依法治校視角下我國大學(xué)治理體系與治理能力建設(shè)

摘 要 依法治校、全面推進(jìn)高校治理體系與治理能力建設(shè)，是高校深化改革、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)在要求，是高校實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展、提升大學(xué)核心競爭力的重要保障。目前，我國高校依法治校還存在一些亟待解決的問題。我國大學(xué)內(nèi)部治理體系建設(shè)，應(yīng)堅(jiān)持“主權(quán)在民、規(guī)則至上、律以致用”的原則，從健全法律與制度體系、優(yōu)化高校治理方式、深化高校治理文化建設(shè)等方面構(gòu)建具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)治理體系。

關(guān)鍵詞 依法治校 治理體系 治理能力

基金項(xiàng)目：江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金指導(dǎo)項(xiàng)目“生態(tài)學(xué)視角下我國研究型大學(xué)學(xué)術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略路徑研究”（20 14SJD054）。

作者簡介：吳永祥，南京航空航天大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士，研究方向：高等教育學(xué)。

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.068

黨的十八屆四中全會(huì)提出了“全面依法治國”的奮斗目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告中33次提及“法治”，19次提到了“依法治國”。2018年11月，全國教育法治工作會(huì)議在京召開。依法治校是科教興國和高等教育現(xiàn)代化的具體實(shí)踐，是高?？茖W(xué)發(fā)展、變革創(chuàng)新的本真要求，是促進(jìn)師生自由全面發(fā)展、維護(hù)校園和諧穩(wěn)定的必經(jīng)之路。高校應(yīng)牢牢依靠法治推動(dòng)實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化[1]。高校依法治校，主要是指高校依法處理辦學(xué)中各種關(guān)系、各類事務(wù)，既包括政府部門對大學(xué)依法履行管理職能，又包括大學(xué)依法建立健全內(nèi)部制度機(jī)制、依法組織辦學(xué)行為，還包括師生員工依法履行自身的權(quán)利義務(wù)。

一、我國高校治理體系治理能力建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放以來，我國高等教育積極推進(jìn)法治建設(shè)，為高等教育改革發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法律支持和制度保障。進(jìn)入新時(shí)代，高等教育的環(huán)境和條件都發(fā)生了顯著的變化，高校依法治校還面臨諸多的現(xiàn)實(shí)困境，存在一些亟待解決的問題。

（一）法治理念滯后，法治意識淡薄

一方面，很多高校的官本位色彩還比較濃厚。一些高校的管理者法治意識淡薄，認(rèn)為高校法治建設(shè)多是為了防范法律風(fēng)險(xiǎn)、處理法律糾紛，法治建設(shè)與人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)研究、社會(huì)服務(wù)缺乏深度融合，“有章辦學(xué)”與“無章運(yùn)行”的現(xiàn)實(shí)沖突時(shí)有發(fā)生;一些高校教育資源分配不盡合理，責(zé)權(quán)利之間界限不盡清晰，科學(xué)決策、民主決策、依法決策的氛圍還不夠濃厚，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)利之間存在失衡現(xiàn)象。另一方面，高校師生的權(quán)利義務(wù)不對等問題還較明顯。在師生權(quán)利保障上，一些高校在教師聘任合同、職稱評審、考核評價(jià)等方面缺乏對教師權(quán)利的合法保障;一些高校的人才培養(yǎng)方案、學(xué)生學(xué)習(xí)生活硬件設(shè)施等方面與招生簡章存在明顯偏差。在師生義務(wù)履行方面，一些高校教師授課敷衍了事、師德師風(fēng)失范，未能履行作為教師應(yīng)盡的義務(wù);一些大學(xué)生惡意拖欠學(xué)費(fèi)、上課曠課、考試作弊，未能履行作為學(xué)生應(yīng)盡的義務(wù)。此外，一些大學(xué)法治文化淡化，學(xué)校在法治文化宣傳方面重教育灌輸輕法理探究;師生在遇到矛盾糾紛時(shí)，缺乏依法維權(quán)意識，容易采取過激行為。

（二）法治體系不完善，規(guī)章制度不健全

一方面，政府的相關(guān)教育立法還不夠健全。當(dāng)前，我國雖然有《教育法》《高等教育法》《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》等，但是仍存在內(nèi)生性缺失，已有的法律法規(guī)還有待進(jìn)一步完善，教育救濟(jì)等法律法規(guī)也不完善;面對不斷變化的社會(huì)關(guān)系，一些法律法規(guī)呈現(xiàn)出滯后性，在依法處理實(shí)際問題時(shí)缺乏與時(shí)俱進(jìn);一些法律法規(guī)相互之間的法律權(quán)限不夠明晰，法律語言中存在較多模糊性表達(dá)，缺乏法律的事實(shí)有效性，難以有效規(guī)范高等教育行為。另一方面，學(xué)校的規(guī)章制度還不夠健全。一些大學(xué)的規(guī)章制度龐雜，制度之間存在沖突，制度的廢改立不及時(shí)，尚未形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的規(guī)章制度體系;一些大學(xué)的規(guī)章制度陳舊或籠統(tǒng)，不嚴(yán)謹(jǐn)，不周全，形同虛設(shè)，缺乏實(shí)用性和指導(dǎo)意義;一些大學(xué)的規(guī)章制度，程序方面不夠規(guī)范，不符合程序法精神，存在合理性合法性風(fēng)險(xiǎn);一些大學(xué)往往重信訪事項(xiàng)處理輕師生法律救濟(jì)，救濟(jì)渠道不暢通，救濟(jì)制度不完善，突發(fā)事件法治化水平較低。

（三）法治執(zhí)行不充分，監(jiān)督機(jī)制不完善

當(dāng)前，我國改革開放進(jìn)入了深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系發(fā)生了深刻的、積極的變化，催生了人們契約觀念的生成，高校內(nèi)部的矛盾糾紛呈現(xiàn)出日益增多的趨勢，如大學(xué)生學(xué)籍學(xué)位糾紛、紀(jì)律處分糾紛、意外事故糾紛、由行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)利沖突引發(fā)的糾紛等。這些糾紛中，很多都與法治執(zhí)行不充分、監(jiān)督機(jī)制不完善有關(guān)。一些高校規(guī)章制度的執(zhí)行力不強(qiáng)，存在對制度的選擇性落實(shí)或不及時(shí)落實(shí)的情況;一些高校因?yàn)橹贫缺旧砣狈茖W(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，存在法治尺度把握不準(zhǔn)的問題;一些高校在規(guī)章制度執(zhí)行時(shí)存在“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，對一線教學(xué)老師存在“臉難看、事難辦”的情況，對行政干部存在“特事特辦”的情況;一些高校在制度執(zhí)行中，管理不公開，行為不透明，缺乏系統(tǒng)完備的監(jiān)督機(jī)制，缺乏有效的問責(zé);一些高校內(nèi)部權(quán)力配置不合理，行政權(quán)力居于主導(dǎo)地位，對學(xué)術(shù)權(quán)利進(jìn)行“殖民化”管理。

二、依法治校視角下高校治理體系治理能力建設(shè)的路徑選擇

良法是前提，善治是保障。高校是一種特殊的社會(huì)組織，法治是一種特殊的治理模式，兩者融合并統(tǒng)一于“主權(quán)在民、法律至上、律以致用”。高校應(yīng)堅(jiān)持“良法”與“善治”相融合、堅(jiān)持合科學(xué)性與合文化性相統(tǒng)一、堅(jiān)持主體間權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，上下協(xié)同，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，依法治校，變革創(chuàng)新，妥善處理好學(xué)校、教師與學(xué)生的關(guān)系，深入推進(jìn)高校治理體系與治理能力建設(shè)。

（一）健全法律與制度體系，全過程規(guī)范法律活動(dòng)

哈貝馬斯認(rèn)為，法律的有效性應(yīng)包含兩個(gè)維度，即行為的合法律性和規(guī)則本身的合法性。前者是事實(shí)有效性，后者是法律規(guī)范有效性。[2]高校法律與制度體系建設(shè)，應(yīng)從高校改革發(fā)展的現(xiàn)狀與需要出發(fā)，堅(jiān)持事實(shí)有效性與法律規(guī)范的有效性相統(tǒng)一。

1.法制法規(guī)與規(guī)章制度的設(shè)計(jì)與制定。一方面，政府和教育主管部門，應(yīng)進(jìn)一步健全完善教育相關(guān)的法律法規(guī)，充分滿足高校改革發(fā)展的法治需要;對于政府和教育主管部門制定的法律法規(guī)、決議決定等規(guī)范性文件，高校應(yīng)制定具體的貫徹落實(shí)措施。另一方面，高校要構(gòu)建分層分類的高校規(guī)章制度體系。堅(jiān)持適度抽象性與可操作性相結(jié)合，堅(jiān)持科學(xué)性與合法性相結(jié)合，建立常態(tài)化的規(guī)章制度立項(xiàng)審批、備案審查、修改廢止機(jī)制，明確審查內(nèi)容范圍和審查流程步驟;建立重大決策信息公開與聽證制度，做好規(guī)章制度制定前的風(fēng)險(xiǎn)評估和實(shí)施后的效果評估;提升依法治校的立法技術(shù)，制定關(guān)于規(guī)章制度起草的技術(shù)規(guī)范，提升制度起草者的專業(yè)化、法治化水平，各項(xiàng)規(guī)章制度不得與上位法沖突。

2.法律法規(guī)與規(guī)章制度的執(zhí)行與監(jiān)督。一方面，規(guī)范權(quán)力使用。法國啟蒙思想家孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！狈煞ㄒ?guī)與規(guī)章制度的嚴(yán)格落實(shí)，有助于有效防范高校公共權(quán)力異化。高校權(quán)力行使必須遵循法定的方式、步驟、順序、時(shí)限等，堅(jiān)持程序的完備性與合法性。另一方面，拓寬監(jiān)督渠道。高校要引導(dǎo)師生員工對各類辦學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督，保障師生員工利益的合法性表達(dá);充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)高校法治組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，做好監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)，主動(dòng)防范和化解法律風(fēng)險(xiǎn);構(gòu)建多元化的師生權(quán)利救助體系與服務(wù)平臺，行政救助與司法救助相結(jié)合，依法有序發(fā)揮協(xié)商、信訪、調(diào)解、訴訟、仲裁等途徑的作用，妥善處理利益沖突與矛盾糾紛。

（二）優(yōu)化高校治理方式，全時(shí)空提升法治能力

大學(xué)是特殊的社會(huì)組織，具有學(xué)術(shù)性、教育性、創(chuàng)新性等組織特性。大學(xué)治理要妥善處理大學(xué)公共性與自主性的關(guān)系，要特別重視“大學(xué)、政府、市場”和“書記、校長、教授”之間關(guān)系結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置、互動(dòng)機(jī)制等因素。[3]現(xiàn)代大學(xué)治理體系應(yīng)是外部治理與內(nèi)部治理相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)。

1.優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。一方面，厘清高校與政府、社會(huì)的關(guān)系。用法治推進(jìn)大學(xué)自治與社會(huì)責(zé)任的平衡，高校與社會(huì)之間應(yīng)保持適度的張力，在擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，廣泛聽取社會(huì)各界對辦學(xué)治校的意見建議，推進(jìn)高校從共同治理走向有效治理。另一方面，優(yōu)化大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。持續(xù)推進(jìn)校院兩級管理體制改革，進(jìn)一步理順學(xué)校與學(xué)院的責(zé)權(quán)關(guān)系，激發(fā)基層辦學(xué)活力;持續(xù)推進(jìn)教授治學(xué)平臺建設(shè)，充分發(fā)揮教授在學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)治理中的重要作用;持續(xù)提升民主管理水平，充分發(fā)揮教代會(huì)、工代會(huì)、共青團(tuán)、統(tǒng)戰(zhàn)等機(jī)構(gòu)機(jī)制的作用，完善師生的利益表達(dá)機(jī)制與政治參與機(jī)制，切實(shí)尊重師生參與治理的主體地位。

2.提升高校治理效能。高校法治應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含正義、平等、公平、民主、程序、效率等價(jià)值理念，正義與效率之間存在著對立和統(tǒng)一的相互關(guān)系，高校要在恪守正義的前提下積極推進(jìn)治理效率變革。一方面，提升資源配置效率。聚焦人才培養(yǎng)，優(yōu)勢學(xué)科、優(yōu)秀教師、優(yōu)質(zhì)資源、優(yōu)良環(huán)境，要圍繞立德樹人的根本任務(wù)進(jìn)行優(yōu)化配置;突出科技創(chuàng)新力，學(xué)科建設(shè)要瞄準(zhǔn)科技前沿和國家需求，鼓勵(lì)重大原創(chuàng)和顛覆性技術(shù)創(chuàng)新。另一方面，提升協(xié)同創(chuàng)新效率，改造高校組織形態(tài)，推動(dòng)高校創(chuàng)新學(xué)術(shù)組織模式，探索矩陣式、平臺式等多元化的基層教學(xué)科研組織形式，鼓勵(lì)建立跨學(xué)科的研究所、研究中心、項(xiàng)目組。

（三）深化高校治理文化建設(shè)，全方位凝聚法治共識

法律的權(quán)威源自大眾內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，法律要發(fā)揮作用，首先全社會(huì)要信仰法律。高校法治不僅僅是法律之治，更是規(guī)則之治。高校師生應(yīng)堅(jiān)持規(guī)則至上的理念，自覺養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治思維。[4]從而將法治文化全方位融入教書育人、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)。其一，在法治理念培育上，強(qiáng)化精神引領(lǐng)。高校要增強(qiáng)師生員工學(xué)法、知法、守法、用法、護(hù)法的法治意識和法治思維，使廣大師生員工樹立科學(xué)的思維模式、文化信仰和行為習(xí)慣。其二，在法治知識教育上，強(qiáng)化文化氣息。高校要?jiǎng)?chuàng)新教育載體與教育方法，加大教育力度與教育深度，多途徑開展法治文化建設(shè)活動(dòng)，讓大學(xué)生成長為具有現(xiàn)代法律素質(zhì)的新時(shí)代社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。其三，在法治氛圍營造上，強(qiáng)化環(huán)境熏陶。高校要注重依法治校與人文關(guān)懷相統(tǒng)一，大學(xué)文化建設(shè)與校園文化建設(shè)相統(tǒng)一，營造鼓勵(lì)創(chuàng)新、包容失敗的干事創(chuàng)業(yè)氛圍，努力為廣大師生創(chuàng)設(shè)良好的法治環(huán)境，妥善處理好師生的發(fā)展需要和現(xiàn)實(shí)訴求，積極維護(hù)好師生的合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 哈貝馬斯著.在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國的商談理論[M].童世駿，譯.背景：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004：37.

[3] 張學(xué)文.重塑話語體系：構(gòu)建中國特色的高等教育話語邏輯[J].中國高教研究，2015（7）：14.

[4] 劉樹船.依法治校的理想圖景與現(xiàn)實(shí)路徑——評《高校法治的運(yùn)行機(jī)制與優(yōu)化路徑研究》[J].社會(huì)科學(xué)論壇，2018（3）：250.