高校政府采購風(fēng)險防控策略及案例研究

黃宏勤（高級會計師）（廈門醫(yī)學(xué)院 福建廈門 361001）

高校政府采購是指高校使用財政性資金采購政府采購目錄列示的或者符合采購限額標準的貨物、工程和服務(wù)的行為。此處的財政性資金，包括財政預(yù)算內(nèi)資金、納入財政預(yù)算管理的政府性基金、納入財政專戶管理的預(yù)算外資金、納入財政管理的事業(yè)單位收入及其他資金。為保證高校的健康、穩(wěn)定發(fā)展，對其政府采購中的風(fēng)險及其防控策略進行研究顯得尤為重要。

一、加強高校政府采購風(fēng)險防控的重要性

（一）有利于規(guī)范高校政府采購行為。高校在政府采購過程中存在著周期長、程序復(fù)雜且采購方式不靈活等問題。加強風(fēng)險防控首先要規(guī)范高校政府采購行為，這樣既有利于確保采購活動的高質(zhì)高效運行，保證采購工作與法律法規(guī)的一致性，又有利于約束采購過程中各環(huán)節(jié)經(jīng)辦人員的行為，防止人為辦事拖拉或違規(guī)，進而大大提高政府采購行為的規(guī)范性、科學(xué)性。

（二）有利于提高國家財政資金使用效率。加強高校政府采購風(fēng)險防控工作，對高校政府采購計劃的編制也提出了更高要求。高校采購行為要嚴格按事前制定的采購計劃進行，這就要求高校采購部門從需求提出、經(jīng)費來源、設(shè)備參數(shù)、社會服務(wù)等多方面組織調(diào)研論證，一方面可避免重復(fù)采購、高價采購現(xiàn)象，保證采購項目的可行性，切實購置高校需求物資，能夠更好地促進高校教學(xué)質(zhì)量及科研水平；另一方面可提高預(yù)算的準確性，使得采購計劃更合理、采購預(yù)算更準確、采購行為更合規(guī)，使財政資金真正用在所需之處，有利于提高財政資金使用效率，避免資金浪費，防止設(shè)備購置后閑置等現(xiàn)象發(fā)生，有效避免了國有資產(chǎn)流失。

（三）有利于營造高校采購工作的廉政氛圍。加強高校政府采購風(fēng)險防控工作，有利于高校黨風(fēng)廉政建設(shè)。近年來，高校政府采購腐敗現(xiàn)象、內(nèi)部交易現(xiàn)象頻發(fā)，只有建立起一套更加完善、科學(xué)合理的高校政府采購管理制度，加強高校政府采購監(jiān)督及權(quán)力制衡機制，依據(jù)規(guī)章管理高校內(nèi)部政府采購行為，做到責(zé)權(quán)明晰、責(zé)任到人，才能真正促進高校采購工作的制度化、規(guī)范化，進而杜絕腐敗現(xiàn)象，營造高校政府采購“公平、公正、公開”的環(huán)境和廉政的新氣象。

二、當(dāng)前高校政府采購過程中的主要風(fēng)險

（一）政府采購過程周期過長、效率低下。從政府采購流程上看，高校首先需要征集各二級學(xué)院、各機構(gòu)、部門的采購需求，匯總編制政府采購計劃書，提交到學(xué)校財務(wù)處或財政部門，由學(xué)校財務(wù)處或財政部門審核并結(jié)合高校財政資金預(yù)算和財務(wù)狀況，編制并公布正式政府采購計劃。對于需要集中采購的設(shè)備、物資，高校還需擬定采購數(shù)量、采購價格、采購方式、規(guī)格及技術(shù)要求等，報財政部門審核。財政部門需對報送的政府采購預(yù)算執(zhí)行計劃進行審核并批復(fù)，對于集中采購的大宗貨物，如計算機、掃描儀等，還需下達到采購中心。采購中心收到采購委托后，需進一步核實采購計劃，確認無誤后才開始采購工作。從采購時間上看，政府采購中心需要考慮成本效益，大宗貨物的采購，不可能因為一個或幾個高校提出的較少設(shè)備和物資采購需求，就立即組織采購工作。在采購中心開始實施采購計劃后，多以公開招標方式進行采購，同樣需要依據(jù)嚴格程序執(zhí)行。無論公開或非公開招標，從發(fā)出招標文件到截止日至少需要二十多日，而評標結(jié)果需公示七日以上。對于中標公司，高校還需請專家進行需求核對、審核招標文件等。因此，從招標開始到最終定標，大致需要三十五日左右，而到真正購置設(shè)備、執(zhí)行合同、完成采購工作，大多需要耗費兩個月以上時間，在這一過程中高校各相關(guān)部門之間往往因溝通協(xié)調(diào)的滯后性導(dǎo)致周期過長，容易造成采購失敗或者產(chǎn)生資金、資產(chǎn)浪費等風(fēng)險。

（二）預(yù)算管理不完善。高校政府采購工作要求編制二級單位預(yù)算，不同二級部門或?qū)W院所負責(zé)編制預(yù)算的人員不同，專業(yè)水平參差不齊，對于預(yù)算指標的理解也不同，且二級單位編制預(yù)算時沒有考慮高校整體的財政收支情況，所編制預(yù)算內(nèi)容很難體現(xiàn)高校整體的預(yù)算要求。另外，由于許多業(yè)務(wù)不包含在高校日常經(jīng)費的財政預(yù)算范圍內(nèi)，如高校基建業(yè)務(wù)、項目建設(shè)投資等都是獨立于日常財政資金預(yù)算外進行，加之二級學(xué)院或二級部門的科研、培訓(xùn)收入或費用實際執(zhí)行中具有較大的不確定性，增加了預(yù)算的難度，一定程度上導(dǎo)致了高校預(yù)算指標過高或過低，影響預(yù)算編制的準確性。如果預(yù)算或計劃編制不合理，也會導(dǎo)致高校財政資金出現(xiàn)浪費風(fēng)險。

（三）采購活動的信息透明度不足。在高校政府采購過程中，對于一些特殊的專業(yè)性較強的采購項目大多采用詢價采購方式，即在招標過程中綜合考慮投標供應(yīng)商提供的報價，采取價低者中標的模式。不同高校對教學(xué)、基礎(chǔ)設(shè)備的需求不盡相同，對于相同設(shè)備的指標參數(shù)和要求也不同。由于高校、政府財政部門與供應(yīng)商之間的信息不對稱性，導(dǎo)致高校政府采購行為不能獲得完備的信息支撐。因此，詢價采購方式具有明顯的信息透明度差、尋租空間大的缺陷。在這一過程中，一方面政府采購供應(yīng)商占據(jù)主動權(quán)，會利用信息優(yōu)勢或通過尋租活動靈活定價，容易造成采購的高成本現(xiàn)象；另一方面，采購中心的采購人員掌握決策權(quán)，如果缺乏有效的權(quán)力制衡，在高校未要求其公開定標過程的情況下，就可能導(dǎo)致“暗箱”操作、以權(quán)謀私現(xiàn)象。

（四）監(jiān)督機制往往形同虛設(shè)。在政府采購監(jiān)督方面，現(xiàn)行的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及相關(guān)的法律法規(guī)僅對所需要監(jiān)督的流程和內(nèi)容進行了詳細的規(guī)范。但制度還需要具體人員來執(zhí)行，如果監(jiān)督執(zhí)行標準及程序不清晰明確，往往導(dǎo)致高校政府采購監(jiān)督工作流于形式。同時，《政府采購法》中對政府采購監(jiān)督對象的規(guī)定不完善、不充分、不明確，如只規(guī)定了高校政府采購方式及人員素質(zhì)等，但未說明對高校的事前采購計劃、采購合同等方面的監(jiān)督工作，即采購監(jiān)督工作僅局限于采購過程，而缺乏對采購前后的監(jiān)督，監(jiān)督范圍存在局限性。對于商品供應(yīng)商的準入資格，相關(guān)法律法規(guī)也還未建立規(guī)范的準入制度，進而導(dǎo)致監(jiān)督機制缺位、違法現(xiàn)象增多。另外，《政府采購法》中相關(guān)規(guī)定對于采購相關(guān)工作人員造成的違法行為，其懲罰往往僅為通報批評或給予行政警告處分，其違法成本過低，也容易導(dǎo)致為牟取私利而甘愿冒險。

三、高校政府采購風(fēng)險的防控策略

（一）提高政府采購的靈活性。對于高校政府采購耗時長、效率低的問題，可從高校自身情況出發(fā)，探尋不同的采購方式和渠道，增強采購靈活性，即根據(jù)高校需求及采購物資的性質(zhì)不同，與政府采購中心管理部商議采取靈活的采購方式：一是當(dāng)所購買物資為通用性強、數(shù)量龐大、價值高且并不是高校急需的，如打印機、電腦、空調(diào)等采購業(yè)務(wù)時，為發(fā)揮政府采購的成本效益優(yōu)勢，可對所有采購物資都提請政府采購中心進行采購；二是對于高校急需的、專業(yè)性強且來源單一的物資如實訓(xùn)設(shè)備、實驗器材、試劑或藥品，可申請全部由學(xué)校自主購買。通過兩種或多種采購方式增加高校政府采購的靈活性，可以克服政府采購過程中所耗費時間與商品需求的矛盾，提升政府財政資金的效率。

（二）加強預(yù)算控制。對于預(yù)算編制工作，高校應(yīng)做好準備工作，對政府采購目錄事前應(yīng)充分了解，提前論證采購項目的可行性，在制定政府采購預(yù)算時，盡可能詳盡地列明采購項目、數(shù)量、金額等信息，提供明確的采購計劃。為降低采購風(fēng)險，提高財政資金使用效率，高校在政府采購過程中應(yīng)按照“先預(yù)算、后計劃、再采購”的基本原則，不斷加強預(yù)算控制，建立高效、科學(xué)的預(yù)算機制，同時設(shè)立監(jiān)管部門，強化預(yù)算監(jiān)督與控制。對于高校中有采購需求的各業(yè)務(wù)部門，高?？梢笃涮岢霾少徲媱潟r一并提交通過網(wǎng)絡(luò)查詢的價格信息或參考信息，并在提供的采購方案中明確表述申請購買設(shè)備的功能、技術(shù)參數(shù)、數(shù)量、售后服務(wù)等要求，提高預(yù)算準確性。

（三）推動政府采購電子化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)工作。高?？稍诰钟蚓W(wǎng)上逐步實現(xiàn)政府采購的信息查詢、統(tǒng)計、交易等功能，即實現(xiàn)電子化的政府采購。積極探尋不同政府采購方式在線上操作的可行性，有利于促進高校政府采購工作的安全性、便捷性。對于高校政府采購的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，可增加對不同職能部門的工作對接功能，如二級單位提供物資需求，通過數(shù)據(jù)共享，采購中心根據(jù)要求找到價格最低、質(zhì)量最好的供應(yīng)商。同時，在高校政府采購網(wǎng)絡(luò)中，安裝遠程監(jiān)控終端，對紀委、審計、財務(wù)人員等需要履行監(jiān)督審查的人員開放查看、審核、監(jiān)督權(quán)限，進一步實現(xiàn)采購過程的“公平、公正、公開”，提高監(jiān)督效率，防范腐敗現(xiàn)象滋生蔓延。

（四）建立健全政府采購工作問責(zé)制度。高校應(yīng)加強對在政府采購過程中尤其是招投標過程中的違規(guī)、舞弊、腐敗等行為的防范，嚴格把控其中潛在風(fēng)險點，選好經(jīng)辦人，嚴格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，落實采購各環(huán)節(jié)責(zé)任，在此基礎(chǔ)上建立健全完善的政府工作問責(zé)制度，根據(jù)采購方式建立“標段劃分審核機制”，從局部到整體，對不同標段負責(zé)人員工作抓落實，實現(xiàn)工作問責(zé)制，強化其責(zé)任意識，提升制度的執(zhí)行力，為高校政府采購營造廉政氛圍，嚴格防范腐敗貪污現(xiàn)象。

四、案例分析——以福建A高校為例

福建A高校是一所全日制公辦普通本科高校，學(xué)校現(xiàn)有9個教學(xué)機構(gòu)，3個教學(xué)輔助機構(gòu)，擁有2所直屬附屬醫(yī)院。建校以來，A高校已形成了“德厚立人、術(shù)湛立業(yè)”的校訓(xùn)文化，致力于向全國范圍內(nèi)吸納培養(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的“應(yīng)用型”和“技術(shù)型”高素質(zhì)人才。

（一）A高校政府采購中的主要風(fēng)險。2020年政府采購改革以前，A高校的政府采購管理雖然嚴格遵循《政府采購法》《政府采購法實施條例》及其他政府法律法規(guī)，但由于上述文件規(guī)定寬泛，再加上A高校沒有根據(jù)學(xué)校實際情況制定統(tǒng)一具體的管理條例，導(dǎo)致采購環(huán)節(jié)許多工作沒有標準可依，往往在事后才暴露出諸多問題，既缺乏事前預(yù)防，又缺乏事中控制，導(dǎo)致采購過程的滯后性和被動性。

按財政資金批復(fù)及執(zhí)行中的相關(guān)規(guī)定，若財政資金兩年未執(zhí)行將被收回，這對A高校財政資金使用效率提出了更高的要求。但是，政府財政部門批復(fù)給A高校的財政資金預(yù)算大多在每年3月份以后，導(dǎo)致A高校的預(yù)算執(zhí)行結(jié)構(gòu)畸形，往往上半年執(zhí)行進度緩慢，而多集中在下半年或每年年末大規(guī)模開支經(jīng)費，一定程度上影響了財政資金的使用效益、效率。同時，A高校目前采用的是簡易預(yù)算執(zhí)行進度計算方法，與財政資金使用的長周期性并不適應(yīng)，影響了財政資金效益。

在政府采購過程中，A高校由于沒有建立自身的風(fēng)險評估體系，也未設(shè)置專門的風(fēng)險評估機構(gòu)，且對采購業(yè)務(wù)中的風(fēng)險沒有進行系統(tǒng)科學(xué)的定級，造成了政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制存在缺陷。A高校政府采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制在信息公開和績效評價環(huán)節(jié)有所欠缺，其采購項目和預(yù)算都先由二級單位提出，而二級單位在制定預(yù)算時沒有經(jīng)驗，往往要依賴有利益關(guān)系的供應(yīng)商制作采購設(shè)備的參數(shù)、預(yù)算價格、標書，因此導(dǎo)致在制定采購計劃時就被供應(yīng)商“綁架”，從而造成國家財政資金浪費、國有資產(chǎn)變相流失的現(xiàn)象。

（二）A高校風(fēng)險防控具體策略。針對上述情況，A高校于2020年年初重新修訂《A高校招標采購管理辦法》。對于專項采購，由業(yè)務(wù)部門或二級單位提出采購需求和采購預(yù)算，在部門論證過程中，超過20萬元的政府采購還要請第三方專家進行論證，之后提交財務(wù)處，確定資金來源，若金額較大還需提交校辦公會及校黨委會進行集體討論決定是否采購。

A高校還對采購流程進行優(yōu)化，按照采購流程的順序從立項準備到招標、開標、評標、中標、合同、驗收等階段均要求形成正式文件證據(jù)并由采購小組歸檔，交由監(jiān)督部門核查。對于采購項目，A高校嚴格規(guī)定每次采購過程的設(shè)備參數(shù)要求、數(shù)量金額及采購時間等內(nèi)容，并成立監(jiān)督部門，對采購過程進行全程監(jiān)督，保證采購行為的規(guī)范運行。

同時，A高校成立了“學(xué)校采購領(lǐng)導(dǎo)小組”“校級采購評估小組”和“校內(nèi)采購工作小組”，設(shè)置專門工作人員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)采購辦公室，負責(zé)落實學(xué)校政府采購的相關(guān)工作，對100萬元及以上的醫(yī)療、教學(xué)、科研儀器設(shè)備項目，采用一定的方式（如參照醫(yī)療機構(gòu)器械管理系統(tǒng)、福建政府采購網(wǎng)等）進行市場調(diào)研，廣泛了解市場，判斷采購方案與市場行情偏差程度，偏差超20%的，及時交由評估小組進行審議。評估小組對100萬元及以上醫(yī)療、教學(xué)、科研儀器設(shè)備的詢價結(jié)果進行評估決策；對新增的采購項目，二級單位要會同實驗室與設(shè)備管理中心對醫(yī)療、教學(xué)、科研儀器設(shè)備采購方案意見不一致的具體情況進行審議；對年度財政專項采購方案有關(guān)鍵調(diào)整的（如采購清單、關(guān)鍵參數(shù)等），且經(jīng)過再次論證的醫(yī)療、教學(xué)、科研儀器設(shè)備項目進行審議。采購工作小組負責(zé)校內(nèi)詢價采購工作，對采購項目金額在20萬元及以上的醫(yī)療、教學(xué)、科研儀器設(shè)備項目交由實驗室與設(shè)備管理中心組織進行重大項目論證；涉及全校的信息化項目，由信息中心組織進行重大項目論證；其余類別的項目，由后勤管理處組織進行重大項目論證。

由于A高校為醫(yī)學(xué)類高校，很多實驗設(shè)備屬醫(yī)療設(shè)備，全國有很多同類商品的交易價格可參考。學(xué)校購買了設(shè)備價格查詢軟件，該軟件科提供最近同類商品的品名、功能、參數(shù)、價格。在此基礎(chǔ)上，學(xué)校要求二級預(yù)算單位提出采購計劃時，應(yīng)通過學(xué)?；蛘少従W(wǎng)官網(wǎng)、微信公眾號、供應(yīng)商庫等媒介最大限度公開需求信息和意向，使更多的供應(yīng)商知悉學(xué)校采購需求信息，從而提供更多的應(yīng)需方案。在提供的采購方案中，明確表述申請的功能、技術(shù)參數(shù)、數(shù)量、售后服務(wù)等要求，包括附件、圖紙等；但不得指定采購品牌（單一來源采購方式除外）和供應(yīng)商，不得以某一品牌的特定技術(shù)指標作為采購的唯一重要參數(shù)。貴重儀器設(shè)備采購時由學(xué)校采購招標部門具體根據(jù)該功能尋找相匹配的相關(guān)供應(yīng)商，然后與他們逐一談判，進行多家比對定出采購預(yù)算、標書，最后進行招標。

（三）對高校政府采購的啟示。通過對A高校政府采購風(fēng)險防控策略的具體分析，可以得到以下幾點啟示：（1）重視對政府采購流程的規(guī)范統(tǒng)一。提升高校政府采購的效率，要對采購流程進行規(guī)范，只有針對各采購環(huán)節(jié)作做出更明確的規(guī)范，才能使采購的目標更明確、行為更合規(guī)、方法更適用。為了有效整合高校政府采購環(huán)節(jié)，形成統(tǒng)一采購流程，就需要對采購風(fēng)險點進行控制，并針對關(guān)鍵控制點建立管理、監(jiān)督制度，進而促進政府采購規(guī)范化建設(shè)。（2）注重細節(jié)控制，強化過程監(jiān)管。對高校政府采購風(fēng)險的防控，需要從細節(jié)出發(fā)，嚴格監(jiān)管。從采購計劃及預(yù)算質(zhì)量把控、合同管理、流程優(yōu)化等方面入手，加強各部門間的協(xié)調(diào)溝通；還可成立專門工作小組，對采購需求嚴格審核、項目進度及時核對、執(zhí)行過程實時監(jiān)控，進而確保高校政府采購的安全性和統(tǒng)一性。