公共治理視域下職業(yè)教育與培訓(xùn)治理方式變革

鄧 卓

(河北師范大學(xué) 河北省職業(yè)技術(shù)教育研究所，石家莊 050024)

近年來，我國政府審時度勢，采取系列措施加快推進職業(yè)教育轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興計劃儲備大量高質(zhì)量人才，提供更優(yōu)化的勞動力供給。但由于長期受制于普教優(yōu)于職教的僵化思想，職業(yè)教育與培訓(xùn)(Vocational Education and Training, 簡稱VET)的正名之路荊棘遍布。作為與市場經(jīng)濟最為緊密相關(guān)的職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，我國的VET治理體系，政府的行政壟斷行為較為突出，公共治理不足導(dǎo)致的治理失靈，將企業(yè)、行業(yè)拒之門外，社會力量難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，VET伙伴關(guān)系網(wǎng)亟待建立。鑒于中國VET治理短板明顯，且創(chuàng)新不足，難以跳出政府包攬一切的治理格局。因此，有必要基于一種全新的治理視角——公共治理理論，探討具有參考價值和借鑒意義的國際組織歐盟VET治理的幾個關(guān)鍵內(nèi)容，借此使中國的VET體系煥發(fā)新生。

一、公共治理理論用于VET治理的契合度分析

上個世紀90年代，西方學(xué)者首先在公共行政管理領(lǐng)域提出了公共治理理論，公共治理理論下的公共行政學(xué)強調(diào)“治理”而非“統(tǒng)治”，為行政改革提供了一種嶄新的思路。[1]公共治理理論立足于公共性，著眼于治理，而職業(yè)教育與培訓(xùn)的蓬勃發(fā)展離不開利益攸關(guān)方的積極參與以及對VET治理的創(chuàng)新變革。公共治理的本質(zhì)，是多維的參與型治理的建立而非剛性的行政管理的強化，彰顯出從“行政化管理”向“社會化治理”以及從“單一性他治”向“多維性自治”轉(zhuǎn)型的治理特色。[2]公共治理模式下的政府、非政府組織以及社會組織等利益相關(guān)者群策群力，共同搭建彼此交流、持續(xù)合作的伙伴關(guān)系網(wǎng)。相較之下，在VET治理領(lǐng)域，政府、市場以及社會組織等相關(guān)主體都掌握一定的話語權(quán)，VET與其利益相關(guān)者之間并不屬于“一對一”的一元互動關(guān)系，VET的利益相關(guān)者，在治理過程中扮演著相應(yīng)的社會角色，形成合力促進治理模式的構(gòu)建，彼此之間維系著紛繁復(fù)雜的多維關(guān)系。不難看出，VET治理是公共治理的一部分，要暢通在VET治理領(lǐng)域嵌入公共治理理論的路徑，首先要對公共治理理論用于VET治理的契合度進行分析。

1.職業(yè)教育與培訓(xùn)兼具的主體多元性、區(qū)域復(fù)雜性以及市場流動性與公共治理理論強調(diào)治理主體的多元性和公共性不謀而合

相較于傳統(tǒng)的國家一貫制權(quán)力集中型，該理論下的政府主張簡政放權(quán)，政府占據(jù)太多原本屬于社會的權(quán)力，社會因權(quán)力缺失呈現(xiàn)虛弱狀態(tài)，從而不利于公共治理理論的推進。[3]政府有必要明確VET治理主體的權(quán)責(zé)邊界以實行適當?shù)臋?quán)力下放；同時，社會組織，包括自下而上的非政府組織NGO(Non-Governmental Organization)、非營利組織NPO(Non-Profit Organization)、社區(qū)組織、公民組織等第三部門也要做好承權(quán)的萬分準備，切勿讓社會組織發(fā)展成為權(quán)力尋租“旺鋪”。VET主要面向高度分化的市場環(huán)境，政府等公權(quán)力部門無法從微觀層面上約束市場行為，必須依靠公權(quán)力之外的多元主體，通過平等協(xié)商對話，形成一個政府、市場及社會相互合作、相互制約，共同治理職業(yè)教育與培訓(xùn)的網(wǎng)絡(luò)體系。

2.公共治理理論的善治(good-governance)導(dǎo)向符合當代職業(yè)教育強調(diào)“治理”而非“管理”的理念

VET面向大眾，強大的群眾基礎(chǔ)以及VET受眾的自主性和多樣性，對實現(xiàn)VET“善治”的需求顯得更為緊迫。全球治理委員會在1995年《我們的全球社區(qū)》報告中總結(jié)了治理的四大規(guī)定性特征：(1)治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程；(2)治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ)；(3)治理同時涉及公、私部門；(4)治理并不意味著一種正式制度，而確實有賴于持續(xù)的相互作用。[4]從治理過程、作用機制、治理主體以及關(guān)系維度對公共治理的內(nèi)涵進行分層細化解讀。公共治理摒棄了傳統(tǒng)強制性、統(tǒng)治者意志化的治理模式，在治理過程中通過多方位的集體合作達到治理最優(yōu)化。而VET治理也是通過與公私權(quán)力部門、職業(yè)教育與培訓(xùn)組織和社會公眾在治理決策與執(zhí)行等方面進行平等協(xié)商、公平對話，實現(xiàn)治理效益最大化。

3.公共治理下的多元主體之間長期搭建的一種動態(tài)、自由與平等的社會伙伴關(guān)系網(wǎng)合乎職業(yè)教育與培訓(xùn)治理的發(fā)展路徑

公共治理模式下的多元主體處于政治獨立卻又相互依存的狀態(tài)，各利益相關(guān)者具有參與治理決策及政策執(zhí)行的權(quán)力，但卻無法單獨施加政治權(quán)威，充分體現(xiàn)了公共治理的問責(zé)制、參與性、透明性以及相關(guān)性等原則。VET治理過程中同樣要求建立社會伙伴關(guān)系網(wǎng)，在VET的政策制定、項目決策、模式構(gòu)建以及利益分配等方面群策群力、平等對話?；诼殬I(yè)教育與培訓(xùn)的公共性與多元主體性，必須將VET治理深植于社會公眾當中，在動態(tài)貫通的社會關(guān)系網(wǎng)中進行良性互動。VET治理的多層級性(橫向和縱向維度不同層級多元主體之間相互合作)與公共治理的注重過程、以調(diào)和為基礎(chǔ)，同時涉及公、私部門以及依賴持續(xù)相互作用的特征相輔相成。

因此，我們可以理解為VET治理是公共治理的下位概念，是“公共治理理論”在職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域的具體應(yīng)用?？陀^上審視，要想構(gòu)建職業(yè)教育與培訓(xùn)的高效治理框架，開啟職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化的大門，公共治理理論當仁不讓是那把通往“善治”體系的金鑰匙。

二、病癥診斷：中國職業(yè)教育與培訓(xùn)治理困境

進入21世紀初期，是中國職業(yè)教育面向新時代，正積極從規(guī)模擴張過渡到質(zhì)量提升、建設(shè)優(yōu)質(zhì)現(xiàn)代職業(yè)教育體系的關(guān)鍵時期。在中國VET不斷成長的過程中，我們認識到中國的職業(yè)教育與培訓(xùn)領(lǐng)域確實存在尚未發(fā)掘的礦藏，只有在開拓疆域的進程中，才能感受到職業(yè)教育與培訓(xùn)的短板所在。

1.政府主導(dǎo)型格局偏離社會多元需求

我國的職業(yè)教育與培訓(xùn)提供的是一種準公共產(chǎn)品，而政府過度掌權(quán)只會影響VET本質(zhì)訴求的實現(xiàn)。李克強總理在2014年2月的國務(wù)院常務(wù)會議上部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，明確指出了目前中國職業(yè)教育發(fā)展的背景和策略。在實現(xiàn)職業(yè)教育的善治過程中，需要政府充分放權(quán)，發(fā)揮市場的引導(dǎo)作用，尋找到多元主體的利益平衡點，“現(xiàn)代職業(yè)教育，是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略舉措”；但又同時指出“完全由政府主導(dǎo)的職業(yè)教育，很可能偏離社會需求”。[5]而中國政府的放權(quán)之路起步較晚，最早可追溯到1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》的頒布，從那以后，我國才開始了中央政府向地方政府分權(quán)、政府向大學(xué)放權(quán)的教育體制改革。

政府作為權(quán)力的執(zhí)牛耳者，對完善技術(shù)技能人才保障政策影響頗深。其中健全經(jīng)費投入機制便是辦好職業(yè)教育的一個主要手段。普通教育和職業(yè)教育是兩種同等重要的不同教育類型，但現(xiàn)實境況卻大相徑庭。國家對普通教育的重視程度遠遠高于職業(yè)教育，普通教育一直被視作學(xué)子首選的最佳教育類型；而職業(yè)教育常常被視作教育領(lǐng)域的紅十字會，專門接收達不到普通教育門檻卻又希望獲取教育熏陶的“學(xué)困生”。長此以往，國家對兩種教育類型的經(jīng)費投入差距自然越來越大。根據(jù)教育部對2018年全國教育經(jīng)費相關(guān)情況統(tǒng)計分析，不難發(fā)現(xiàn)2018年全國教育經(jīng)費總投入為46 135億元，比上年增長8.39%。其中，國家財政性教育經(jīng)費(主要包括一般公共預(yù)算安排的教育經(jīng)費，政府性基金預(yù)算安排的教育經(jīng)費，企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款，校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費等)為36 990億元，比上年增長8.13%。綜觀各級教育經(jīng)費的投入情況：全國高中階段教育經(jīng)費總投入為7 184億元，比上年增長8.23%。其中，中等職業(yè)教育經(jīng)費總投入為2 463億元，比上年增長6.17%。全國高等教育經(jīng)費總投入為12 013億元，比上年增長8.15%。其中，高職高專教育經(jīng)費總投入為2 150億元，比上年增長了6.16%。[6]基于此，雖然各類教育經(jīng)費都有明顯的增幅，但無論何種階段的教育，職業(yè)教育經(jīng)費總投入都是明顯低于普通教育。2018年全國教育經(jīng)費總額為46 135億元，而職教經(jīng)費約占教育經(jīng)費投入的15.2%，按照國際慣例，職業(yè)教育經(jīng)費占全國教育投入的一般比例應(yīng)為25%，可見我國投入現(xiàn)狀與國際慣例還相差甚遠。

2.職業(yè)教育與培訓(xùn)伙伴關(guān)系參與機制缺乏

職業(yè)教育與培訓(xùn)在公共管理領(lǐng)域內(nèi)掌握一定的話語權(quán)，開放、協(xié)調(diào)、多元、公共性是其不可磨滅的本質(zhì)特性，這就意味著我國的VET需要政、校、行、企四方協(xié)同，本著平等協(xié)商、功能互補、合作共治的原則，在職業(yè)教育與培訓(xùn)的政策制定、項目決策、利益分配等方面平等對話，一同參與VET治理模式的構(gòu)建。

目前，在我國的職業(yè)教育與培訓(xùn)管理領(lǐng)域內(nèi)，管理的基本格局仍然是傳統(tǒng)的“主體—客體”分離對立的二元論模式。[7]政府毫無疑問當屬于“主體”，而其他與VET治理關(guān)系更加緊密的社會組織(行業(yè)、工會、商業(yè)等)、企業(yè)、職業(yè)院校、培訓(xùn)對象則被視作“客體”。他們在權(quán)力維度層面屬于低維度弱勢層級，只能接受頂層安排，缺少參與構(gòu)建治理模式的機會。這明顯與公共治理理論倡導(dǎo)的“主體—主體”模式是矛盾的。政府作為公權(quán)力部門，應(yīng)該與職業(yè)教育組織、私權(quán)力部門和社會公眾聯(lián)合成網(wǎng)絡(luò)，[8]通過權(quán)力的分化促進權(quán)力的自上而下的流動，滿足各利益相關(guān)者的不同的利益訴求。只有構(gòu)建這樣多元、多層級的伙伴關(guān)系網(wǎng)，職業(yè)教育公共治理才有可能順利開展。然而，我國當前的職業(yè)培訓(xùn)形式和內(nèi)容都較為單一，無論是校企合作、頂崗實習(xí)、工學(xué)結(jié)合、訂單式培養(yǎng)模式等培訓(xùn)形式都逃脫不了政府把控一切的掌控。2003年農(nóng)業(yè)部、財政部等六部門聯(lián)合發(fā)起的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)“陽光工程”，2006年實施的針對貧困地區(qū)幫扶項目的“雨露計劃”，十八大以來習(xí)近平總書記提出了扶貧開發(fā)戰(zhàn)略和精準扶貧、精準脫貧方略，這些雖然都倡導(dǎo)“政府主導(dǎo)、社會參與”，但由于社會各界與政府主體力量懸殊過大，相關(guān)客體的實質(zhì)性參與并不多。

3.VET質(zhì)量管理指標體系不健全

一般而言，“制定計劃、抓好實施、強化考核、加強監(jiān)督”，是中國VET項目控制的四個共有環(huán)節(jié)，但都毫無例外地突出了政府部門的主體作用，而每個環(huán)節(jié)都缺乏統(tǒng)一的指標體系保障實施。雖然在國家政策文件的大力保駕護航之下，我國的職業(yè)教育與培訓(xùn)發(fā)展勢頭如日中天，但職業(yè)培訓(xùn)質(zhì)量卻存在著嚴重缺陷，缺乏規(guī)范精準的質(zhì)量保障體系，每個VET的利益相關(guān)主體都容易陷入碎片化的自營狀態(tài)，職業(yè)院校與培訓(xùn)機構(gòu)等其他利益相關(guān)主體缺乏實時溝通，容易造成多頭領(lǐng)導(dǎo)、職能交叉、統(tǒng)籌乏力等窘境。

不僅如此，我國的職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)現(xiàn)狀處于兩元不對稱的矛盾狀態(tài)之中。學(xué)生參加職業(yè)教育與培訓(xùn)，通過一段時間的教育培訓(xùn)，獲得了相關(guān)行業(yè)的從業(yè)資格，但現(xiàn)實卻總是事與愿違。一方面，學(xué)生培訓(xùn)質(zhì)量得不到企業(yè)的青睞，企業(yè)不會平白無故地招收達不到企業(yè)任職標準的員工。另一方面，學(xué)生經(jīng)過職業(yè)培訓(xùn)掌握的技能，并不能滿足市場需求，甚至在企業(yè)中都沒有用武之地，而且培訓(xùn)技能的遷移性、可調(diào)動性始終處于低層狀態(tài)。鑒于我國的職業(yè)教育與培訓(xùn)高度地方化，具有本地域性特點。培訓(xùn)對象一般在生源所在地接受職業(yè)培訓(xùn)，而這也導(dǎo)致了培訓(xùn)質(zhì)量的良莠不齊，加之勞動力市場的高度流動性，極易造成用工標準與職業(yè)教育培訓(xùn)標準的失配現(xiàn)象。2010年7月29日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》。其中，在職業(yè)教育領(lǐng)域則強調(diào)大力發(fā)展職業(yè)教育，提升其吸引力和培養(yǎng)質(zhì)量。其重中之重即是提高職業(yè)教育質(zhì)量，而構(gòu)建與完善職業(yè)教育保障體系便是提高職業(yè)教育質(zhì)量的重要舉措之一。[9]總體來看，我國VET質(zhì)量保障的計劃(Planning)、執(zhí)行(Implementation)、評估(Evaluation)、審查(Review)四個環(huán)節(jié)(PIER質(zhì)量控制循環(huán))，出現(xiàn)了重質(zhì)量計劃和質(zhì)量評估，輕質(zhì)量控制和質(zhì)量改進的惡性循環(huán)，[10]未形成一個完整的質(zhì)量控制循環(huán)，也未能收到良好的治理效果。

三、對癥下藥：中國職業(yè)教育與培訓(xùn)治理突圍

據(jù)統(tǒng)計，2018年我國中等職業(yè)教育招生557.05萬人，比去年的582.43萬人減少25.38萬人、下降4.36%，其下降幅度遠遠超過2017年度的1.84%，占高中階段教育招生總數(shù)的41.27%。中等職業(yè)教育在校生1 555.26萬人，比上年減少37.23萬人、下降4.36%，其下降幅度同2017年度的0.41%相比，堪稱跳躍式下跌，占高中階段教育在校生總數(shù)的39.53%。[11]基于此，國務(wù)院先后印發(fā)《國家中長期教育改革規(guī)劃發(fā)展綱要》和《國家職業(yè)教育改革實施方案》，將完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系、提升職業(yè)教育質(zhì)量作為我國職業(yè)教育發(fā)展的頂層設(shè)計和施工藍圖。構(gòu)建與完善我國職業(yè)教育與培訓(xùn)治理體系成為提高我國職業(yè)教育質(zhì)量的重要措施之一。結(jié)合歐盟VET公共治理政策、機制與工具上的成功經(jīng)驗，對完善我國VET治理體系具有深刻的理論指導(dǎo)和借鑒意義。

1.歐盟VET柔性治理手段摭談

作為歐盟前身的歐洲經(jīng)濟共同體(European Communities，簡稱歐共體，1992年以后正式稱為歐盟)在成立初期就對職業(yè)教育與培訓(xùn)給予特別關(guān)注。自1957年《羅馬條約》首次問世，VET治理就成為歐洲一體化進程中不可忽視的重要元素。歐盟VET在垂直維度上形成了超國家、國家、次國家、社會組織、公民個人等多個層面的多層次治理；在橫向維度上形成了開放式協(xié)調(diào)法和政府間協(xié)議兩種軟法并行的柔性治理。[12]通過垂直維度和橫向維度的合作，歐盟VET領(lǐng)域形成政策網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中各行為主體的地位平等，遵循自由、開放、合作、共享的原則進行平等對話、協(xié)商決議。這與中國政府一家獨大的大一統(tǒng)局面形成鮮明的對比。

歐盟作為超國家聯(lián)合體的身份，對成員國的治理并不能同中國一樣，不顧及成員國的經(jīng)濟差異和發(fā)展規(guī)律。如果針對職業(yè)培訓(xùn)中出現(xiàn)的問題，歐盟效仿中國，直接以強權(quán)干預(yù)職業(yè)教育培訓(xùn)的發(fā)展，那么歐盟VET體系就不可能成為世界一流的參照系。歐盟VET治理手段中，開放式協(xié)調(diào)法和政府間協(xié)議是最契合我國VET治理現(xiàn)狀的手段。歐盟相較于中國VET的現(xiàn)狀，不同的是去中心化或多中心化程度高、非正式性強、科層制弱，社會組織、私人主體等參與比例大，種種特性表明歐盟必須推行更具靈活性和回應(yīng)性的規(guī)則來有效豐富職業(yè)培訓(xùn)治理模式。這些規(guī)則表明任何積極的相關(guān)主體皆可進入行政過程中、表達各自利益訴求、進行平等博弈。[13]與其說開放式協(xié)調(diào)法是一種典型治理工具，不如說它具備的監(jiān)督評議功效更是值得學(xué)習(xí)借鑒。歐盟與成員國早期協(xié)商制定培訓(xùn)希冀達到的政策目標和培訓(xùn)方針，并據(jù)此設(shè)計精確的短、中和長期的目標，然后各成員國根據(jù)自身的國家意識形態(tài)和經(jīng)濟態(tài)勢設(shè)計符合本國的并能回應(yīng)歐盟政策的相應(yīng)政策目標。最后，各成員國有機會參與到歐盟層面的內(nèi)部評議，對所設(shè)置的短、中、長期目標進行階段性評議和審查，根據(jù)回應(yīng)程度進行優(yōu)化，從而達到共同進步的目的。除開放式協(xié)調(diào)法之外，政府間協(xié)議也是歐盟VET柔性治理的一大亮點。在充分尊重各成員國不同發(fā)展狀況的基礎(chǔ)上，本著公開、協(xié)商、透明、平等的原則，在國家與國家、政府與政府、地域與地域之間展開一系列的經(jīng)濟合作，共同推進VET向更優(yōu)質(zhì)的方向發(fā)展，達到共同發(fā)展和互利共贏。

中國作為發(fā)展中國家的佼佼者，職業(yè)教育與培訓(xùn)并沒有達到與之身份相匹配的社會效益。中國自上而下的管理結(jié)構(gòu)，囊括許多政府組織、非政府組織、社會組織、培訓(xùn)機構(gòu)，理應(yīng)采用歐盟多層級的管理方式，不以官方名義制裁沖突，不擅作主張代替其他利益相關(guān)主體做決策，也不用統(tǒng)一的標準實現(xiàn)管治。而要積極吸收更多創(chuàng)新的民間想法，貼近職業(yè)培訓(xùn)的社會發(fā)源地，多吸納來自底層最真切、實際、有效的聲音，同社會大眾共同締造職業(yè)教育與培訓(xùn)的新時代。

2.構(gòu)建社會伙伴關(guān)系網(wǎng)

歐盟是歐洲地區(qū)規(guī)模較大的區(qū)域性經(jīng)濟合作的國際組織，包括歐盟理事會和歐洲理事會，前者主要充當歐盟的決策機構(gòu)，后者主要為歐共體內(nèi)部建設(shè)和對外關(guān)系制定大政方針。還有與職業(yè)培訓(xùn)密切相關(guān)的歐盟委員會、歐洲議會和歐洲法院等機構(gòu)，共同在歐洲一體化進程中發(fā)揮實質(zhì)性作用。當然，這些超國家層面的機構(gòu)積極同國家、次國家、社會培訓(xùn)組織等共建VET社會伙伴關(guān)系網(wǎng)。歐盟VET利益主體的多元化，彰顯出VET社會伙伴關(guān)系的三大特征：

(1)共同治理、分權(quán)制衡。在歐盟層面，歐盟理事會、歐盟委員會和歐洲議會三大權(quán)力機構(gòu)主要負責(zé)歐盟職業(yè)教育與培訓(xùn)政策的制定與實施。如《歐盟職業(yè)教育與培訓(xùn)質(zhì)量保障參考框架》(EQAVET);還有歐洲法院、歐洲審計局兩大機構(gòu)，共同監(jiān)督、協(xié)調(diào)上述三大權(quán)力機構(gòu)的工作。在國家層面，各成員國基于歐盟政策精神制定并實施適合于本國職業(yè)教育與培訓(xùn)的治理政策與方針。在VET系統(tǒng)和VET提供者層面，分別負責(zé)VET立法、管理、資助、評估以及培訓(xùn)方案、內(nèi)容的制定。在各利益群體層面，職業(yè)院校為企業(yè)提供培訓(xùn)員工，企業(yè)為社會輸送大批技術(shù)技能型人才。[14]總之，各主體共同治理、形成合力提升職業(yè)教育與培訓(xùn)質(zhì)量，并共同享受職業(yè)培訓(xùn)帶來的效益。因此，我國的VET伙伴關(guān)系網(wǎng)中，政府應(yīng)加快從集中決策者到協(xié)調(diào)監(jiān)督者身份的轉(zhuǎn)變，充分利用職業(yè)教育與培訓(xùn)機構(gòu)、企業(yè)和社會組織的先天資源，調(diào)動社會伙伴在VET政策制定中的積極性，實現(xiàn)共同治理。

(2)面向市場、整合資源。職業(yè)教育與培訓(xùn)機構(gòu)是與培訓(xùn)質(zhì)量最為密切的利益主體，作為VET的供給方，要充分掌握勞動力市場需求，建立人才需求預(yù)測長效機制。成立于1975年的歐洲職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展中心(CEDEFOP),在2001年以后，加強了需求預(yù)測方面的工作，并逐步建立起完善的職業(yè)教育需求預(yù)測體系。[15]企業(yè)作為面向市場的利益主體，對高質(zhì)量的人力資源的需求促使企業(yè)積極參與歐盟VET社會伙伴關(guān)系的創(chuàng)建。勞動個體作為VET培訓(xùn)的直接終身受益者，必定會珍惜參與構(gòu)建伙伴關(guān)系網(wǎng)的機會，并努力獲取一切對自身發(fā)展有利的資源。鑒于此，中國政府作為與勞動市場相離較遠的主體之一，缺乏直接參與市場運行的先天條件。那么，適當?shù)臋?quán)力下放，將決策的大門向社會組織、培訓(xùn)機構(gòu)、培訓(xùn)對象充分打開，利用他們的先天優(yōu)勢，更好地面向市場，獲取第一手資源，從而完善我國VET體系，進而提升職業(yè)教育質(zhì)量。

(3)目標一致、合作共贏。VET社會伙伴關(guān)系是基于提升VET質(zhì)量、促進社會融合和經(jīng)濟發(fā)展的共同目標上，在共擔(dān)風(fēng)險、共享收益的基礎(chǔ)上構(gòu)建有效合作關(guān)系，因而能吸引不同層次的利益相關(guān)者形成聯(lián)盟，[16]共同構(gòu)建穩(wěn)定、持久和親密的合作共贏關(guān)系。我國的VET伙伴關(guān)系目標同歐盟的大同小異，只是在政府與社會組織等多個力量懸殊的利益主體之間，做不到同歐盟一樣，真正地還權(quán)于社會，也未做好轉(zhuǎn)變角色的充分準備。VET與政府的關(guān)系不應(yīng)該是計劃與被計劃的關(guān)系，隨著市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，VET的治理更加重視伙伴關(guān)系網(wǎng)的構(gòu)建以及實現(xiàn)合作共贏的美好愿景。

3.利用多種工具構(gòu)建VET質(zhì)量保障體系

歐盟在推進職業(yè)教育與培訓(xùn)質(zhì)量保障的實踐過程中，努力促進《歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)質(zhì)量保障參考框架》(EQARFVET)、《歐洲資格框架》(EQF)和《歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)分系統(tǒng)》(ECVET)三個“歐洲工具”形成合力，使三個歐洲工具有效地促進學(xué)習(xí)流動，增進歐洲范圍內(nèi)資格和能力的相互認可。[17]三者的著力點共同指向職業(yè)教育與培訓(xùn)質(zhì)量的提升。

質(zhì)量保障參考框架基于保障和提升歐盟各成員國職業(yè)教育與培訓(xùn)質(zhì)量的核心目標，定位于系統(tǒng)和機構(gòu)兩個實施層面，包括質(zhì)量保障和改進過程、監(jiān)控過程和質(zhì)量指標三大組成部分，遵循PIER質(zhì)量控制循環(huán)——計劃、執(zhí)行、評估和審查，提升質(zhì)量保障體系的系統(tǒng)性與整體性，消除碎片化治理中政策的不連貫性。歐洲資格框架作為其他層面資格框架的“元框架”，覆蓋了從基礎(chǔ)到最高級水平資格的八級參照水平范圍，各成員國同歐洲資格框架緊密聯(lián)系，每個成員國自定的資格框架標準都能在歐洲資格框架中得到回應(yīng)。[18]歐洲資格框架所具有的流動性和系統(tǒng)性特征，更好地響應(yīng)了歐盟委員會制定的《關(guān)于建立歐洲終身學(xué)習(xí)資格框架的建議》，也是對歐盟VET質(zhì)量提升的保障措施之一。歐洲職業(yè)教育與培訓(xùn)學(xué)分系統(tǒng)對加強VET同高等教育系統(tǒng)在質(zhì)量保障上的合作大有裨益。兩大教育子系統(tǒng)之間的跨域合作，不僅增加了VET質(zhì)量保障的透明度，而且促進了VET系統(tǒng)的流動性，兩者之間達成資格互認，有利于學(xué)習(xí)者根據(jù)自身發(fā)展狀況，選擇契合自身發(fā)展的教育類型，更重要的是與高等教育系統(tǒng)之間的資格互認，意味著職業(yè)教育與培訓(xùn)的轉(zhuǎn)型與提升。

汲取歐盟質(zhì)量保障經(jīng)驗，我國應(yīng)著力開發(fā)屬于本國的“中國工具”。《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出的“1+X”證書制度試點、職業(yè)教育國家“學(xué)分銀行”建設(shè)等是立足中國國情，推進學(xué)習(xí)成果認證積累轉(zhuǎn)換，探索構(gòu)建國家資歷框架的積極探索。建立國家資歷框架對加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)意義深遠：一是有利于完善職業(yè)教育和培訓(xùn)體系。職業(yè)教育包括職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)，職業(yè)學(xué)校教育的學(xué)習(xí)成果表征一般是學(xué)歷文憑；職業(yè)培訓(xùn)一般是各種資格證書或培訓(xùn)證書，但二者之間缺乏融通和銜接，而國家資歷框架為之提供了解決方案和路徑。二是有利于增強職業(yè)教育吸引力。通過國家資歷框架這一制度與機制創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變長期以來“重學(xué)歷出身、輕職業(yè)技能”的傳統(tǒng)觀念，打通技術(shù)技能人才上升成長通道，對于在崗培訓(xùn)和自學(xué)提升中獲得的技能給予認證認可，具有現(xiàn)實而長遠的意義。[19]

四、公共治理視域下VET治理方式變革研究的反思

職業(yè)教育與培訓(xùn)治理是一個復(fù)雜的問題領(lǐng)域, 不僅關(guān)涉政、校、行、企以及個人等多個層面的利益相關(guān)者, 同時還牽涉VET決策及政策執(zhí)行等多個領(lǐng)域。在國家推進治理能力現(xiàn)代化的進程中，實現(xiàn)VET治理能力現(xiàn)代化也備受關(guān)注。復(fù)雜多樣的歐盟VET治理本色就是一種公共治理，廣泛的利益主體通過開放式協(xié)調(diào)法和政府間協(xié)議等軟法手段參與到VET質(zhì)量保障和系統(tǒng)治理中來。在利益相關(guān)者邏輯視域下，各主體本著共建、共享、共治的原則，互動溝通、資源共享、目標協(xié)同，一同形成合力參與到VET保障體系的公共治理中。

我國的VET治理體系發(fā)端于不確定、復(fù)雜、模糊的政治與公共環(huán)境，需要考慮、協(xié)調(diào)非政府組織、社會組織、職業(yè)教育與培訓(xùn)機構(gòu)和私人之間的利益訴求，面對變幻莫測的市場環(huán)境和波詭云譎的國際局勢，中國VET需要力爭夾縫生存，借鑒歐盟先進的VET質(zhì)量保障體系經(jīng)驗，創(chuàng)新VET質(zhì)量保障體系的中國工具。

公共治理理論作為一種有效的“舶來品”，不僅適用于政治和經(jīng)濟領(lǐng)域，同樣也受用于職業(yè)教育與培訓(xùn)。由于職業(yè)教育與培訓(xùn)提供的是一種準公共產(chǎn)品，那么，基于公共治理視角，發(fā)起新一輪的職業(yè)教育與培訓(xùn)治理方式改革，勢必會產(chǎn)生不一樣的效果。鑒于我國有著源遠流長的公共生活傳統(tǒng)，因此，在接受異質(zhì)化的治理文化時，我們有必要在保存自己的治理傳統(tǒng)和特色的基礎(chǔ)之上，不斷汲取外來精華，豐富自身文化建設(shè)。公共治理歸根結(jié)底還是全民治理，只有達到全體公眾的自覺治理才有望于從源頭上實現(xiàn)中國職業(yè)教育與培訓(xùn)治理方式的優(yōu)化升級。