健康中國(guó)視域下國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系探究

文/張健豐 楊華

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人民健康。習(xí)總書記曾多次強(qiáng)調(diào)，要做好中國(guó)特色社會(huì)主義背景下的人民健康工作，要把人民健康擺在發(fā)展的重要位置，沒有全民健康就沒有全面小康。習(xí)近平總書記在黨的十九大明確提出要大力推進(jìn)健康中國(guó)的建設(shè)，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，全力、全方位、全周期保障人民群眾的身體健康[1]。

當(dāng)前，健康中國(guó)戰(zhàn)略的內(nèi)涵與體系為抗擊新冠肺炎疫情指明了理論方向、制度方向和實(shí)踐方向，也為完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系提供了關(guān)鍵思路。

一、健康中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵

隨著社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，健康成為人民群眾對(duì)美好生活的首要向往，健康中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略也順勢(shì)而生，其理念貫穿于社會(huì)生產(chǎn)、生活的各個(gè)方面，所有的政策與方針將與健康主題相融合，同時(shí)健康也將成為考察經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要指標(biāo)之一。從健康中國(guó)戰(zhàn)略主題上看，健康中國(guó)的科學(xué)內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）“共建共享、全民健康”的戰(zhàn)略主題

健康中國(guó)的戰(zhàn)略主題是將人民健康事業(yè)擺在國(guó)家發(fā)展的關(guān)鍵位置，是關(guān)乎人民群眾健康事業(yè)的全局思想，不僅包含人民群眾對(duì)身體健康的追求，還涵蓋到心理、環(huán)境、道德等方面[2]。而要全面實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)戰(zhàn)略，離不開大眾的廣泛參與，“共建共享”的戰(zhàn)略主題則為建設(shè)健康中國(guó)提供了通向全民健康的路徑，但在健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施過程中也面臨著諸多新情況和新困難，比如科技進(jìn)步伴隨著生態(tài)環(huán)境惡化、城鎮(zhèn)化伴隨著老齡化加劇等問題，這都將為當(dāng)前健康事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)挑戰(zhàn)。此類問題的復(fù)雜性和持久性決定了人民健康事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期性和艱巨性，也體現(xiàn)健康中國(guó)戰(zhàn)略主題的深遠(yuǎn)意義?？v觀改革開放至今，我國(guó)的人民健康事業(yè)始終堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，通過緊抓公共衛(wèi)生服務(wù)與醫(yī)療衛(wèi)生體系的建設(shè)，把增強(qiáng)公共衛(wèi)生和醫(yī)療水平作為發(fā)展的目標(biāo)，把完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系作為著力點(diǎn)。面對(duì)已取得的階段性成果，如何繼續(xù)走好未來(lái)健康中國(guó)的建設(shè)之路，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，各區(qū)域應(yīng)通過多途徑和多平臺(tái)增強(qiáng)對(duì)“大衛(wèi)生”“大健康”的觀念進(jìn)行廣泛宣傳，改變傳統(tǒng)中不適應(yīng)個(gè)人和社會(huì)發(fā)展的生活方式，創(chuàng)造良好的生活環(huán)境和健康的文化氛圍，積極倡導(dǎo)健康的生活習(xí)慣，結(jié)合中國(guó)傳統(tǒng)的健康理念和西方的治理模式，將衛(wèi)生和健康事業(yè)的工作重心放在預(yù)防之中，激發(fā)廣大人民群眾和社會(huì)各界參與到健康中國(guó)的建設(shè)，形成共建共享的建設(shè)氛圍[3]。

（二）“以人民為中心，以基層為重點(diǎn)”的戰(zhàn)略核心

“以人民為中心，以基層為重點(diǎn)”的健康中國(guó)戰(zhàn)略核心是其戰(zhàn)略目標(biāo)的重要支撐，是建設(shè)健康中國(guó)的重要力量源泉，同時(shí)也是基層群眾自治、社會(huì)廣泛參與的直接表現(xiàn)，這與建設(shè)健康中國(guó)的基本路徑相輔相成，有效發(fā)揮了傳統(tǒng)治理和基層管理的優(yōu)勢(shì)。健康中國(guó)的戰(zhàn)略核心是圍繞人民群眾對(duì)健康的需要統(tǒng)籌社會(huì)各界建設(shè)力量，從而搭建起人民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育的健康交流和治理平臺(tái)，形成了群防群治的“基層戰(zhàn)線”的構(gòu)建模式，這既是對(duì)基層群眾自治制度應(yīng)用和發(fā)揮，也是傳統(tǒng)治理模式的創(chuàng)新[4]。治理模式的革新應(yīng)始終以基層力量為動(dòng)力，“基層戰(zhàn)線”的織密筑牢離不開人民群眾的廣泛參與。在健康中國(guó)戰(zhàn)略下“以人民為中心”有兩層含義：一是堅(jiān)持和依靠群眾的力量，以“群防群治”為方法，有效發(fā)揮人民群眾在健康中國(guó)建設(shè)中的創(chuàng)造力與活力；二是在健康中國(guó)戰(zhàn)略根本目的指引下，改變傳統(tǒng)落后的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方式，實(shí)現(xiàn)以治病為中心轉(zhuǎn)向以人民健康為中心，由被動(dòng)治療走向主動(dòng)預(yù)防，從而達(dá)到健康中國(guó)戰(zhàn)略的根本目的。因此，在健康中國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施過程中，應(yīng)始終堅(jiān)持人民群眾的主體性地位，切實(shí)保障人民群眾在參與過程中的各項(xiàng)權(quán)利，充分利用和維護(hù)人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)人民群眾在健康事業(yè)方面的獲得感，對(duì)區(qū)域內(nèi)部形成措施落實(shí)、信息聯(lián)通、服務(wù)對(duì)接的管理局面，形成建設(shè)健康中國(guó)的巨大合力。

（三）“建成與社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的健康國(guó)家”的戰(zhàn)略目標(biāo)

要建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家必須擁有與之配套的健康服務(wù)體系，而健康中國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)是從人民健康、健康服務(wù)、健康產(chǎn)業(yè)和健康制度五個(gè)方面分類規(guī)劃，這既是健康中國(guó)的發(fā)展目標(biāo)，也是發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)在實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)過程中，要遵循健康優(yōu)先、改革創(chuàng)新、科學(xué)發(fā)展和公平公正的戰(zhàn)略原則，在把握原則基礎(chǔ)上堅(jiān)持正確的健康中國(guó)發(fā)展道路，為全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)偉大中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)的健康基礎(chǔ)。健康中國(guó)戰(zhàn)略不僅是確保人民身體健康，更是涵蓋了健康環(huán)境、健康經(jīng)濟(jì)、健康社會(huì)在內(nèi)的“大健康”，是在推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中，通過建立健全健康服務(wù)體系、完善健康保障制度、投資和建設(shè)健康環(huán)境等方面，以健康產(chǎn)業(yè)促進(jìn)健康事業(yè)發(fā)展，努力達(dá)到與發(fā)達(dá)國(guó)家一致的健康指標(biāo)，以期在諸如人均壽命、可控疾病的死亡率等方面的數(shù)據(jù)隨著健康中國(guó)建設(shè)而呈現(xiàn)出向好的趨勢(shì)。此外，從目標(biāo)看健康中國(guó)建設(shè)路徑，健康中國(guó)的建設(shè)離不開各組織、各領(lǐng)域和人民群眾的密切聯(lián)動(dòng)，有效實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)的工作建設(shè)力量的全覆蓋。

二、當(dāng)前國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的功能與定位

國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系建設(shè)是中國(guó)健康事業(yè)發(fā)展必不可少的環(huán)節(jié)。2003年，在全國(guó)成功抗擊“非典”疫情之后，我國(guó)首次將突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入法制化軌道，其標(biāo)志性成果就是《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的出臺(tái)?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》構(gòu)建了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理模式和各級(jí)機(jī)構(gòu)的響應(yīng)機(jī)制，闡述了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的工作方針和原則，建立健全了參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織、機(jī)構(gòu)、人員的配套制度，同時(shí)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報(bào)告與信息發(fā)布、應(yīng)急處理機(jī)制和司法體系進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范。該條例從突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身、公眾健康以及社會(huì)發(fā)展三個(gè)維度對(duì)國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的功能與定位給予了全面的闡述。

（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害及防控措施

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與社會(huì)、自然相悖的發(fā)展模式的弊端逐漸以各類危機(jī)的形式呈現(xiàn)出來(lái)，因而公共衛(wèi)生事件的類型和發(fā)生頻率也與日俱增，這對(duì)人民群眾、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了全方位且長(zhǎng)期的影響。若不針對(duì)該問題及時(shí)做出正確的回應(yīng)，現(xiàn)實(shí)危機(jī)可能會(huì)激化社會(huì)矛盾。此外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)背景下，新舊問題交織的防治形式增加了對(duì)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行控制的難度，因而會(huì)對(duì)公眾健康和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生多重威脅。但公共衛(wèi)生事件的發(fā)生并不是無(wú)章可循，通過認(rèn)識(shí)和揭露公共衛(wèi)生事件的產(chǎn)生規(guī)律，可為應(yīng)對(duì)和處理公共衛(wèi)生事件提供解決思路。而公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的作用在于加強(qiáng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的防控，比如做好公共衛(wèi)生事件爆發(fā)的人口、物資管理工作，研究公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的源頭，密切跟蹤事件的變化情況和發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)制定出科學(xué)有效的綜合性應(yīng)對(duì)策略，聯(lián)合各方力量來(lái)抑制和消滅衛(wèi)生事件產(chǎn)生源頭，降低和消滅突發(fā)公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的危害。不同區(qū)域分類做好防控工作，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在貫徹公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系時(shí)應(yīng)結(jié)合事件實(shí)際，統(tǒng)籌醫(yī)療人員、技術(shù)和資源，通過健全醫(yī)療保障體系提高收治率，不斷攻關(guān)醫(yī)療技術(shù)增加治愈率并降低病死率，從而降低和抑制公共衛(wèi)生事件對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面產(chǎn)生的連鎖危害。

（二）保障公眾身體健康與生命安全

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系是應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的工作指南，是保護(hù)人民群眾健康利益的重要防護(hù)網(wǎng)絡(luò)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理保障體系應(yīng)起到協(xié)調(diào)各方的作用，發(fā)揮保障公眾身體健康與生命安全的重要功能，將人民群眾的健康問題放在體系的運(yùn)行軌道上有序推動(dòng)，為人民群眾提供充足的物資保障，對(duì)公共事件中的重點(diǎn)人群給予關(guān)懷。同時(shí)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理保障體系既要保障人民的各項(xiàng)權(quán)益，也應(yīng)發(fā)揮群眾參與到應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)斗中，不斷提高公民的公共衛(wèi)生安全意識(shí)，并促使各類機(jī)構(gòu)和人員針對(duì)特殊時(shí)期的特殊情況迅速作出響應(yīng)，積極參與到公共衛(wèi)生應(yīng)急活動(dòng)之中。

此外，切實(shí)保障人民群眾生命安全最根本的應(yīng)是聚焦事件的主要矛盾，相關(guān)機(jī)構(gòu)密切監(jiān)測(cè)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)人員，落實(shí)各個(gè)地方的監(jiān)測(cè)、管理和救治責(zé)任，堵住防控的漏洞，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督、檢測(cè)工作，全方位、全力開展環(huán)境防護(hù)和個(gè)人衛(wèi)生防護(hù)工作，解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實(shí)際困難和問題，針對(duì)因事件受到損害的群眾，按照要求給予治療和幫扶，全力保障好公眾身體健康與生命安全。

（三）維護(hù)正常的社會(huì)秩序

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的運(yùn)轉(zhuǎn)不僅需要解決醫(yī)療衛(wèi)生方面問題，也會(huì)直面社會(huì)秩序的維護(hù)問題。突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有一定的不確定性、風(fēng)險(xiǎn)性和破壞性，其爆發(fā)后，原有的常態(tài)化社會(huì)秩序就會(huì)出現(xiàn)紊亂，如果針對(duì)衛(wèi)生事件的防控手段不及時(shí)、不正確、不精準(zhǔn)，社會(huì)發(fā)展就會(huì)失去平衡。因此，在爆發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，必須發(fā)揮好應(yīng)急管理保障體系的規(guī)范、引導(dǎo)和保障的功能，將公共衛(wèi)生應(yīng)急管理融入法制、社會(huì)管理規(guī)范，充分保障社會(huì)各界、各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，消除公共衛(wèi)生事件產(chǎn)生的危害，維護(hù)社會(huì)的秩序，優(yōu)化和改善公共衛(wèi)生條件，為人民群眾的生產(chǎn)生活提供一個(gè)健康的環(huán)境，從而防止公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢(shì)。正常的社會(huì)秩序是我們進(jìn)行生產(chǎn)生活的必要條件，各行各業(yè)都必須以穩(wěn)定的社會(huì)秩序作為運(yùn)行的前提，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系在關(guān)鍵時(shí)期還須幫助社會(huì)各界樹立起大局意識(shí)、整體意識(shí)，服從指揮、認(rèn)真履行崗位職責(zé)，從而確保社會(huì)整體的正常有序運(yùn)行。

三、健康中國(guó)視域下國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的完善路徑

國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的完善既是該體系自身發(fā)展的內(nèi)在要求，也是因時(shí)制宜、結(jié)合實(shí)際、不斷改進(jìn)的需要。健康中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略明確指出對(duì)于國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的發(fā)展要求，同時(shí)也為國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的優(yōu)化，尤其是如何補(bǔ)足在當(dāng)前抗擊新冠肺炎疫情過程中所暴露出的短板，提供了路徑和方向。

（一）以人民群眾為中心

當(dāng)前，完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系、全力發(fā)揮公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的功能的步伐日益緊迫。完善公共衛(wèi)生應(yīng)急保障體系應(yīng)始終堅(jiān)持人民為中心，將人民群眾的健康需求作為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的發(fā)展方向，順應(yīng)人民群眾不斷升級(jí)的健康需求，協(xié)調(diào)特殊時(shí)期健康供給和健康需求之間的矛盾，發(fā)揮人民群眾的戰(zhàn)斗堡壘作用來(lái)鞏固和增強(qiáng)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的能力。具體而言，人民群眾作為健康事業(yè)的建設(shè)者和參與者，能夠第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)問題癥結(jié)并提供解決思路，因此，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系應(yīng)確保防控和治理工作的公開透明，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)各界公布工作內(nèi)容、工作方式和工作進(jìn)程，保障好廣大人民群眾的參與權(quán)、知情權(quán)。此外，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系是一個(gè)動(dòng)態(tài)體系，因而要根據(jù)公共衛(wèi)生事件的形勢(shì)變化及時(shí)有效開展防控工作，做出科學(xué)和適時(shí)的判斷、決策，并制定和采取合理的治理措施?？傊谕晟乒残l(wèi)生應(yīng)急管理保障體系過程中，要從人民群眾對(duì)于健康的物質(zhì)追求、精神追求和制度追求三個(gè)層面出發(fā)，切實(shí)保障人民群眾的健康權(quán)利，實(shí)現(xiàn)健康中國(guó)的根本目的和戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）加強(qiáng)法制保障

在推進(jìn)健康中國(guó)戰(zhàn)略的過程中，應(yīng)加強(qiáng)法制保障來(lái)維護(hù)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行，從而有利于健康中國(guó)的總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系已經(jīng)初具規(guī)模，但也在現(xiàn)階段的新冠肺炎疫情防控中暴露出了諸多弱項(xiàng)，因此，應(yīng)從完善司法體系作為切入點(diǎn)，構(gòu)建規(guī)范、完備、有效的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系。在健康中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略視域下，要健全相關(guān)重點(diǎn)部門、重點(diǎn)領(lǐng)域的法制建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)醫(yī)療、藥品、食品等領(lǐng)域的監(jiān)管，加強(qiáng)以健康為中心的治理體系建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)將社會(huì)發(fā)展規(guī)律和公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)規(guī)律相互結(jié)合，堅(jiān)持應(yīng)用科學(xué)思維完善法制體系，必須做到實(shí)事求是、精準(zhǔn)施策，以科學(xué)準(zhǔn)則作為判定標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而細(xì)化各類措施的主體、方法和程序。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的優(yōu)化和完善是一項(xiàng)綜合性、多層性的工作，因此，也應(yīng)盡快加強(qiáng)生物安全立法以及完善野生動(dòng)物保護(hù)法和環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法律制度。此外，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的實(shí)施過程中難免會(huì)遇到阻礙，為保障社會(huì)安全，必須依靠司法機(jī)關(guān)“排渠疏堵”，對(duì)于危害疫情的防控行為以及阻礙公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的不當(dāng)做法依法進(jìn)行處理。同時(shí)應(yīng)落實(shí)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系改革責(zé)任制，保證公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的權(quán)威、高效，提高公信力和執(zhí)行力，如此才能從根本上保障人民群眾的利益，讓人民群眾感受到公共衛(wèi)生管理工作的力量與溫度。

（三）相關(guān)配套設(shè)施的發(fā)展和完善

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件還必須具有相關(guān)配套體系，才能夠及時(shí)解決突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的實(shí)際問題。在健康中國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略視域下，完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的配套設(shè)施應(yīng)堅(jiān)持“健康優(yōu)先”“改革創(chuàng)新”“科學(xué)發(fā)展”以及“公平公正”四個(gè)原則，體系的完善就是一個(gè)補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)的一個(gè)過程，在堅(jiān)持健康中國(guó)的發(fā)展原則和正確的發(fā)展理念基礎(chǔ)上，要不斷推行更加實(shí)際和行之有效的措施，統(tǒng)籌好社會(huì)、行業(yè)、個(gè)人三個(gè)層面，促進(jìn)全社會(huì)廣泛參與。當(dāng)前，推進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理保障體系的完善應(yīng)推進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的改革，健全“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的疾病防控體系，完善各級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)的響應(yīng)模式，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生健康工作的垂直管理以及公共衛(wèi)生事件管理的專業(yè)化，形成統(tǒng)籌結(jié)合、協(xié)調(diào)有力的高效運(yùn)轉(zhuǎn)體系。此外，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系建設(shè)，建立國(guó)家統(tǒng)一的應(yīng)急供應(yīng)體系，完善國(guó)家物資應(yīng)急保障網(wǎng)絡(luò)，解決資源分配不均和資源不足的問題，有效補(bǔ)齊醫(yī)療資源不足的短板。由于2020年是決勝全面小康的關(guān)鍵之年，所以應(yīng)將健康衛(wèi)生工作一并融入攻堅(jiān)脫貧工作，根據(jù)地方、區(qū)域健康事業(yè)的發(fā)展實(shí)際，在打好攻堅(jiān)脫貧戰(zhàn)的同時(shí)大力實(shí)施健康扶貧工程，為全面建成小康社會(huì)奠定健康戰(zhàn)略的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。