國家審計在全面深化改革中的監(jiān)督職責(zé)及履責(zé)保障研究

蔡瓊瑤 宋夏云（教授/博導(dǎo)）（浙江財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 浙江杭州 310018）

一、引言

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革的指導(dǎo)思想和總目標(biāo)。全面深化改革給經(jīng)濟(jì)、政治和文化等諸多領(lǐng)域帶來了深刻的變化，這些變化賦予了國家審計監(jiān)督職責(zé)新的內(nèi)容，對國家審計監(jiān)督職責(zé)提出了新的要求。國家審計是國家治理的基石之一，國家審計的監(jiān)督職能使其能夠維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，避免系統(tǒng)性風(fēng)險，對宏觀政策的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督，推進(jìn)廉政建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，為全面深化改革保駕護(hù)航。因此，如何統(tǒng)籌規(guī)劃國家審計資源，更好地發(fā)揮國家審計監(jiān)督職責(zé)，以充分發(fā)揮國家審計在全面深化改革中的作用便尤為重要。

二、國家審計監(jiān)督職責(zé)的涵義和影響因素

（一）國家審計監(jiān)督職責(zé)的涵義

國家審計具有法定性、獨(dú)立性、專業(yè)性和全面性等特征，與其他監(jiān)管制度有著本質(zhì)的區(qū)別，其中法定性體現(xiàn)在國家審計是通過立法作出的制度安排（彭新林，2015），決定了國家審計監(jiān)督職責(zé)不同于一般意義或理論意義上的審計職責(zé)（盧鳳幾，1995）。國家審計監(jiān)督職責(zé)主要由法律確定，審計機(jī)關(guān)進(jìn)行審計工作時通過行政授權(quán)進(jìn)行補(bǔ)充。但法定性只是國家審計監(jiān)督職責(zé)的內(nèi)在要求而不是決定因素，因此，國家審計監(jiān)督職責(zé)不是法定的，而是得到法律認(rèn)定的（吳秋生，2006）。狹義的國家審計監(jiān)督職責(zé)包括審計對象范圍、審計業(yè)務(wù)范圍和審計目標(biāo)范圍（郭振乾，1997；魏禮江，1998；崔振龍，2004），廣義的國家審計監(jiān)督職責(zé)還包括審計管理職責(zé)。本文主要針對狹義的國家審計監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行研究。

（二）國家審計監(jiān)督職責(zé)的影響因素

國家審計監(jiān)督職責(zé)會隨著時代背景的變遷而與環(huán)境相協(xié)調(diào)發(fā)展，全面深化改革賦予了國家審計監(jiān)督職責(zé)新的要求。國家審計監(jiān)督職責(zé)的影響因素主要包括：

1.國家治理現(xiàn)代化的新要求。國家審計的產(chǎn)生源于國家治理的需要，從國家審計的發(fā)展歷史來看，國家審計制度沿革是國家治理目標(biāo)推動下的自組織演化（戚振東，2015），也就是說，國家審計的發(fā)展是以國家治理目標(biāo)為導(dǎo)向的。國家治理現(xiàn)代化的提出，賦予了國家審計新的職責(zé)，國家審計的監(jiān)督職責(zé)與機(jī)制，為促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供有力的保障。

2.審計全覆蓋理念的提出。時代的發(fā)展會對國家審計提出新的要求，審計理念也要隨之創(chuàng)新。比如十八屆四中全會后，審計全覆蓋首次被寫入《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》，隨著實(shí)際工作的開展，審計項(xiàng)目、審計組織方式“兩統(tǒng)籌”的審計理念被提出，審計全覆蓋理念的內(nèi)容也逐漸豐富完善等?？傊?，國家審計監(jiān)督職責(zé)要在國家審計理念的指引下確定。

3.公共受托責(zé)任的內(nèi)容和要求。公共受托責(zé)任的內(nèi)容和要求影響著國家審計監(jiān)督職責(zé)的對象、業(yè)務(wù)和目標(biāo)范圍。公共受托責(zé)任的范圍從早期的財政收支到后來隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)容逐步擴(kuò)大，相對應(yīng)的國家審計監(jiān)督職責(zé)的對象、業(yè)務(wù)范圍也隨之?dāng)U大。公共受托責(zé)任的要求從初期的確保公共資產(chǎn)的安全、完整拓展到使用效益，相對應(yīng)的國家審計監(jiān)督職責(zé)的目標(biāo)也從真實(shí)、合法逐步上升到效益性（韓斌，2010）。

4.國家審計的發(fā)展水平。國家審計的發(fā)展水平主要看國家審計的專業(yè)能力，包括國家審計資源、專業(yè)技術(shù)的發(fā)展、審計人員的專業(yè)素質(zhì)等。實(shí)際工作中，審計資源影響著國家審計監(jiān)督職責(zé)的廣度，審計人員的專業(yè)素質(zhì)影響著國家審計監(jiān)督職責(zé)的深度，專業(yè)技術(shù)的發(fā)展比如審計信息化的建設(shè)可以節(jié)省審計資源、提高效率?？傊?，要在與國家審計發(fā)展水平相適應(yīng)的情況下確定國家審計監(jiān)督職責(zé)。

三、國家審計在全面深化改革中的監(jiān)督職責(zé)分析

全面深化改革對國家審計監(jiān)督職責(zé)提出的新要求中，有些已經(jīng)在審計署發(fā)布的部門規(guī)章及規(guī)范性文件中得到了落實(shí)，有些尚未成形。為了推動全面深化改革，同時使審計監(jiān)督有法可依，加強(qiáng)審計監(jiān)督的約束力，有必要對國家審計在全面深化改革中的監(jiān)督職責(zé)進(jìn)行分析。

（一）對重大政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計

全面深化改革中，國家審計應(yīng)緊跟國家改革新政策，并結(jié)合國家區(qū)域性重大戰(zhàn)略部署，對政策落實(shí)情況有重點(diǎn)地進(jìn)行跟蹤審計，這關(guān)系到全面深化改革成效與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。具體來說，國家審計應(yīng)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、擴(kuò)大有效內(nèi)需、打好三大攻堅戰(zhàn)、改善民生等國家改革相關(guān)政策下，結(jié)合長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、自由貿(mào)易區(qū)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國家區(qū)域性重大戰(zhàn)略，有重點(diǎn)地選擇項(xiàng)目進(jìn)行審計，對政策執(zhí)行進(jìn)度和實(shí)施效果、項(xiàng)目資金的安排與運(yùn)行進(jìn)行跟蹤審計，提高審計人員的專業(yè)素質(zhì)以及充分利用大數(shù)據(jù)，揭露問題，督促整改。

（二）對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的各類潛在風(fēng)險進(jìn)行審計

財政與金融領(lǐng)域是國家審計的重點(diǎn)。要切實(shí)防范財政金融風(fēng)險，關(guān)注國有資產(chǎn)安全，監(jiān)督與評價國有資產(chǎn)的保值增值情況，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況；關(guān)注地方政府債務(wù)管理，對政府舉債程序和資金用途嚴(yán)格監(jiān)管；關(guān)注社會保障資金和扶貧資金的使用情況，因?yàn)檫@些資金的使用會對國民收入分配、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定產(chǎn)生影響；金融機(jī)構(gòu)作為國家宏觀貨幣政策的直接實(shí)施者，要關(guān)注其內(nèi)部控制與風(fēng)險防范等。

（三）對重點(diǎn)民生專項(xiàng)資金和項(xiàng)目進(jìn)行審計

保障和改善民生是全面深化改革的重點(diǎn)任務(wù)，加強(qiáng)對重點(diǎn)民生專項(xiàng)資金的審計，促進(jìn)惠民政策的落實(shí)，是國家審計的重要責(zé)任。要加大對就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等社會保險和救助資金的撥付、使用、管理及效益的審計力度，嚴(yán)查套取、挪用、回流資金等違規(guī)違紀(jì)行為；關(guān)注涉農(nóng)的專項(xiàng)資金，農(nóng)業(yè)資金性質(zhì)復(fù)雜，很大部分通過轉(zhuǎn)移支付撥付給基層群眾，因此審計機(jī)關(guān)要上下結(jié)合，統(tǒng)籌安排，發(fā)揮各自優(yōu)勢，深入農(nóng)戶檢查，對農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金進(jìn)行有效審計；加強(qiáng)對環(huán)保專項(xiàng)資金的審計，關(guān)注環(huán)保資金的投入、環(huán)保政策的落實(shí)與治理實(shí)現(xiàn)情況，切實(shí)改善老百姓居住環(huán)境。

（四）對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為重要的權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，在保障國家財產(chǎn)安全和促進(jìn)廉政建設(shè)方面發(fā)揮著重要的作用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以財政財務(wù)收支和相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)、合法與效益性為基礎(chǔ)，對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中重大政策執(zhí)行、重大經(jīng)濟(jì)決策、預(yù)算執(zhí)行、廉潔從政、守法守紀(jì)等情況進(jìn)行審計監(jiān)督。全面深化改革中，更加強(qiáng)調(diào)規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計要厘清政府與市場的邊界。對重大經(jīng)濟(jì)決策與政策執(zhí)行要深入審計，使審計結(jié)果更好地與黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行相掛鉤；要加強(qiáng)對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員的任中審計，堅持任中與離任審計相結(jié)合；在對違法違紀(jì)問題進(jìn)行重點(diǎn)審計的同時，需要重視審計報告質(zhì)量。

（五）對財政資金的分配、管理和使用情況進(jìn)行績效審計

財政審計是國家審計的主要職責(zé)，以此為基礎(chǔ)，對財政資金的分配、管理和使用情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行績效審計。對于財政資金的分配，要結(jié)合預(yù)算編制，按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)合理分配，增收節(jié)支，著重對財政資金分配的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審計；對于財政資金的管理，要檢查其安全性、合規(guī)性和效益性，是否有脫離預(yù)算影響國有資產(chǎn)安全、違規(guī)出借等情況，關(guān)注監(jiān)督制度的有效性以及監(jiān)督程序的統(tǒng)一性，著重對財政資金管理的效率性進(jìn)行審計；對于財政資金的使用情況，要檢查是否存在挪用、截留等問題，是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)以及實(shí)施效果如何，著重對財政資金使用情況的效果性進(jìn)行審計。財政資金績效審計的開展將進(jìn)一步促進(jìn)財政資源的有效配置，促進(jìn)財政政策效益更好發(fā)揮，推動全面深化改革的進(jìn)程。

四、國家審計在全面深化改革中監(jiān)督職責(zé)履行的保障條件

（一）政策法規(guī)保障

法定性是國家審計的基本特征，是國家審計權(quán)威性和強(qiáng)制性的根本保障（彭新林，2015）。因此國家審計監(jiān)督職責(zé)的履行必須由政策法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，使之有法可依，同時在政策法規(guī)的保障下，有法必依，即給予其國家監(jiān)督權(quán)力的同時，也要規(guī)范其權(quán)力的使用。

（二）審計理念保障

審計全覆蓋是一種全新的理念，它包括審計對象、審計目標(biāo)和審計重點(diǎn)領(lǐng)域的全覆蓋。審計全覆蓋理念為國家審計監(jiān)督職責(zé)的確立提供了方向，為國家審計監(jiān)督職責(zé)的履行提供了文化保障。各級審計機(jī)關(guān)應(yīng)該加強(qiáng)審計全覆蓋理論與實(shí)務(wù)研究，并做到有計劃、有重點(diǎn)地開展國家審計工作，不斷提高審計全覆蓋的效率和效果。

（三）專業(yè)能力保障

國家審計屬于國家治理中的監(jiān)督控制系統(tǒng)，主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭薪?jīng)濟(jì)監(jiān)督，它與司法監(jiān)督與行政監(jiān)督各有所司，在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中所發(fā)揮的獨(dú)有作用體現(xiàn)著國家審計的專業(yè)性。同時，審計機(jī)關(guān)人員以其專業(yè)素質(zhì)與工作經(jīng)驗(yàn)，以及國家審計所獨(dú)有的審計方法體系，為國家審計監(jiān)督職責(zé)的履行提供專業(yè)能力保障。

（四）信息技術(shù)保障

對于全面預(yù)算績效管理、績效審計指標(biāo)度量等，由于國家審計資源有限、人力技術(shù)有限，全面性難以實(shí)現(xiàn)。但在信息化時代，大數(shù)據(jù)審計的出現(xiàn)，為審計全覆蓋提供了可能，為審計資源形成監(jiān)管合力提供了技術(shù)支撐，為國家審計監(jiān)督職責(zé)的履行提供了信息技術(shù)保障。

五、研究結(jié)論

國家審計監(jiān)督職責(zé)的影響因素主要包括國家治理現(xiàn)代化的新要求、審計全覆蓋理念的提出、公共受托責(zé)任的內(nèi)容和要求以及國家審計的發(fā)展水平等。國家審計在全面深化改革中的監(jiān)督職責(zé)包括對重大政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計、對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中的各類潛在風(fēng)險進(jìn)行審計、對重點(diǎn)民生專項(xiàng)資金和項(xiàng)目進(jìn)行審計、對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，以及對財政資金的分配、管理和使用情況進(jìn)行績效審計。國家審計在全面深化改革中監(jiān)督職責(zé)履行的保障條件包括政策法規(guī)保障、審計理念保障、專業(yè)能力保障和信息技術(shù)保障。