城市更新的政策演進及優(yōu)化路徑

摘 要 在我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展進程之中，城市更新是十分重要的一環(huán)。要想順利推進城市更新的進程，就必須出臺相對應(yīng)的配套政策。盡管如此，城市更新的過程之中，依舊會出現(xiàn)一系列問題，需要進行及時優(yōu)化。本文首先闡述以廣東省為例的城市更新政策，然后分析在城市更新過程中出現(xiàn)的問題，最后結(jié)合實際，給出關(guān)于城市更新政策的相關(guān)優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞 城市更新 政策演進 優(yōu)化路徑 廣東省

作者簡介：鐘凱萍，廣東卓凡律師事務(wù)所，研究方向：管理、法律。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.143

我國城市的發(fā)展與進步，離不開城市內(nèi)部的更新，城市更新可以完善城市原有的發(fā)展模式，促進人們對城市的未來進行深入思考，從而在解決問題的過程之中，尋找到優(yōu)化城市更新的路徑。本文旨在探究城市更新，并且以廣東作為例子，希望本文的內(nèi)容，能夠幫助相關(guān)領(lǐng)域的研究活動。

一、以廣東為例的城市更新政策

（一）引導和自建

廣東省建設(shè)用地十分充足，但是所有權(quán)基本屬于農(nóng)民，傳統(tǒng)的農(nóng)村是對城市進行管理的主要對象。所以當時主要以征用農(nóng)村所屬土地為主要工作內(nèi)容，同時對農(nóng)民進行建設(shè)方面的引導。

1987年，我國開始改革土地資源的使用制度，促進人們開始大力建設(shè)城市。在這一過程中，農(nóng)民個人或者整個農(nóng)村將農(nóng)業(yè)用地作為建設(shè)基礎(chǔ)，開展大規(guī)模的分散式開發(fā)活動，大量以加工為主業(yè)的工廠在廣東農(nóng)村聚集。與此同時，建筑違規(guī)、用地違法等負面現(xiàn)象也開始出現(xiàn)。針對上述情況，我國分別在1987年和1988年，相繼出臺《關(guān)于違章用地及違章建筑處理暫行辦法》，與《人民政府關(guān)于處理違法違章占用土地及土地登記有關(guān)問題的決定》。

為了讓廣東的建設(shè)速度更快，我國政府在1989年出臺了《關(guān)于征地工作的若干規(guī)定》。但是該規(guī)定導致當?shù)剞r(nóng)民產(chǎn)生恐慌情緒，“搶先建設(shè)”的惡劣行為如同雨后春筍般層出不窮，導致我國政府不得不出臺《人民政府關(guān)于制止農(nóng)村違章使用土地、擅自出租土地的緊急通知》，對搶先建設(shè)一類的惡劣行為進行壓制。

（二）對違章建筑的控制

進入二十世紀九十年代后，廣東的經(jīng)濟開始騰飛，此時，我國房地產(chǎn)市場也開始呈現(xiàn)出火熱的趨勢，外來人口大量進入廣東，廉租房與工廠廠房的需求居高不下，刺激當?shù)剞r(nóng)民開始尋求更大的利益。廣東在1992年已經(jīng)達到全面城市化。緊接著我國開始上收國土規(guī)劃方面的監(jiān)管與審批工作，導致深圳城中村私搭亂建現(xiàn)象沒有得到及時遏制，大量違規(guī)建筑出現(xiàn)。

“搶先建設(shè)”的惡劣行為開始在廣東城中村中出現(xiàn)，各種關(guān)于建筑的違法行為屢禁不止，為了廣東的健康發(fā)展，我國政府于1999年3月出臺《人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于堅決查處違法建筑的決定》并予以實施，但是由于相關(guān)的配套政策沒有一起下發(fā)，導致該決定形同虛設(shè)，并未有效阻止“搶先建設(shè)”行為[1]。

（三）出臺新的規(guī)章制度

廣東于2002年3月1日開始實施人大通過的規(guī)定，也就是《處理歷史遺留生產(chǎn)經(jīng)營性違法建筑若干規(guī)定》，對違規(guī)建筑進行約束，希望能夠改善城市面貌。但是上述兩個規(guī)定并沒有落實到位，其原因是廣東政府當時采取了退讓妥協(xié)政策，導致很多人“鉆了空子”。

廣東政府于2003年出臺《中共委、人民政府關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進程的意見》，廣東省的城市化進程得到全面地開展。直到2005年，廣東省達成了全省“零農(nóng)村”的成就，農(nóng)村建制成為歷史，城市發(fā)展翻開了華麗的新篇章。由于過去的城市化進程過于迅速，甚至有點操之過急，導致廣東城市發(fā)展弊端逐漸顯露出來，并且在空間層面顯現(xiàn)，成為困擾人們的難題。廣東省內(nèi)難以找到能夠繼續(xù)進行建設(shè)的土地資源，城市的進一步發(fā)展遇到嚴重的阻礙，已經(jīng)不能再利用當初的擴張模式進行。在這一背景下，城市更新得到我國政府和人民群眾的高度重視，因為城市更新能夠使城市發(fā)展變得可持續(xù)化。

（四）全面的城市更新深化

廣東在發(fā)展轉(zhuǎn)型之后，于2004年開始了工業(yè)用地以及城中村的各項改造工作，并且得到了深層次的推進。我國政府在這一過程中發(fā)現(xiàn)，針對單一改造對象的規(guī)劃和政策難以滿足城市整體發(fā)展的要求，對已有的政策以及城市規(guī)劃進行整合之后，開展系統(tǒng)性的更新改造工作成為必然的選擇，因此必須將更加明確的原則和要求提出來。

廣東更新局在2015年9月正式成立，是廣東省內(nèi)第二個城市更新專職機構(gòu)。2016年11月，《城市更新“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》出臺。同時，政府于2016年12月出臺了《人民政府關(guān)于修改〈城市更新辦法〉的決定》，允許廣東省內(nèi)各個區(qū)獲得審批的權(quán)利。

二、在城市更新過程中出現(xiàn)的問題

（一）不同機構(gòu)之間權(quán)責混亂

在機構(gòu)設(shè)置方面，出現(xiàn)了十分嚴重的權(quán)責混亂問題。廣東更新部門，主要負責城市更新工作，但是，每個區(qū)域的城市更新方面的負責部門，只存在業(yè)務(wù)層面的指導關(guān)系。后者直接被區(qū)政府進行管轄，和很多區(qū)級部門的級別在同一水平線上，導致部分權(quán)責難以厘清。在這樣的情況下，廣東更新部門在政策實施的過程中，處于無力狀態(tài)[2]。

（二）權(quán)利范圍過于狹窄

城中村的出現(xiàn)以及壯大，是城市發(fā)展過程中必然出現(xiàn)的一種狀況，然而在最初進行城市化相關(guān)活動的過程中，對城市的規(guī)劃呈現(xiàn)出較大的隨意性和盲目性，土地管理制度沒有得到真正貫徹，違法建筑在城中村隨處可見，土地所有權(quán)十分混亂。在廣東還存在數(shù)量眾多的老舊建筑，產(chǎn)權(quán)證明和報建手續(xù)都是缺失的，但是歷史悠久，原住民認為其合法，導致廣東城市更新進程被阻礙[3]。

（三）審批程序缺乏應(yīng)有效率

廣東省之所以能在短時間內(nèi)，做到對城市的更新建設(shè)以及推廣，是因為土地資源的權(quán)利人能夠直接和開發(fā)商進行面對面談判，開發(fā)商只需要付出較少的成本，就可以獲得面積較大的土地。然而在上述流程之中，審批方面的流程存在諸多弊端，具體如下：第一，審批程序本身存在自相矛盾、重復(fù)審批等問題，重要環(huán)節(jié)缺少監(jiān)督機制;第二，審批環(huán)節(jié)需要多個部門參與，但是多個部門之間的銜接機制效率過低;第三，審批程序往往會滋生出不規(guī)范現(xiàn)象，導致公共資源在使用的時候，無法發(fā)揮出自身的高效率，城市更新也無從談起[4]。

（四）缺失關(guān)于政府介入的標準

當前，廣東城市更新尚未真正實施的項目約有四分之三，當?shù)卣形醋龅接行ЫM織城市更新各個項目。造成上述現(xiàn)象的原因，就是廣東省政府在認定規(guī)定所提的“綜合判斷確有實施的必要性和緊迫性”和“項目實施的緊迫性和可行性、市場主體提供的收購補償方案的真實性和合理性、剩余房地產(chǎn)權(quán)益取得的可實施性”的過程中，主觀性強烈，而且具有極大的不確定性，并且缺乏配套的相關(guān)政策[5]。

三、關(guān)于城市更新政策的相關(guān)優(yōu)化策略

（一）出臺綜合性城市更新政策

當?shù)卣仨殞⒄_的價值觀作為工作導向，一切工作圍繞著更新主體方面的價值驅(qū)動來進行，出臺綜合性的、具備科學導向的城市更新政策體系，把建設(shè)國際化的、現(xiàn)代化的城市作為更新的重點，對城市的功能結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，提升城市在服務(wù)方面的能力，使城市內(nèi)部土地的利用率大幅度提升，在城市更新的過程中保護當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，對城中村以及舊城區(qū)進行全方位改造[6]。

（二）健全城市更新的管理體制

城市更新相關(guān)部門負責戰(zhàn)略部署、統(tǒng)籌決策，出臺城市更新的相關(guān)規(guī)章制度以及指導思想，同時對城市內(nèi)的各個區(qū)進行有效協(xié)調(diào)，適當履行其在公共事務(wù)管理方面的職能。城市內(nèi)各個區(qū)的更新部門，是城市更新工作的責任主體，必須真正落實城市更新方面的所有任務(wù)，有效銜接上級與下級，同時對實際工作進行監(jiān)督和考核。

（三）優(yōu)化城市更新的審批流程

“增量”以及“去庫存”帶來了更大的壓力，因此城市更新的審批流程必須與時俱進，提升審批效率。從確立項目、運用和監(jiān)督城市建設(shè)資金走向、審批與編制城市更新專項規(guī)劃、實驗性的改造和更新、出臺行政許可、驗收城市更新建設(shè)結(jié)果和評估等流程，開展細分職能和明確各部門職能的工作，保證所有部門的工作協(xié)同開展，從而使行政審批程序得到真正的優(yōu)化和規(guī)范[7]。

（四）確定城市更新的權(quán)利范圍

明確城市內(nèi)部土地資源的所有權(quán)，以及各類建筑的所有權(quán)，否則城市更新的搬遷補償工作將無法順利開展，這也是對城市進行更新必須要注意的重點和難點。在這一工作過程之中，必須讓各方的利益得到平衡。在城市的非五類用地之中，國家占有的公共用地比例可以適當?shù)剡M行提升，并且要對土地用途進行規(guī)范和限制。并且結(jié)合發(fā)展權(quán)交易的相關(guān)政策，從而使合法建設(shè)用地指標真正達成跨區(qū)域的調(diào)配[8]。

四、結(jié)論

綜上所述，本文以廣東省為例，對城市更新的進程、出現(xiàn)的一系列問題進行探討，進而提出解決城市更新問題的優(yōu)化策略。我國城市的未來發(fā)展，前途必然是一片光明的，因此人們必須在發(fā)展過程中，抓住發(fā)展帶來的機遇，克服發(fā)展帶來的諸多挑戰(zhàn)，促進我國城市做到現(xiàn)代化、繁榮昌盛的更新，從而真正促進我國社會經(jīng)濟的進步。

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