的行政執(zhí)法電子檔案，同時對其保管期限劃定、收集、整理立卷、電子檔案管理進行了規(guī)定?！豆芾磙k法》中關(guān)于行政執(zhí)法檔案的新規(guī)定，將具體行政行為與抽象行政行為產(chǎn)生的檔案從分類、保管期限上進行了區(qū)分，這一要求與原有分類方案體系按照職能劃分專業(yè)檔案類別的方式相沖突。因此，亟須根據(jù)《管理辦法》的要求，以及局權(quán)責(zé)清單事項、行政執(zhí)法類別、現(xiàn)有檔案分類、歸檔范圍和保管期限表重新制定檔案分類方案。

（四）部分類型的歸檔材料不受控。一方面，部分新納入的下屬機構(gòu)尚未統(tǒng)一部署辦公系統(tǒng)，歸檔工作無系統(tǒng)督辦，導(dǎo)致部分歸檔材料不受控；另一方面，辦公系統(tǒng)中檔案簽收環(huán)節(jié)存在不可控的因素，導(dǎo)致部分歸檔材料不受控，譬如，單次行政執(zhí)法辦文事項的辦理全流程文件和元數(shù)據(jù)尚未能全部流轉(zhuǎn)到檔案簽收環(huán)節(jié)，且各事項的歸檔材料清單未嵌入至簽收環(huán)節(jié)，檔案簽收時，只能根據(jù)主辦部門提交的紙質(zhì)材料逐一簽收，難免存在部分應(yīng)當歸檔但未歸檔的情況。盡管已全面推行行政執(zhí)法公示、全過程記錄和重大法制審核三項制度，初步構(gòu)建了行政執(zhí)法標準化、系統(tǒng)化的工作流程，但業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)未完全打通，產(chǎn)生的元數(shù)據(jù)與文件尚不能完整地流轉(zhuǎn)至檔案系統(tǒng)。歸檔簽收環(huán)節(jié)控制不利，直接影響檔案的齊全、完整、準確。

三、加強行政執(zhí)法檔案管理工作的若干舉措

（一）強化囊括全系統(tǒng)的執(zhí)法檔案集中統(tǒng)一管理模式和檔案分級保管機制。集中統(tǒng)一管理是我國檔案工作的基本原則。全系統(tǒng)應(yīng)從規(guī)章制度層面，從當前工作需求和今后檔案利用需求（包括單位內(nèi)部、社會外部）的綜合角度出發(fā)，更新檔案分類方案，明確管理辦法。各主辦部門在業(yè)務(wù)辦結(jié)后，按照相關(guān)規(guī)定，及時向本單位檔案機構(gòu)或檔案工作人員移交，集中統(tǒng)一管理。同時，在全系統(tǒng)內(nèi)進一步落實分級保管機制。從保障服務(wù)效率的角度出發(fā)，充分發(fā)揮檔案管理系統(tǒng)的作用，將系統(tǒng)內(nèi)各下屬單位保存的實體檔案制作成數(shù)字化副本形式，在系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)共享，充分實現(xiàn)其價值。

（二）將行政執(zhí)法檔案納入局檔案分類體系。根據(jù)上級檔案部門關(guān)于文書檔案、專業(yè)檔案的有關(guān)規(guī)定，以及《廣東省行政執(zhí)法檔案管理辦法（試行）》（粵司〔2019〕20號）的要求，編制機構(gòu)改革后的檔案分類方案，將行政執(zhí)法檔案納入檔案分類體系，作為指導(dǎo)全局檔案管理工作的規(guī)范性文件。其中，合理設(shè)置檔案類別和劃分保管期限至關(guān)重要。行政執(zhí)法檔案是專業(yè)檔案中的典型代表，以往的檔案分類體系都是根據(jù)職能來劃分類別，但這次增加了行政執(zhí)法檔案后，行政執(zhí)法檔案的保管期限為“永久、30年、10年、5年”，而其他專業(yè)檔案的保管期限仍為“永久、長期、短期”。為滿足現(xiàn)狀對于行政執(zhí)法檔案的特殊要求，同時兼顧歷史做法，在沒有硬性規(guī)定行政許可、行政強制、行政檢查等各類行政執(zhí)法檔案均需單設(shè)類別管理的情況下，或可考慮將其他專業(yè)檔案的保管期限統(tǒng)一按照行政執(zhí)法檔案的要求來設(shè)定。

（三）統(tǒng)一行政執(zhí)法檔案業(yè)務(wù)管理口徑。統(tǒng)一業(yè)務(wù)管理口徑是執(zhí)法檔案規(guī)范化管理的必要前提。應(yīng)根據(jù)當前的業(yè)務(wù)現(xiàn)狀以及利用需求，整合已有的檔案整理、數(shù)字化規(guī)范性文件，明確行政許可、行政檢查、行政強制、行政處罰等各類行政執(zhí)法檔案的移交歸檔時間、立卷原則、整理要求、歸檔材料及文件排列順序、歸檔材料質(zhì)量要求、保管期限、元數(shù)據(jù)、案卷封面、卷內(nèi)目錄及備考表等業(yè)務(wù)管理內(nèi)容，為全系統(tǒng)行政執(zhí)法檔案管理工作提供統(tǒng)一的要求，夯實業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，為電子化歸檔做準備。1.關(guān)于歸檔材料范圍。歸檔材料應(yīng)包括執(zhí)法程序啟動、調(diào)查取證、審查決定、送達執(zhí)行的全過程記錄材料。以行政許可事項為例，應(yīng)包括單位或個人的申請材料、一窗綜合服務(wù)受理平臺業(yè)務(wù)單（存檔）、收文材料清單（存根）、補正申請材料通知書、不予受理通知書、業(yè)務(wù)辦理人員的行政執(zhí)法證、行政相對人身份信息、現(xiàn)場勘驗筆錄、鑒定委托書及鑒定報告、協(xié)助辦理通知書及復(fù)函（其他行政機關(guān)或組織）、其他行政執(zhí)法全過程記錄產(chǎn)生的證據(jù)材料、當事人陳述申辯材料、公示及公示意見處理情況、聽證申請書、聽證公告、聽證通知書、聽證筆錄（報告）、聽證建議書、重大法制審核意見書、行政許可決定書及相關(guān)證書（含審批過程文件）、不予許可決定書（含審批過程文件）等。2.關(guān)于歸檔材料的質(zhì)量要求。歸檔文件必須用簽字筆、鋼筆書寫、簽發(fā)或者打印，對熱敏紙質(zhì)傳真件等難以長期保存的書證，應(yīng)制作復(fù)印件。對圖紙、圖片、報表、專業(yè)技術(shù)材料等書證，應(yīng)當附有說明材料。對提供原件確有困難而提供復(fù)印件的，應(yīng)當載明“與原件核對無誤”字樣，并注明日期、出處，由當事人簽名或蓋章。依有關(guān)規(guī)定未核對原件，或者僅對材料信息進行其他形式核驗的，無需加蓋證明章。歸檔文件同時有電子版本的，其電子文件應(yīng)一并歸檔。

（四）推行行政執(zhí)法事項電子化歸檔。在無紙化審批的趨勢和大環(huán)境下，通過調(diào)整檔案業(yè)務(wù)規(guī)范、制定電子文件管理信息化技術(shù)標準、設(shè)計開發(fā)相關(guān)的軟件功能、電子文件歸檔等制度規(guī)范、技術(shù)手段，研究收集、保管、處置行政執(zhí)法事項辦理全流程的電子文件及元數(shù)據(jù)。一方面，依托各業(yè)務(wù)部門梳理的各項行政執(zhí)法事項辦事指南、材料范圍、工作流程等成果，制定符合實際管理需要的行政執(zhí)法事項歸檔材料范圍和保管期限表，并納入檔案分類方案體系文件中，報檔案行政管理部門審批、備案。另一方面，在現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的行政執(zhí)法事項辦理完畢后，研究實現(xiàn)將待歸檔的各類電子文件及元數(shù)據(jù)按預(yù)歸檔要求以“一事一卷”的方式生成待歸檔數(shù)據(jù)包，并對其進行“四性”檢測后進入歸檔系統(tǒng)，由檔案人員對其進行真實的立卷歸檔操作。此外，繼續(xù)貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革、深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的重大決策部署，并以代表性事項為試點，對接業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)電子文件和元數(shù)據(jù)，解決憑證性認可問題，逐步推行電子化歸檔。

（五）加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。一方面，通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢查等方式繼續(xù)加強對機關(guān)本部及下屬機關(guān)的檔案管理工作，及時傳達上級和本級關(guān)于行政執(zhí)法檔案管理工作的業(yè)務(wù)規(guī)范，并檢查執(zhí)行情況；另一方面，結(jié)合市司法局、市檔案行政管理部門聯(lián)合開展的行政執(zhí)法案卷評查工作，積極做好市級層面的迎檢和整改工作。