嘉定區(qū)農(nóng)村土地制度改革調(diào)研分析

■ 戴李杰

為進一步了解嘉定當前農(nóng)村土地制度改革情況，國家統(tǒng)計局嘉定調(diào)查隊通過問卷、實地走訪、與村干部座談等形式對3個行政村共30戶農(nóng)戶進行專項調(diào)研。調(diào)研顯示：嘉定積極探索推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實現(xiàn)形式，形成獨具特色的“嘉定樣板”，但仍存在農(nóng)戶思想意識待轉(zhuǎn)變、農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象普遍、土地流轉(zhuǎn)費長期不提高等問題。

一、流轉(zhuǎn)程序日趨規(guī)范

一是強化政策保障。嘉定區(qū)先后出臺了《嘉定區(qū)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管辦法》《關(guān)于進一步穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的實施意見（試行）》《關(guān)于進一步加強我區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的指導意見》等一系列政策，為實現(xiàn)土地“三權(quán)分置”打下堅實基礎(chǔ)。二是加強“示范中心”建設(shè)。嘉定區(qū)以華亭鎮(zhèn)、嘉定工業(yè)區(qū)為試點，加快打造農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易“示范中心”，進一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。目前，華亭鎮(zhèn)、工業(yè)區(qū)已通過市級驗收，主要負責相關(guān)土地信息的發(fā)布、協(xié)調(diào)相關(guān)部門參與工作、推進指導流轉(zhuǎn)合同簽訂及后續(xù)各項工作開展。

二、流轉(zhuǎn)成效顯著

土地流轉(zhuǎn)不僅是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀要求，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益、促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的現(xiàn)實途徑，而且是適應(yīng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動力加快轉(zhuǎn)移、引導各類市場主體投資高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、推進新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會的必然選擇，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。嘉定區(qū)積極探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實現(xiàn)形式，把農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革結(jié)合在一起，形成獨具特色的“嘉定樣板”。

樣板一：北新村。得益于承包地經(jīng)營權(quán)制度改革帶來的土地集約化、規(guī)模化種植，北新村建成了千畝高水平糧田，是華亭糧食種植的示范點，每年從這里出產(chǎn)的水稻和小麥是嘉定最優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品之一。得益于宅基地使用權(quán)制度改革盤活了農(nóng)村閑置資產(chǎn)，村委在北新花海邊以租用農(nóng)戶宅基地的形式開起農(nóng)家樂，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，村民增加了收入，得到了實惠。

樣板二：聯(lián)一村。聯(lián)一村試點村宅歸并整合，將原有18個村宅歸并為5個組團，從區(qū)域供地改為“斑塊”供地，戶均占地由0.82畝降至0.55畝，節(jié)約建設(shè)用地145.8畝，節(jié)約率達到33%，把騰出來的土地用于特色產(chǎn)業(yè)導入，全面提升農(nóng)村土地產(chǎn)出效益。同時，聯(lián)一村和上海地產(chǎn)集團合作開發(fā)了“鄉(xiāng)悅?cè)A亭”田園綜合體，充分發(fā)揮市場主體的優(yōu)勢，有力帶動了項目的開發(fā)建設(shè)，為村級集體經(jīng)濟發(fā)展注入了新的動力，有效實現(xiàn)了農(nóng)民住房集中更新、公共服務(wù)配套升級、土地集約節(jié)約利用等目標。

三、農(nóng)戶對農(nóng)村土地制度改革的看法

（一）政策知曉度高

土地流轉(zhuǎn)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性工作。規(guī)模化、標準化生產(chǎn)和集約化、市場化經(jīng)營已經(jīng)成為當今農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必然趨勢和主流，而適應(yīng)這一趨勢和主流的必要條件是土地、資金、勞力、技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的集約使用。調(diào)查顯示，86.7%的受訪農(nóng)戶表示“知道”農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革；76.6%的農(nóng)戶表示“知道”農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”改革。

（二）承包地流轉(zhuǎn)以“委托村委會流轉(zhuǎn)”方式為主

調(diào)查顯示，從土地流轉(zhuǎn)方式來看，83.3%的農(nóng)戶承包地全部流轉(zhuǎn)，10%部分流轉(zhuǎn)，主要以委托村委會方式進行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)費一年一結(jié)。農(nóng)戶對這種委托流轉(zhuǎn)方式滿意度為100%。

（三）對已流轉(zhuǎn)的承包地使用情況較為關(guān)注

土地流轉(zhuǎn)出去后，農(nóng)戶仍較關(guān)心土地的使用情況。80%的受訪者表示關(guān)注“種植了哪些作物”，53.3%表示關(guān)注“農(nóng)藥化肥使用情況”，43.3%關(guān)注“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施建設(shè)情況”。農(nóng)戶對以承包地經(jīng)營權(quán)擔保融資貸款表示謹慎，46.7%的農(nóng)戶不同意土地流入方以承包地經(jīng)營權(quán)擔保向銀行貸款，56.7%的農(nóng)戶即便是自家經(jīng)營有資金需求，也不愿意以承包地經(jīng)營權(quán)擔保向銀行融資貸款。此外，從長遠計劃來看，76.6%受訪農(nóng)戶對于承包地最希望的處置方式是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)拿流轉(zhuǎn)費，23.4%最希望以合理價格將承包地交回村委會。

（四）宅基地以自住為主，更期待居住在商品房

調(diào)查顯示，從宅基地使用狀況來看，86.6%全部自住，13.4%出租部分宅基地收租。被問及“從今后生活便捷、就業(yè)和小孩教育等考慮，您家未來最希望的居住方式”時，46.7%選擇希望“居住在城區(qū)商品房”，43.3%希望“居住在本鎮(zhèn)商品房”。

四、存在的瓶頸

（一）農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)土地顧慮較多

調(diào)研顯示，部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)積極性不高，主要有以下幾個顧慮：一是擔心土地流轉(zhuǎn)時間比較長，土地承包經(jīng)營權(quán)會喪失，心里不踏實，認為流轉(zhuǎn)土地就會失地失業(yè)。二是外出務(wù)工經(jīng)營，收入不穩(wěn)定，擔心失業(yè)無地而生活養(yǎng)老無保障。三是擔心長期流轉(zhuǎn)，土地性質(zhì)會改變，造成土地硬化、板結(jié)，以后再次耕種需要花費高成本，且種植作物產(chǎn)量也沒有保障。四是農(nóng)戶對土地有著深厚的情結(jié)，對于流轉(zhuǎn)價格高低不在乎，不愿意流轉(zhuǎn)土地，影響了土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展。

（二）農(nóng)戶希望市場定價機制進一步健全

調(diào)研中，有農(nóng)戶反映近年來，國家連年提高糧食收購價格，年增長率近10%，而土地流轉(zhuǎn)費則是幾年才上漲一次。如北新村農(nóng)戶反映，該村自2013年起實施每畝1300元的土地流轉(zhuǎn)補貼，至今已連續(xù)6年沒有變化。

（三）部分宅基地閑置造成資源浪費

調(diào)研結(jié)果顯示，受訪的3個行政村均出現(xiàn)不同程度的房屋空置現(xiàn)象，其中約0.5%的宅基地長期無人居住，40%的宅基地主要由老人居住。舉家外出打工是造成房屋空置的主要原因，房主人去世和隨子女居住等情況為次要原因，對于村中的閑置住房，村集體多采取暫時閑置或放任不管的方式。閑置宅基地嚴重浪費了農(nóng)村土地資源，在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進和實施?！?/p>