關(guān)于扶貧審計的文獻回顧

朱菀潔

【摘要】本文回顧了研究扶貧審計的相關(guān)理論，并簡要介紹了國內(nèi)外有關(guān)扶貧跟蹤審計的研究現(xiàn)狀。理論研究及相關(guān)證據(jù)表明，扶貧審計取得顯著成效的同時，在扶貧審計目標、審計覆蓋范圍與審計路徑上還存在一些需要改進的地方，特別是隨著扶貧開發(fā)工作進一步深入推進，扶貧政策跟蹤審計自身在制度建設(shè)、評價體系等方面還存在一些需要加強、改進和優(yōu)化的環(huán)節(jié)，需要通過創(chuàng)新理念、改進方式等加以解決。

【關(guān)鍵詞】精準扶貧;政策審計;文獻回顧

貧困是阻礙社會發(fā)展的頑石。讓貧困人口全面脫貧、貧困地區(qū)全面摘帽是精準扶貧工作的最終目標。精準扶貧強調(diào)精準識別貧困人口，在扶貧過程中注重對癥下藥、因戶施策、因人施策，減少扶貧資源的幫扶偏差。扶貧審計是對精準扶貧各項政策落實情況進行推動監(jiān)督。我國的扶貧政策由“輸血式”的扶貧轉(zhuǎn)變?yōu)榈健霸煅健钡姆鲐?，因而傳統(tǒng)的以扶貧資金為主要審計對象的常規(guī)審計難以應對新型扶貧開發(fā)形式。習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上指出，要加強扶貧資金陽光化管理，加強審計監(jiān)管。國家審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。因此，在這種現(xiàn)實背景下，扶貧政策跟蹤審計成為許多學者研究的焦點。

一、 當前國外扶貧審計研究進展

當前，國外學者幾乎沒有和國內(nèi)研究同口徑可比較的扶貧政策落實情況跟蹤審計，主要是圍繞績效審計展開。而政策跟蹤審計理論研究興起于20世紀50年代，以美國為代表的國外學者開始公共政策審計研究。在國外，理論界強調(diào)政策評估應側(cè)重于政策方案績效的評定，強調(diào)包括過程要素（投入、產(chǎn)出）和結(jié)果要素（效果、質(zhì)量、公平性、公眾滿意等）在內(nèi)的“績效”。就關(guān)鍵評價指標而言，涉及對公共政策經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）與效果性（Effectiveness）的評價。Dunn（1994）首次提出了公共政策評估的適應性標準，標準如下：效能、效率、充分性、公平性、回應程度、妥當性。而E.A.Such-man認為，有五種標準，是工作量（Effort）或投入的多寡、績效（Performance）、績效的充分性（Adequancy of Performance）、效率和過程。

二、 當前國內(nèi)扶貧審計研究進展

在扶貧政策跟蹤審計方面，從總體上看，由于政治體制、經(jīng)濟體制的不同，國內(nèi)學者對扶貧政策落實情況跟蹤審計的研究較國外學者活躍，研究的視角也更為多元化。

審計目的是決定審計內(nèi)容的關(guān)鍵因素。關(guān)于審計內(nèi)容，大多數(shù)學者從審計目的出發(fā)，認為其更側(cè)重于對政策執(zhí)行情況和執(zhí)行績效的評價與監(jiān)督。馮樹武（2012）指出在政策的試點階段，應關(guān)注政策本身和配套措施的制定。寇永紅和呂博（2014）指出目前審計內(nèi)容仍是以扶貧資金的財政財務收支審計項目為主，更多關(guān)注扶貧資金收入、支出和結(jié)余情況的真實性，完全的績效審計開展得還不夠深入。陳新秀（2016）提出政府扶貧政策跟蹤審計是財政扶貧資金不可缺少的外部監(jiān)督機制，并論證了扶貧績效審計的效率性和效果性。朱智鴻（2017）認為新的扶貧開發(fā)趨勢為產(chǎn)業(yè)扶貧、移民搬遷扶貧等，以資金為主要審計對象的審計模式難以滿足現(xiàn)實狀況，審計潛力尚待挖掘，進一步在審計內(nèi)容上，既要著力監(jiān)督扶貧資金績效情況，也要著力檢查扶貧政策落實情況、扶貧項目建設(shè)運營情況，著力揭示反映機制、體制等制度性問題。

由于扶貧政策體系龐大、扶貧政策跟蹤審計接觸的對象廣泛、在扶貧政策落實過程中可能存在各不相同的配套措施等原因，雖然扶貧審計已取得顯著成效，但是在扶貧跟蹤審計方面還存在一些問題。關(guān)于實踐中扶貧政策跟蹤審計存在的問題及對策建議，學者從不同角度進行了研究分析?？苡兰t、呂博（2014）分析了我國財政扶貧資金績效審計現(xiàn)狀，指出我國扶貧資金績效審計工作存在覆蓋范圍有限、審計力度和深度不夠、資源整合不到位以及公開程度不高等問題，并在此基礎(chǔ)上研究提出了加強扶貧資金績效審計的改進措施。劉靜、李軍（2016）認為扶貧開發(fā)中最重要的問題是資金使用情況，針對扶貧資金使用效率低下以及擠占挪用、貪污腐敗等行為，分析指出目前的審計對資金使用績效、使用過程的監(jiān)督不夠，審計成果利用不足，扶貧資金審計信息公開力度不足，審計制度建設(shè)存在問題。扶貧資金審計監(jiān)督的優(yōu)化需要從資金管理、資金審計等方面入手。在審計中，由于審計資源和審計需求之間存在一定的矛盾，審計機關(guān)對許多中小項目及項目的社會效益和生態(tài)效益關(guān)注較少。胡東蘭（2016）將其總結(jié)為“四輕一薄弱，分別是輕社會效益評價、輕生態(tài)效益評價、輕中小項目的評價、輕政策評價、扶貧項目組織管理薄弱。殷正馨（2017）認為跟蹤審計評價指標不應僅考量短期的經(jīng)濟績效，還應該從社會效益、管理效益、生態(tài)效益、人民群眾滿意度等角度進行考察。徐向真等（2018）通過針對跟蹤審計實施單位的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，評價指標體系的構(gòu)建與落實是目前需要解決的首要問題。苗連琦等（2019）在以T縣為例對扶貧政策跟蹤審計情況進行案例分析后，對扶貧跟蹤審計提出完善跟蹤審計法規(guī)體系、創(chuàng)新審計方法，明確審計重點、提升審計人員綜合業(yè)務能力、加強追責問責，確保審計質(zhì)量和及時報告、依法公開這五方面改進建議。劇杰和莊碧?。?019）認為扶貧審計評價更多關(guān)注政策落實規(guī)劃、措施的合理性;聘用外部專家參與審計工作改善審計深入程度有限問題;豐富審計公告或報告的信息披露內(nèi)容，尤其是審計整改方面的信息內(nèi)容這三方面進一步改進完善。

三、國內(nèi)扶貧審計研究存在的不足

國內(nèi)對于扶貧審計的研究主要集中在扶貧審計目標、扶貧審計內(nèi)容、扶貧資金安排使用情況、扶貧資金績效審計現(xiàn)狀、審計監(jiān)督效果評價及其局限性等方面，并取得一定的研究成果。但縱觀國內(nèi)現(xiàn)有扶貧政策審計研究，還存在一些不足：

一是研究方法還不多元化?，F(xiàn)有文獻主要是從定性角度研究扶貧審計體制現(xiàn)狀，鮮有研究從定量角度進行分析比較，且缺乏宏觀系統(tǒng)的經(jīng)濟理論、政策評估理論指導，對扶貧政策的效果精測定不夠精準，不能全面、準確地反映扶貧政策落實的效果。

二是研究內(nèi)容還不全面，現(xiàn)有扶貧政策跟蹤審計研究主要對審計目標、審計路徑、審計方法進行了歸納梳理，對扶貧審計與扶貧政策的契合性，如何從國家整體規(guī)劃層面分析扶貧審計的效果與優(yōu)化策略，將審計項目評價和審計績效評價結(jié)合起來等研究還不夠深入。

三是創(chuàng)新性還不夠強。針對扶貧政策跟蹤審計，現(xiàn)有文獻主要還是從傳統(tǒng)的以扶貧資金為主要審計對象的常規(guī)審計模式的視角，缺乏在新形勢新政策下，對產(chǎn)業(yè)扶貧、文化扶貧等新扶貧開發(fā)項目上的扶貧審計具體實施路徑等方面的研究。審計實務也還停留在資金業(yè)務層面上，未能將扶貧審計工作和精準扶貧政策統(tǒng)籌安排。

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（作者單位：四川農(nóng)業(yè)大學）