奧林匹克運動發(fā)展危機與治理策略研究——以《奧林匹克2020議程》為綱*

蔡繼云 于建志 吳新宇

奧林匹克運動發(fā)展危機與治理策略研究——以《奧林匹克2020議程》為綱*

蔡繼云 于建志 吳新宇

（華北理工大學 體育部，河北 唐山 063210）

在奧運會申辦危機的背景下，新時代奧林匹克運動面臨全新的問題與挑戰(zhàn)，突顯奧林匹克治理體系改革的緊迫性需要。國際奧委會適時推出《奧林匹克2020議程》改革計劃，對奧林匹克治理體制與治理策略進行了大刀闊斧的改革。文章運用邏輯推理、批判學方法論等研究方法，對《奧林匹克2020議程》政策文本進行分析，結論認為：國際奧委會在《主辦城市合同》、善治改革、財政控制與透明度、全球戰(zhàn)略合作伙伴關系等改革議題方面還存在政策模糊地帶，這些模糊的政策設計與話語表述，導致改革議程的宣示性效應大于實質性的改革成效，可能導致政策實施過程中產(chǎn)生一系列偏離國際組織公平正義的立場和行為，進而導致破壞《奧林匹克2020議程》所勾勒的美好藍圖。

奧林匹克運動；《奧林匹克2020議程》；發(fā)展危機；治理策略

1 《奧林匹克2020議程》與奧林匹克運動發(fā)展危機

2013年9月托馬斯?巴赫競選為國際奧委會主席，他上任后明確表示，要加大對奧林匹克治理體系的結構性改革力度。在年底進行的內部人員考核及執(zhí)行委員會報告后，《奧林匹克2020議程》研究項目提交給國際奧委會全會，并于2014年2月審議通過。巴赫曾參加國際奧委會2000年改革會議，曾任國際奧委會工作小組主席，并在通過國際奧委會全會提出建議的指導工作中擔任薩馬蘭奇的主要助理人員。國際奧委會2000年改革會議是《奧林匹克2020議程》的基礎，二者的主要區(qū)別是鄭重邀請外部組織和普通民眾提交他們給委員會的改革意見。托馬斯?巴赫是德國奧林匹克組織領導人，他對奧林匹克運動的歷史、社會和文化各個方面具有濃厚興趣和深刻洞見，對奧林匹克運動事業(yè)發(fā)展抱有極大的熱情，同時在學術和精神方面保持全身心投入。作為企業(yè)律師和委員會成員，巴赫逐漸進入國際奧委會的領導層，開啟了巴赫治下的國際奧委會治理藍圖。巴赫對索契冬奧會性別歧視爭議的直率處理，以及他在奧運會開幕式和閉幕式上的強有力的致辭，都是兩位謹慎的前任主席所沒有采取過的行為。顯然這是一位新風格的國際奧委會主席，這也說明《奧林匹克2020議程》將是一次難得的改革契機?！秺W林匹克2020議程》工作組花名冊中的“申辦程序”和“可持續(xù)性發(fā)展及遺產(chǎn)”等問題并未引發(fā)爭議，2022年冬季奧運會申辦競爭城市的接連退出，給參選城市是否繼續(xù)遵循《奧林匹克2020議程》增加了壓力。申辦國挪威的退出，導致國際奧委會對《奧林匹克2020議程》的各項提議展開緊急討論。和2000年國際奧委會會議一樣，國際奧委會成員再一次通過了《奧林匹克2020議程》的每一項提議。

奧林匹克運動在幾十年間經(jīng)歷了兩大危機，一是在鹽湖城冬奧會主辦權授予過程中出現(xiàn)的受賄丑聞，二是系統(tǒng)性使用興奮劑丑聞帶來極大的負面效應，使得國際奧委會面臨巨大的合法性危機[1]。國際奧委會為了化解信任危機，成立了世界反興奮劑組織，并將2000年國際奧委會改革委員會列入陪審員名單，以便推進國際奧委會的治理改革進程。在化解了兩大危機事件產(chǎn)生的負面影響之后，國際奧委會頒布了《奧林匹克2020議程》，重新塑造了國際體育組織的良好形象，最終度過了信任危機，國際奧委會也重新掌控了自己的命運。近十年來，奧林匹克運動發(fā)展面臨新的問題與挑戰(zhàn)，一個最現(xiàn)實的問題是，對舉辦奧運會感興趣或有能力申辦奧運會的城市越來越少[2]。以2022年冬奧會申辦為例，起初歐洲地區(qū)表現(xiàn)出極高的申辦熱情，然而現(xiàn)實的情況是，因為偏愛運動會候選人資格的政府和地方精英不得不接受公眾投票表決，再加上最近受到強烈反對舉辦奧運會的民意調查限制，在申辦2022年冬奧會的過程中，地方或區(qū)域公民投票使瑞士的圣莫里茨、德國的慕尼黑退出候選城市。2013年11月，國際奧委會沒有意識到不祥之兆，并慶祝2022年奧運會的6位申辦國。然后，在2014年1月，瑞典突然宣布斯德哥爾摩退出申辦奧運會。迫于政治局勢壓力，烏克蘭撤回申辦報告。同年5月份，70%的克拉科夫的市民投票反對申辦奧運會，導致波蘭退出。挪威成了最后一根稻草。

2022年奧運會的申辦國縮減至三位，包括挪威奧斯陸、哈薩克斯坦阿拉木圖、中國北京。按照“2022年冬季奧林匹克運動會申辦委員會報告”的決議，國際奧委會想讓奧斯陸拯救整個局面?；仡欉^去，國際奧委會過于自信，甚至是愚勇，但是國際奧委會自身卻認為所有的一切看起來都是合理且美好的。2013年奧斯陸的公民55%投贊成票，挪威已經(jīng)接受了舉辦2016年青年奧運會的任務。挪威是最富有、最幸福的國度之一，挪威本國將繼續(xù)點燃申辦奧運會的熱情。準確來說，在國際奧委會內部投票中，奧斯陸地區(qū)支持率只有36%，50%強烈反對，招標委員會單獨進行的調查中同樣是36%的支持率[3]。在挪威政府宣布其不再給奧斯陸運動會提供經(jīng)費，從而使體育和城市政府不得不退出申辦后，國際奧委會在公開聲明中的疑惑讓其掩蓋的真相浮出水面。在其召開的新聞發(fā)布會中，國際奧委會主席托馬斯?巴赫一會憤怒，一會又擺出恩賜的態(tài)度，巴赫指出：看起來這一過程并沒有向挪威的決策者們作恰當?shù)膮R報，因此他們只能是根據(jù)半真半假的陳述和不準確的事實做出自己的決定[4]。對于采取此類手段的國家，擁有這么多的成功運動員，這么多狂熱的冬奧會粉絲，非常遺憾奧斯陸要錯失這么好的為自己未來投資和向世界展示自己的機會。挪威申奧小組要求與國際奧委會召開會議解釋國際奧委會所要求的各類問題，包括財政細節(jié)等。國際奧委會為三個申奧城市舉行了這樣的會議，目的是保證三個申奧城市的公平公正競爭。不幸的是，奧斯陸既沒有派申奧小組的高級成員，也沒有派政府官員來參加會議。國際奧委會只能從北京和阿拉木圖中做選擇，最終中國以微弱的競爭優(yōu)勢，奪得2020年冬奧會舉辦權。

2 奧運會申辦危機下的奧林匹克治理體系改革研究

2022年冬季奧運會最新的申奧競爭結果明確表明，國家已經(jīng)很難向公眾傳達申辦和舉辦奧運會的價值和利益信息。公民主要關注的是申奧的要求，卻很少知道申辦國所提供的巨大資金支持。結果就是越來越多的國家，不敢提出申辦奧運會要求或者在提出后撤回申辦報告。在經(jīng)過申奧失敗后再次申辦奧運會的國家數(shù)量在過去5輪申奧中急劇減少。2014年6月，德國、奧地利、瑞士和瑞典國家奧委會發(fā)布了一份聯(lián)合聲明，這份聯(lián)合聲明指出國家奧委會對于公眾民意束手無策，遂將壓力轉嫁給國際奧委會，國際奧委會無法袖手旁觀，一是必須處理民意問題，二是給申辦城市和國家奧委會提供更多的信息，并幫助他們處理與國際奧委會相關的問題（如主辦城市合同，收入分配等事宜）。國際奧委會不得不改變其晦澀難懂的語言，以使更多的民眾可以理解奧林匹克治理體系與奧林匹克精神的內涵[5]。

國際奧委會必須在申奧前很長一段時間與申奧城市展開合作。除了提供具體信息、媒體資料、透明的溝通，還需提供財政支持，以使國際奧委會在洶涌的民意面前，開展隱性的“奧運會營銷”活動[6]。即便國際奧委會聯(lián)合奧林匹克運動廣泛的利益相關者群體，開展了一系列的奧林匹克理念社會公關服務，但在現(xiàn)實申辦與舉辦過程中面臨的棘手問題，還是出現(xiàn)了突出的媒體與民意受阻現(xiàn)象。公眾和國家奧委會懼怕申辦及舉辦奧運會的高額費用，尤其是考慮索契冬奧會的高昂費用，以及可持續(xù)發(fā)展等奧運遺產(chǎn)問題。對于申辦奧運會而言，國家奧委會已經(jīng)明確了三個關鍵問題。第一是關于投資與收益預算、財政透明度、場地、住宿要求等現(xiàn)實問題。第二是關于奧運遺產(chǎn)等文化認同問題。第三是關于人權和綠色辦奧問題。這些棘手問題的存在引發(fā)了日益加劇的公眾懷疑，也導致了公眾認為奧運會是否有必要保持超大規(guī)模問題的擔憂。

如果要追究引發(fā)公共話語的源頭，那就是全球皆知的關于索契冬奧會花費了510億美元的新聞報道，目前暫不清楚這一數(shù)據(jù)的真實來源，以及能否反映俄羅斯在索契地區(qū)的總投資。無論是出于對當代俄羅斯寡頭政治和富豪統(tǒng)治的病態(tài)迷戀，還是新聞界秉持的反奧運會情緒，索契的這個花費數(shù)據(jù)已經(jīng)成為“奢侈辦奧”的象征符號。奧林匹克官方對此無力反駁，幾乎沒有記者關心國際奧委會的“賽事舉辦費用”和“基礎設施投資費用”間的區(qū)別。不管俄羅斯把錢花在建設新城、高速公路和鐵路，還是重新設定山河航線，這在當時稱之為世界上最大的城市建設工程，但索契花費510億美元的價格標簽依然讓俄羅斯申奧委員會的預算看起來不切實際[7]。不論是奧斯陸的54億美元的提議，圣莫里茨的26億美元的提議，或是斯德哥爾摩15億美元的提議，顯然索契的這個數(shù)字意味著不切實際，且所有歐洲城市巨大的成本超支將不可避免。

從羅格卸任到巴赫執(zhí)掌國際奧委會，奧運會申辦全面啟用了邀請模式。國際奧委會和奧林匹克利益相關者群體對潛在東道國的投標制定了嚴格規(guī)定，并要求東道國簽訂《主辦城市合同》（HCC），這一舉措將國際奧委會隔離于幾乎所有的財政風險之外，在財政風險方面產(chǎn)生的可預期結果是，將國際奧委會的控制權最大化，而主辦城市和國家政府的風險最大化。雖然《奧林匹克2020議程》決議提出了聯(lián)合申辦的改革設計，由多國共同承擔財政風險，同時國際奧委會逐漸轉向與申辦委員會共同承擔義務和風險模式。也就是說，國際奧委會不再強加從上至下的“瑞士制造”方法，這才是本質上的合作伙伴關系，如果不刪繁就簡，對舉辦城市來說是不公平的。同時，如果舉辦國面臨各種籌辦的壓力，那么國際奧委會也會產(chǎn)生連帶損失，唯有在雙贏的基礎上解決這一棘手問題。

國際奧委會創(chuàng)新奧運營銷模式在《奧林匹克2020議程》中的地位無法撼動，以奧運會財政預算問題為例，與歐洲各國奧委會的利益訴求保持一致，國際奧委會澄清與奧運會不相關的兩項財政預算，一是基礎設施的長期投資，二是基礎設施投資回報。與增強預算透明度相關的改革決議正在支持國際奧委會的財政價值導向，尤其是《主辦城市合同》的透明化政策（詳見《奧林匹克2020議程》改革議程第1條第6款），并將國際奧委會自身的財務報表進行審計，并達到《奧林匹克2020議程》改革議程第29條第1、2款關于善治改革的要求[8]。

《奧林匹克2020議程》的主要目標是降低申辦委員會和奧組委的財政壓力，涉及奧林匹克善治改革議程條款通過減少申辦代表團的差旅和招待費用，消減候選人文件高昂的印刷費用，以及對已注冊的說客費用控制，來最低限度地降低申辦費用。國際奧委會致力于推動使用現(xiàn)有的、臨時的及可拆卸的場地設施，預賽階段比賽甚至整個單項比賽可以在主辦城市甚至東道國之外舉行，只要符合節(jié)約辦賽成本和體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展遺產(chǎn)的精神即可。國際奧委會節(jié)儉辦賽的目標非常明確，并公開反對“昂貴冗余”的辦賽形式，同時與國際各單項運動聯(lián)合會（IF）開展合作，以進一步確保節(jié)儉辦賽落到實處?！秺W林匹克2020議程》帶來的這些變化是否已經(jīng)遏制了申辦危機？這樣說還為時過早。就目前面臨的情況而言，全球新冠病毒肺炎疫情下的東京奧組委，在延遲申辦東京奧運會并面臨巨額違約損失的處境下，提出削減大量辦賽成本的訴求，但是節(jié)省辦賽成本的預算規(guī)模乃至真實情況還不得而知。

3 奧林匹克運動治理策略的批判性思考——以《奧林匹克2020議程》為綱

以2014年挪威退出冬奧會申辦事件為例，在挪威政府取消了奧斯陸申奧的當天，挪威主流媒體紛紛報道這令人乍舌的消息。從多達7000頁的國際奧委會申辦手冊，到國際奧委會為維護自身利益而提出的“霸道條款”，例如要求挪威王室舉行歡迎雞尾酒會等。雖然這些要求一直是國際慣例，但真正的過錯，則是一些國際奧委會工作人員竟然公然把這些要求寫在奧運會申辦手冊上。這與挪威一以貫之的平等主義文化相抵觸，挪威民眾認為國際奧委會在為實現(xiàn)自身的利益而推行權貴階層社交的“縱情狂歡酒會”。挪威選擇主動退出還有一個重要原因在于，挪威對2016年在利勒哈默舉辦冬季青年奧運會的熱情。青奧會本身與國際友誼、理解、文化、教育、青年發(fā)展和歡慶主題密切相關，有著鮮明的奧運會主題。

《奧林匹克2020議程》更像是企業(yè)的樣板文件，并就有關申辦國財政控制內容提供切實可行的建議，例如遵守善治原則(詳見改革議程第27條第1、2、3款)、增加成員津貼的財政透明度(詳見改革議程第29條第2款)、由全會選舉道德委員會(詳見改革議程第30條)、修改道德規(guī)范和程序規(guī)則(詳見改革議程第32條)、任命合規(guī)官員(詳見改革議程第31條)等，這些改革舉措在強化申辦國善治機制的同時，能夠有效減輕申辦國所承受的財政壓力問題[9]。從《奧林匹克2020議程》的改革精神可以看出，國際奧委會正在積極物色新的伙伴關系，而不是等待被動申請，并更多地考慮技能和結構化知識（如醫(yī)學專業(yè)知識、法律專業(yè)知識、體育管理專業(yè)知識等）的重要作用。目前國際奧委會下設的評估委員會正在充分吸取第三方關于社會、經(jīng)濟和政治以及可持續(xù)性和奧運遺產(chǎn)方面的建議，分析這些建議能否真正為降低辦賽成本帶來實效。

本文主張從經(jīng)濟社會學的角度理解“奧林匹克運動”，“運動”這一概念必須真正體現(xiàn)運動的本意，那就是充滿激情的、堅決的、陽光的行為，朝著未實現(xiàn)的、困難的甚至是烏托邦式的目標前進。真正的運動經(jīng)常是具有超凡魅力的斗爭，正如馬克斯?韋伯所崇尚的法教義學觀點認為，運動是社會斗爭的真實反映，尤其在一個互相編織的市場主體經(jīng)濟類型社會中，如果缺乏斗爭式的社會活動，那么“運動”本身就會無聲消亡[10]。這種社會斗爭的精神在國際奧委會總部洛桑一直處于主導地位，一方面，目前歐洲和北美的大量媒體和公共話語將國際奧委會設想為冒險家或世襲資本家（繼續(xù)韋伯式的言論），另一方面，國際奧委會崇尚“更快、更高、更強”的社會達爾文主義，猶如一個無情的且奉行“一刀切”規(guī)則的衛(wèi)道者。加拿大國際奧委會委員迪克?龐德稱之為“瑞士制造”。也就是說，《奧林匹克2020議程》的主要目標是改變國際奧委會與主辦城市間的這種關系。為何如此說呢？初讀改革議程，令人深感失望，因為這是一個“圍捕慣犯的方法”。奧林匹克運動可持續(xù)發(fā)展問題像毛毯一樣用以掩蓋奧林匹克治理體系的歷史遺留問題，這些改革議題包括推進性別平等(詳見改革議程第11條第1、2款)、與殘疾人體育的關系(詳見改革議程第7條)、保護清白運動員(詳見改革議程第15、16條)、進一步融合體育與文化 (詳見改革議程第26條第1、2款)、普及奧林匹克教育 (詳見改革議程第22條)等[11]。值得特別提出的是，《奧林匹克2020議程》第23條議程的標題是“與社團建立友好關系”，乍看有內涵，但是其詳細說明卻太瑣碎，并且概念內涵模糊不清，是為運動員和志愿者建立虛擬交流網(wǎng)絡，還是與普通大眾和青年建立友好關系？在“建立發(fā)展與和平的體育”這一改革議程中，有一條更深遠的決議內容，這條決議引用了國際奧委會在贊比亞和海地開展的“運動的希望”項目和“奧林匹亞非洲”的創(chuàng)新行動舉措(詳見改革議程第24條第1、2、3款)，但這條決議的具體實施策略非常模糊，讓公眾和奧林匹克利益相關者認為華而不實，過于注重國際奧委會的政治自治宣示性效應[12]。

《奧林匹克2020議程》關于環(huán)保、反興奮劑、體育可持續(xù)發(fā)展、文化和教育融合等改革內容，并未以激發(fā)奧林匹克精神的方式出現(xiàn)，而是以保護和振興奧運禮儀制度為突破口，實現(xiàn)奧林匹克運動可持續(xù)發(fā)展的政策目標。國際奧委會承諾“將奧林匹克憲章基本原則第6條，以及環(huán)境和勞工問題納入《主辦城市合同》條款”，至于奧林匹克憲章的反歧視條款，《奧林匹克2020議程》決議第14條做了“強化”表述，即“國際奧委會將針對反歧視條款納入奧林匹克基本原則第6條內容。”[13]此外，《奧林匹克2020議程》決議第20條、第21條明確提出國際奧委會進入“全球戰(zhàn)略合作伙伴關系”的新時代，即“國際奧委會敞開懷抱與具有能力的且國際認可的國際組織開展合作，并建立關系網(wǎng)絡以便提高奧林匹克改革計劃的影響力?！蓖瑫r要求國際奧委會通過自身的“政府間組織”功能定位，以及“鼓勵和幫助國際公益組織的宣傳工作”來“加強其行業(yè)領導能力”[14]。上文提到的迪克?龐德在競選國際奧委會主席時提出，國際奧委會應將自身活動范疇排除在體育商業(yè)之外，并從社會、文化和政治領域與其他國際機構的合作中撤出。雖然龐德沒有競選上任國際奧委會主席位置，但獲勝者羅格卻在其治理期間（除了與美國系統(tǒng)合作）切實落實了這一政策。值得一提的是，這兩人都與薩馬蘭奇期間的管理思路背道而馳。薩馬蘭奇治下的國際奧委會將自己與南非的反種族隔離斗爭密切聯(lián)系在一起，與聯(lián)合國開展了第一次合作，并參加了全球女權主義和環(huán)保主義者峰會。在羅格的領導下，國際奧委會只出席處理國際奧委會自己安排和控制的國際問題的會議，國際人權組織被國際奧委會拒之門外，可見國際奧委會走得是一條權貴路線，即與聯(lián)合國等權力部門展開合作。

4 結語

奧林匹克運動進入新時代以來，面臨一些新的問題與挑戰(zhàn)，尤其是在奧運會申辦危機的背景下，突顯出國際奧委會引領下的奧林匹克治理體系改革的緊迫性需要。以《奧林匹克2020議程》改革為突破口，國際奧委會進行了大刀闊斧的改革設計，對《奧林匹克2020議程》政策文本的深入解讀后發(fā)現(xiàn)，在《主辦城市合同》、善治改革、財政控制與透明度、全球戰(zhàn)略合作伙伴關系等改革議題方面還存在政策模糊地帶，這些模糊的政策設計與話語表述，可能導致《奧林匹克2020議程》政策實施過程中產(chǎn)生的一系列偏離國際組織公平正義的立場和行為，進而導致《奧林匹克2020議程》勾勒的美好藍圖付之一炬?；谝陨系呐行苑治?，在新時代全面深化中國體育改革過程中，應當植根當代奧林匹克運動發(fā)展危機的時代背景中，深入借鑒《奧林匹克2020議程》的成敗經(jīng)驗，為實現(xiàn)我國體育強國建設目標而努力奮斗。

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Research on the Development Crisis and Governance Strategy of the Olympic Games--With the Olympic Agenda 2020 as Its Platform

CAI Jiyun, etal.

(North China University of Science and Technology, Tangshan 063210, Hebei, China)

河北省社會科學發(fā)展研究課題（編號：2019030403006）。

蔡繼云（1978—），碩士，副教授，研究方向：體育社會學。