淺議新《檔案法》中的檔案行政執(zhí)法立法

孫軍 邵亞偉

摘要：文章以行政行為法理論為依據(jù)，探討了新《檔案法》對檔案行政檢查、檔案行政處罰以及與檔案司法銜接方面的重大調(diào)整和補充。新《檔案法》補充了檔案行政執(zhí)法行為所需的合法性要件，使檔案立法從架構(gòu)到法理邏輯更加合理。但在規(guī)劃與檔案刑事司法銜接時，仍存在對檔案所有權(quán)性質(zhì)界定不清的問題，有關(guān)非國有重要檔案保護的原則和程序也存在明顯的缺失，因此，建立符合檔案特性的法律銜接和保護規(guī)則是日后必須進行的一項完善之舉。

關(guān)鍵詞：檔案法；檔案行政執(zhí)法；行政行為法

分類號：G270

Discusses the Legislation of Archives Administrative Law Enforcement in the New Archives Law

——Based on the Perspective of Administrative Act

Sun Jun， Shao Yawei

（School of Social Development of Yangzhou University， Yangzhou， Jiangsu， 225002）

Abstract：Based on the theory of administrative act law， this article discusses the major adjustments and supplements of the new "Archives Law" on archives administrative inspection， archives administrative punishment and the connection with archives justice. The new "Archives Law" has replenished the legality elements required for administrative enforcement of archives， and made the archival legislation more reasonable from the structure to the legal logic. However， when improving the connection with archives criminal justice， there are still situations need to consider and perfect. Establishing the legal connection and protection rules in line with the characteristics of Archives is the further measures.

Keywords：Archives Law； Archives Administrative Law Enforcement； Administrative Act

檔案行政執(zhí)法是政府行政執(zhí)法的組成部分，相較于公安、稅務(wù)、海關(guān)等部門的行政執(zhí)法活動，檔案行政執(zhí)法長期處于明顯偏弱的狀態(tài)，執(zhí)法效率和強度都明顯偏低。2018年，北京市17個檔案行政管理部門只處罰了1起檔案違法案件，處罰職權(quán)履職率僅為20%[1]。這固然與檔案事務(wù)本身以及檔案行政主管機關(guān)在社會生活中的權(quán)重有關(guān)，但也與檔案法律法規(guī)中對確定的處罰職權(quán)偏少有更大的關(guān)系。

與檔案行政執(zhí)法立法不足形成對比的是，《行政訴訟法》于1989年頒布，負責(zé)對政府行政執(zhí)法進行司法審查，《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》分別于1996年、1999年頒布（兩法于2017年進一步修訂完善），對政府各職能機構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)進行修訂完善，執(zhí)法的規(guī)范性迅速提高。而《檔案法》自1987年頒布，經(jīng)1996年、2016年兩次修訂（以下簡稱舊《檔案法》），有關(guān)行政執(zhí)法的內(nèi)容一直乏善可陳。

2020年6月修訂的《檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）對檔案行政檢查、檔案行政處罰以及與檔案司法銜接方面，均作了重大調(diào)整、補充，這對檔案行政執(zhí)法工作意義重大。

1新《檔案法》對檔案行政執(zhí)法的完善

行政執(zhí)法屬于行政法理論中行政行為法的范疇，行政檢查、行政處罰等是該行為法的重要組成內(nèi)容，行為要件是否完備，直接影響到行政執(zhí)法的效力和效果。檔案立法在行政執(zhí)法方面的不足，主要體現(xiàn)在行政檢查和行政處罰兩個方面，舊《檔案法》中行政執(zhí)法依據(jù)（規(guī)范）的缺失或不詳在新《檔案法》中都有所彌補。

1.1檔案行政檢查彌補了舊法不完整的行政行為要件

根據(jù)現(xiàn)代行政行為法理論，合法的行政行為必須具備四個要件，分別是“主體合法”“內(nèi)容合法”“程序合法”和“形式合法”，缺失一個，行政行為就失去了合法性[2]。行政檢查是行政行為中的一種，具體指行政主體基于行政職權(quán)依法對公民、法人或其他組織是否遵守法律、法規(guī)及規(guī)章等方面情況進行了解的行為。該行為的內(nèi)容主要包括檢查行政相對人是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，是否執(zhí)行行政決定、命令，以及行政規(guī)劃、行政計劃的執(zhí)行情況等[3]。法律規(guī)范規(guī)定的檢查內(nèi)容，也是行政相對人必須遵守的法定義務(wù)，因此合法性是必須明確的要件之一。

舊《檔案法》在“主體合法”“形式合法”兩方面是較為完善的，“主體合法”主要解決的是行政主體的執(zhí)法資格問題，強調(diào)該主體必須在其管轄范圍內(nèi)才具有相應(yīng)的權(quán)能與資格，舊《檔案法》第六條即該合法性要求的集中體現(xiàn)；“形式合法”則指行政行為必須具備法定形式，才能有效，這在舊《檔案法》第二十四條、第二十五條關(guān)于執(zhí)法決定的表現(xiàn)形式方面也有基本規(guī)定。但“內(nèi)容合法”“程序合法”兩個方面在舊《檔案法》中基本缺失，此次修訂均得以補足。

（1）細化了檔案行政監(jiān)督檢查的“內(nèi)容合法”要件

行政行為內(nèi)容合法的要件，具體包括事實方面要有依據(jù)，證據(jù)要確鑿；行為的性質(zhì)、內(nèi)容與目的不得與法律、法規(guī)相抵觸；行為的內(nèi)容要合理、具體且確定，要具備實現(xiàn)的可能性；行為主體的意思表示要真實；符合公序良俗及比例原則[4]。

具備內(nèi)容合法要件的前提是法律法規(guī)要有明確的規(guī)定，以便對具體行政行為進行是否符合或抵觸的執(zhí)法衡量。但1987年《檔案法》關(guān)于行政檢查監(jiān)督的內(nèi)容是高度概括籠統(tǒng)的，1996年、2016年兩次修訂也沒有明顯改善，除了在第六條對常規(guī)職權(quán)進行規(guī)定外，再無其他描述。舊《檔案法》高度概括籠統(tǒng)、宣示性立法的做法，在行政執(zhí)法不嚴(yán)格的二十世紀(jì)八十年代尚屬常態(tài)，但在九十年代行政執(zhí)法快速規(guī)范的大環(huán)境下就難以滿足法治化的需要，造成的問題就是檔案管理責(zé)任單位、責(zé)任人的法律義務(wù)不清晰準(zhǔn)確，需要靠位階較低的法規(guī)規(guī)章來明確。上位法的缺失導(dǎo)致下位法之間極易發(fā)生法律沖突，各地各行業(yè)對義務(wù)內(nèi)容也容易產(chǎn)生不同的認識和理解，給檔案行政檢查造成了很大的障礙。

新《檔案法》在第八條基本沿襲舊法第六條表述的同時，新增了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對所屬單位、基層群眾性自治組織等的檔案工作負有監(jiān)督和指導(dǎo)的管理職責(zé)，還另辟“監(jiān)督檢查”專章，用第四十二條的六項規(guī)定對檔案行政執(zhí)法的內(nèi)容進行了細化，從檔案工作責(zé)任制、管理制度落實、檔案硬件設(shè)施、工作人員管理、檔案業(yè)務(wù)內(nèi)容、信息化建設(shè)和信息安全以及所屬單位監(jiān)督和指導(dǎo)工作情況等多個方面進行了列舉式立法，使檔案行政執(zhí)法的內(nèi)容具體化、明確化。此外，新《檔案法》還通過第四十四條對重大責(zé)任——檔案安全責(zé)任進行了強調(diào)，這既是對檔案行政主體的職責(zé)要求，也是對行政相對人責(zé)任義務(wù)的明確。由此使行政檢查行為的內(nèi)容合法要件得以具體體現(xiàn)，檔案行政檢查執(zhí)法的合法性更加牢固。

（2）規(guī)范了檔案行政監(jiān)督檢查的“程序合法”要件

行政行為程序合法是指“法律法規(guī)規(guī)章對行政程序有明確要求的，必須完成上述程序，行政行為才能有效成立，不得有程序倒置、遺漏或者逾越。沒有法定程序要求的，采取何種行政程序須由行政機關(guān)裁量，或者與相對人協(xié)商，但不得違反正當(dāng)程序的要求”[5]。

法諺云：“程序是法治和恣意而治的分水嶺?！背绦蚍ㄔ诜审w系中一直占有十分重要的地位。行政執(zhí)法程序的另一個規(guī)制目的是實現(xiàn)權(quán)力法治化，這“不僅要求法律規(guī)范權(quán)力的具體實施，而且還包括其作出決定的方式”[6]。隨著行政法理論的發(fā)展，權(quán)力法治化逐漸體現(xiàn)為“控權(quán)論”，成為控制行政權(quán)力、規(guī)范行政執(zhí)法的主流行政法學(xué)說之一。

我國曾長期存在重實體輕程序的情況，這種情況在行政法領(lǐng)域尤甚。隨著改革開放、國家大力推進法治建設(shè)，程序立法、程序合法越來越受到重視，但舊《檔案法》在檔案行政執(zhí)法的程序合法要件方面的內(nèi)容始終空白。此次新《檔案法》填補了這一空白，在第四十三條和第四十七條中對檔案行政檢查程序作出了規(guī)定。前者規(guī)定了檔案主管部門根據(jù)違法線索進行檢查時，要在符合安全保密的前提下進行，有關(guān)單位和個人在檔案主管部門檢查庫房、設(shè)施、設(shè)備以及查閱有關(guān)材料、詢問有關(guān)人員、記錄有關(guān)情況時負有法律上的配合義務(wù)；后者則規(guī)定了檔案主管部門及其工作人員應(yīng)按照法定職權(quán)和程序開展監(jiān)督檢查工作，必須做到科學(xué)、公正、嚴(yán)格、高效，不得利用職權(quán)牟取利益，以及泄露履職過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私。

新《檔案法》關(guān)于檢查監(jiān)督的程序規(guī)定，將有助于減少檔案行政檢查監(jiān)督程序隨意性大，各地執(zhí)法方式和結(jié)果差異性大，具體檔案行政檢查決定因程序不當(dāng)容易被訴訟、被司法否定的情況，有助于樹立檔案行政執(zhí)法的威信和社會影響力。

1.2檔案行政處罰因時因事微調(diào)完善

相較于檔案行政檢查，舊《檔案法》關(guān)于檔案行政處罰的規(guī)定一直比較完備，但即便如此，新《檔案法》還是根據(jù)時代背景進行了明顯的調(diào)整和補充，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）繼續(xù)沿襲了先規(guī)范內(nèi)部行政違法行為，再排查外部行政違法行為的立法順序。行政法理論根據(jù)行政相對人與行政執(zhí)法主體之間有無行政隸屬關(guān)系，將行政行為分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為，對內(nèi)部行政違法行為的處理被稱為“行政處分”，對外部的則被稱為“行政處罰”。需要注意的是，新《檔案法》對內(nèi)部行政違法行為的處理僅使用了“處分”二字，與舊《檔案法》的“行政處分”不同，這是因為2018年3月頒布的《監(jiān)察法》引入了“政務(wù)處分”的概念，其處分的對象包括所有行使公權(quán)的公職人員，范圍遠大于“行政處分”針對的行政機關(guān)公務(wù)員。新《檔案法》將“行政處分”修改為“處分”，涵蓋了兩種處分方式，保證了與《監(jiān)察法》的銜接和統(tǒng)一。

（2）綜合近些年來檔案行政違法的新情況，新《檔案法》對違法行為的情形進行了調(diào)整和補充，主要體現(xiàn)在第四十八條。該條總共10款規(guī)定中，多數(shù)條款都對舊《檔案法》的相關(guān)內(nèi)容做了修改和完善，其中第（七）（八）（九）三款將近年來新出現(xiàn)的檔案違法情況納入管理，新增了不按規(guī)定履行檔案開放利用職責(zé)、疏于防范及怠于處置安全隱患造成檔案損失、發(fā)生檔案安全事故后怠于搶救或者隱瞞不報、拒絕調(diào)查等違法情形。

新增情形呼應(yīng)了公民信息權(quán)、知情權(quán)的發(fā)展需求，彌補了先前違法行為的管理漏洞，保證了在行政處罰法定原則下可有效處置檔案行政違法行為。

（3）舊《檔案法》對行政處罰中的罰款措施缺乏可操作性標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一方面檔案行政執(zhí)法行為難以保持一致性，另一方面檔案行政違法者容易受質(zhì)疑甚至訴訟，此次新《檔案法》還用第四十九條和第五十條對檔案行政罰款的幅度進行了明確。罰款幅度的確定是行政處罰法定原則在處罰標(biāo)準(zhǔn)上的落實，將有效規(guī)范檔案行政處罰行為，減少不敢處罰、隨意處罰的情況，也將明顯降低由此引發(fā)的復(fù)議乃至訴訟爭議。

1.3檔案行政執(zhí)法與國家司法的銜接趨向嚴(yán)密

行政違法行為與民事違法行為、刑事違法行為在行為性質(zhì)、違反的規(guī)則、所侵害的社會關(guān)系等方面固然存在諸多不同，但在很多方面也有相近甚至相同之處。如在侵害的社會關(guān)系相同的情況下，只是危害結(jié)果輕重有別；同樣具有違法性質(zhì)的情況下，只是法律責(zé)任內(nèi)容不同等。因此，行政執(zhí)法立法通常都會與國家司法立法相銜接，來解決違法行為構(gòu)成、違法后果評判、違法責(zé)任承擔(dān)等問題，尤其是同一行為同時構(gòu)成多個違法關(guān)系的情況下，就更需要相關(guān)立法予以銜接，從而保障違法行為均能得到相應(yīng)的追究，不同性質(zhì)的法律責(zé)任均可得到承擔(dān)，各項權(quán)利均可得以保護。

（1）新《檔案法》簡明表達了與檔案民事司法的銜接

由于檔案行政違法行為所侵害的法律關(guān)系與民事違法行為不同，所以檔案行政違法行為很可能會同時構(gòu)成檔案民事違法行為，這既為法學(xué)理論所支持，也符合客觀情況。比如違反規(guī)定擅自公布公民房產(chǎn)檔案信息，既構(gòu)成舊《檔案法》第二十四條第二項規(guī)定的違法行為，同時也構(gòu)成侵犯公民財產(chǎn)隱私的民事違法行為。由于法律關(guān)系不同，責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任對象等也就不同，彼此之間也就沒有相互替代、抵銷的可能，需要依據(jù)各自的法律關(guān)系進行處理。舊《檔案法》對此雖有預(yù)見，但表述非常含糊，新《檔案法》則簡明直接，見表1的對比。

舊《檔案法》第二十四條第一款前三項的內(nèi)容體現(xiàn)了行政違法行為可能同時構(gòu)成民事違法行為的情形，所以該條款中的“造成損失的，責(zé)令賠償損失”也應(yīng)被廣義理解為包含了民事賠償責(zé)任，但由于該內(nèi)容緊接在行政處罰之后，現(xiàn)實中也常被作狹義理解，即將該等損失僅理解為對國家損失的賠償，因而這種含混描述勢必會導(dǎo)致對法律關(guān)系和責(zé)任的爭議，徒增執(zhí)法成本。相比之下，新《檔案法》第五十一條中“民事責(zé)任”一詞直接將民事法律關(guān)系及民事賠償責(zé)任納入其中，避免了舊法下的廣義和狹義之爭。“財產(chǎn)損失或者其他損害”的表述將損害人格權(quán)、名譽權(quán)、隱私權(quán)等非財產(chǎn)損失情形納入法律調(diào)整，與《民法典》規(guī)定的侵權(quán)等違法行為及法律后果等相關(guān)說法相一致。

（2）新《檔案法》簡潔規(guī)范了與檔案刑事司法的銜接

關(guān)于檔案行政執(zhí)法與檔案刑事司法銜接問題，新舊《檔案法》的表述如表2所示。

舊《檔案法》客觀上將檔案犯罪行為限定在“攜運禁止出境的檔案或者其復(fù)制件出境”這一類情形中，只有該類情形下情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，才與刑事司法相銜接，這客觀上忽視了其他情節(jié)嚴(yán)重、應(yīng)當(dāng)追究刑責(zé)的行政違法情形。新《檔案法》第五十一條的規(guī)定取消了舊法立法不當(dāng)造成的阻礙，使所有檔案犯罪行為都能被追究，在實效上有了明顯的改善。

2新《檔案法》在檔案行政執(zhí)法立法上的不足

2.1與刑事司法銜接還需更嚴(yán)謹(jǐn)

以刑法客觀要件來衡量，新《檔案法》在保護重要檔案問題上與《刑法》的銜接還不夠嚴(yán)謹(jǐn)，檔案行政違法/犯罪行為的對象要件不統(tǒng)一是主要問題。

《刑法》關(guān)于檔案犯罪的規(guī)定體現(xiàn)在第三百二十九條，涉及兩個罪名：“盜竊、搶奪國有檔案罪”“擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國有檔案罪”，該條規(guī)定的犯罪對象必須是“國有”檔案。根據(jù)《物權(quán)法》《民法典》等法律，某項財產(chǎn)是否屬于“國有”，則由涉及該財產(chǎn)的法律來規(guī)定。但新《檔案法》并沒有從國有/非國有角度對檔案的所有權(quán)性質(zhì)進行界定，從相關(guān)條文來看，《檔案法》規(guī)定涉及的檔案主體類型有機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、社會服務(wù)機構(gòu)、其他組織。其中，有些機構(gòu)的檔案性質(zhì)是容易界定的，如機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)所有的檔案屬于國有檔案，非國有企業(yè)所有的檔案屬于非國有檔案，但有些就比較復(fù)雜，如團體、社會服務(wù)機構(gòu)、其他組織等，需視具體情況而定。新《檔案法》沒有從“國有/非國有”維度對檔案所有權(quán)性質(zhì)進行基本描述，甚至沒有確定一項判斷原則，檔案行政違法行為與檔案犯罪行為的對象要件不統(tǒng)一導(dǎo)致兩法執(zhí)法銜接不夠順暢，這對重要檔案的保護是不利的。

2.2非國有重要檔案的保護程序有待細化

新《檔案法》的一個亮點，是對非國有機構(gòu)持有的重要檔案確立了保護規(guī)則，具體表現(xiàn)在第二十二條和第二十五條，見表3的列舉。

第二十二條對非國有重要檔案的保護措施是次第展開的，首先明確了非國有組織和個人對非國有重要檔案有妥善保管的義務(wù)，其次規(guī)定了檔案主管部門對保管不利者可以給予幫助，通過幫助仍不能實現(xiàn)保護目的的，可以依法收購或者征購，由此轉(zhuǎn)為國有性質(zhì)。

檔案收購是指檔案法平等主體之間，依照檔案法規(guī)的規(guī)定，以自愿等價交換為原則，買賣檔案的協(xié)議過程；檔案征購則是檔案行政主管部門根據(jù)國家法規(guī)規(guī)定及授權(quán)，采取低價、貶價補償征用或者無償征收為國家所有的具體行政行為[7]。無論是平等自愿的收購，還是帶有強制性質(zhì)的征購，由于一方主體是行政機關(guān)，確定并遵守公平合理的原則和程序就十分重要。如《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定：礦產(chǎn)品必須由國務(wù)院指定的單位統(tǒng)一收購，開采者不得向非指定單位銷售；《農(nóng)業(yè)法》甚至對收購過程中產(chǎn)生爭議的處理都進行了指導(dǎo)：“農(nóng)產(chǎn)品收購單位與農(nóng)產(chǎn)品銷售者因農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量等級發(fā)生爭議的，可以委托具有法定資質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機構(gòu)檢驗”。但是，新《檔案法》并沒有明確這一點，檔案收購、征購中對檔案本身價值的鑒定、收購征購的必要性和價格的確定等，本就比其他物資的收購征購復(fù)雜得多，因此更需要明確、專業(yè)的原則和程序。

3完善建議

3.1界定國有與非國有檔案的標(biāo)準(zhǔn)，建立符合檔案特性的法律銜接規(guī)則

罪刑法定是現(xiàn)代刑法的基本原則，在我國《刑法》已經(jīng)對檔案犯罪行為有明確規(guī)范的情況下，《檔案法》就必須盡可能地解決兩法銜接問題，通過立法明確檔案國有與非國有的原則和標(biāo)準(zhǔn)，這是一個復(fù)雜的現(xiàn)實問題，尤其是企業(yè)檔案的所有權(quán)界定。在2009年5月《企業(yè)國有資產(chǎn)法》施行前，基本沒有明確且系統(tǒng)界定施行國有企業(yè)的規(guī)則，即便在《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布后，仍然爭議不斷，如國有企業(yè)的下屬企業(yè)是否也屬于國家所有？近年來國務(wù)院相關(guān)部委不斷出臺法規(guī)規(guī)章，與時俱進地解決改革開放進程中出現(xiàn)的企業(yè)新形式、新類型所帶來的企業(yè)國有性質(zhì)問題?！稒n案法》應(yīng)當(dāng)從國家信息安全的高度出發(fā)，以檔案的特有屬性入手，確立并不斷修正檔案國有與非國有的標(biāo)準(zhǔn)及鑒定規(guī)則，動態(tài)解決兩法銜接問題。

3.2明確收購征購非國有檔案的原則和程序，保護非國有重要檔案

無論是收購還是征購，實質(zhì)上都屬于一種購買行為，都存在一個“物有所值”，新《檔案法》可借鑒其他法律中有關(guān)收購征購的規(guī)定，明確非國有檔案的價值鑒定機構(gòu)、規(guī)則和程序，以公平合理為原則來明確收購征購決定的必要性問題，保證收購征購行為的法律約束力；明確收購協(xié)議屬于普通民事契約的范疇，反悔、解除、撤銷等均適用《民法典》的規(guī)定，而征購因帶有強制性，所以屬于檔案行政執(zhí)法的范疇，被征購人應(yīng)當(dāng)有不服征購時的法律救濟權(quán)。對此，《檔案法》應(yīng)當(dāng)明確二者的區(qū)別，并在法律規(guī)定中確定基本解決框架，進一步保護非國有重要檔案。

注釋與參考文獻

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