健全充滿活力的基層群眾自治制度的幾點思考

文/中共河南省安陽市委黨校 程穎宜

黨的十九屆四中全會對堅持和完善人民當家作主制度體系作了重要工作部署，其中明確指出要健全充滿活力的基層群眾自治制度。我們必須首先正確認識這一基本政治制度，堅持問題導(dǎo)向與目標導(dǎo)向相結(jié)合，才能更好地堅持和完善這項基本政治制度。

一、正確認識基層群眾自治制度的重要作用

（一）基層群眾自治制度的內(nèi)涵。我國的基層群眾自治制度，是指城鄉(xiāng)居民群眾以相關(guān)法律法規(guī)政策為依據(jù)，在城鄉(xiāng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在居住地范圍內(nèi)，依托基層群眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等權(quán)利，實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的制度與實踐。既是我國的一項基本政治制度，也是公民實現(xiàn)當家作主的一個重要載體。

（二）基層群眾自治制度的重要作用。1.基層群眾自治制度是人民當家作主制度體系的重要組成。在我國，公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)很大程度上通過在基層自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督得到實現(xiàn)。發(fā)展社會主義民主政治，保障人民當家作主，基層群眾自治制度是重要載體和實現(xiàn)途徑。2.基層群眾自治制度是社會健康發(fā)展的重要保障。在今年抗擊新冠病毒疫情中，中國的制度優(yōu)勢表現(xiàn)得淋淋盡致。基層群眾自治制度的優(yōu)勢和作用得到充分發(fā)揮。在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，通過自治組織，有效防控了疫情在農(nóng)村、社區(qū)、工廠的蔓延，全國人民通過自治組織，迅速凝聚起來，廣泛參與到疫情防控中去。基層群眾自治制度能通過自治組織將廣大人民群眾凝聚在一起，保證社會健康發(fā)展、良性運行。3.基層群眾自治制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層的有效載體。黨的路線方針政策、黨的工作部署在基層，既通過黨的基層組織發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用貫徹下去，又必須通過基層自治組織具體落實。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)需要通過基層群眾自治制度在基層得以實現(xiàn)；另一方面，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)也保證了基層群眾自治制度的健康發(fā)展。

二、基層群眾自治進入“后選舉時代”存在的問題

隨著公民意識的覺醒以及法治意識的增強，公民有序政治參與能力提升，基層群眾能較為規(guī)范地按照法定程序行使選舉權(quán)進行換屆選舉，基層群眾自治的發(fā)展進入“后選舉時代”。在新的發(fā)展階段，人們更關(guān)心的是對基層各項公共事務(wù)管理的參與度有沒有提升，如何更多地參與到基層治理中去。基層群眾自治更多的問題集中在了如何適應(yīng)新形勢的變化，與時俱進地開展城鄉(xiāng)社區(qū)治理和其他基層民主的開展。

（一）創(chuàng)新不足制約活力的發(fā)揮。要使基層群眾自治充滿活力，必須充分結(jié)合自身的特點，豐富自治的形式、拓寬民主的渠道。但在實際中，大量社會事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給基層組織，村支“兩委”成為基層政府的“腿”，導(dǎo)致其工作行政化，工作量嚴重超標?；鶎咏M織從事大量行政工作，疲于應(yīng)付各項檢查，創(chuàng)新的激情不足。同時，為了規(guī)范基層工作，上級政府又利用各類指導(dǎo)意見等方式制定條條框框，束縛了基層群眾創(chuàng)新的空間，使一些地方的基層群眾自治形式單一、千篇一律，也有的不符合當?shù)貙嶋H情況。

（二）有序政治參與水平有待提高?；鶎尤罕娮灾我笕罕娮晕夜芾?、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是公民有序政治參與的重要方式。然而，現(xiàn)階段公民本身的政治參與能力不足、經(jīng)濟基礎(chǔ)的薄弱，導(dǎo)致公民政治參與熱情不高、制度發(fā)展不健全、公民政治參與的渠道不暢通，這些局限性限制了基層群眾有序政治參與的水平。

三、如何健全充滿活力的基層群眾自治制度

（一）正確對待基層群眾自治實踐的創(chuàng)新。我國基層群眾自治制度的發(fā)展完善很大程度上受到基層群眾自治創(chuàng)新實踐的推動。以城鄉(xiāng)社區(qū)自治為例，從城鎮(zhèn)居民委員會和村民委員會這兩個自治組織的誕生，到確立憲法地位，再到現(xiàn)在很多立法的規(guī)定、黨的文獻中的提法都來自最基層的實踐創(chuàng)新。例如，2010年修訂的《農(nóng)村村民委員會組織法》對選舉方面的修改，就是把江蘇的選舉經(jīng)驗變成了法律；再如現(xiàn)在經(jīng)常提到的四民主——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督最初也是在農(nóng)村自治實踐中首先提出的，隨后才在全國推廣。類似的還有“4+2”工作法、網(wǎng)格化管理等等。健全充滿活力的基層群眾自治制度就必須對基層群眾的創(chuàng)新持有正確的態(tài)度。首先應(yīng)該鼓勵群眾的創(chuàng)新精神，調(diào)動群眾積極性，發(fā)揮人民群眾的集體智慧，面對日益高漲的群眾創(chuàng)新的積極性，基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該鼓勵和調(diào)動而不應(yīng)該打擊和壓制。其次，政府應(yīng)該把握方向、引領(lǐng)政策，保證基層的創(chuàng)新沿著正確的方向發(fā)展。同時加強基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，在基層治理過程中將中央精神和工作部署引領(lǐng)大家貫徹落實。最后，對創(chuàng)新不要輕易定論。很多典型案例，剛開始實踐都有不足之處，都需要在實踐中進一步完善。基層領(lǐng)導(dǎo)干部不能急于要政績而輕易肯定，也不能因為某些創(chuàng)新突破了現(xiàn)有體制而輕易否定，交給實踐去檢驗，實踐是檢驗一切真理的標準。讓基層群眾自治制度充滿活力，地方領(lǐng)導(dǎo)解放思想、堅持通過實踐檢驗的態(tài)度十分重要。

（二）加強基層黨組織建設(shè)與保障基層群眾民主權(quán)利相結(jié)合。黨的十九屆四中全會指出要“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機制”。發(fā)展基層群眾自治制度，必須發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用?；鶎尤罕娮灾沃贫冗@項基本政治制度的完善與發(fā)展需要我們理清思路：該項政治制度的實質(zhì)是要激發(fā)14億中國人的活力，在最基層實行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，參與到社會治理當中。但自治并不是說國家政權(quán)放任不管，基層群眾自治必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下沿著正確的方向和道路前進。因此，健全充滿活力的基層群眾自治制度，說到底要研究兩個問題——一個是如何擴大和保障基層群眾的民主權(quán)利，另一個是如何加強基層黨組織建設(shè)，將黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)在群眾自治中加以落實。如何將兩者結(jié)合起來是我們今后基層工作的重點。基層黨組織和基層群眾創(chuàng)造出了很多有效的模式值得我們研究和借鑒。例如河南鄧州的“4+2”模式?！?+2”工作法是黨的領(lǐng)導(dǎo)同村民自治的有機融合，由于“4+2”工作法中有黨支部提議和黨員大會審議這兩道程序，因此黨組織的作用在村莊管理中尤為明顯。村黨組織既是“4+2”工作法決策管理事項的發(fā)起者，也是整個流程的組織者，還是決策實施的推動者，充分發(fā)揮了基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，也有利于中央對鄉(xiāng)村振興的各項部署和中央精神在基層的貫徹落實。

（三）拓寬豐富基層群眾自治渠道和途徑。根據(jù)目前我國法律規(guī)定，農(nóng)村村民委員會、城市居民委員會和企業(yè)職工代表大會等基層組織是基層群眾行使自治權(quán)利的載體和平臺。然而隨著基層民主實踐的發(fā)展，已經(jīng)遠遠突破了這些傳統(tǒng)的載體和平臺。自治組織范圍的擴展在城市表現(xiàn)的尤為突出。隨著城市框架的拉大，商品住宅區(qū)的興起，在城市居民委員會（社區(qū)）之下，每個小區(qū)都有自己的業(yè)主委員會，大型的住宅區(qū)除了業(yè)主委員會外，每棟樓都有自己的樓長，每個單元也有自己的組長，就小區(qū)一些重大事情召開樓會，雖不似業(yè)主委員會那樣正式，但也是大家最直接的參與自治的一種實踐形式。此外，黨的十九屆四中全會指出要構(gòu)建基層社會治理新格局，群團組織、社會組織、行業(yè)協(xié)會等渠道和平臺也應(yīng)受到重視。因此我們健全充滿活力的基層群眾自治制度，就要尊重實踐，正視現(xiàn)實，及時地將這些自治機構(gòu)、組織納入法治化、制度化發(fā)展軌道，才能推動群眾自治的發(fā)展?；鶎又卫沓錆M活力還要充分利用新的技術(shù)和方法。應(yīng)充分利用 “互聯(lián)網(wǎng)+”、 學(xué)習(xí)強國、公眾號等新技術(shù)、新方法豐富基層群眾自治的實踐。

（四）完善相關(guān)立法，為基層群眾自治制度的發(fā)展完善提供法治保障。根據(jù)實踐的需要，應(yīng)加快主要法律的修改和配套法律法規(guī)的制定。2010年《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂；2018年底修改了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》；2009年修改了《中華人民共和國工會法》；2018年修改《物業(yè)管理條例》。雖然幾部相關(guān)法律相繼修改，但立法力度仍滿足不了基層活躍的實踐發(fā)展。很多的創(chuàng)新實踐雖然收到很好效果，但在立法上找不到依據(jù)，急需法律法規(guī)的正名和支持。因此配套的關(guān)于四項民主的立法也顯得很重要。一些省份也紛紛已以地方立法的方式加以規(guī)范，例如很多省份都制定了村務(wù)公開條例。此外，為了響應(yīng)中央提出的“自治、法治、德治”相結(jié)合的基層治理體系，2018年12月，民政部、全國婦聯(lián)等7部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》，要求地方基層開展相關(guān)工作。在實踐中如何制定村規(guī)民約，使村規(guī)民約與國家法律有效銜接，也需要加以規(guī)范。總之，黨的十九屆四中全會站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，提出健全充滿活力的基層群眾自治制度，并作出重要工作部署意義重大。構(gòu)建基層社會治理新格局中，基層群眾的參與必不可少。一個充滿活力的基層治理體系，一定能激發(fā)社會潛能，保障人民當家作主的權(quán)益，推動中國特色社會主義民主政治向前發(fā)展。