美國證券執(zhí)法和解制度鏡鑒

高振翔 陳潔

(1.中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)，北京 100088；2.中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，北京 100720)

近年來，我國證券行政執(zhí)法力度空前加強(qiáng)。證監(jiān)會(huì)作出的行政處罰決定數(shù)量、罰沒款金額分別從2015年的177件、11.03億元猛增至2018年310件、106.41億元。1高頻率、高強(qiáng)度的執(zhí)法行動(dòng)使得證券執(zhí)法資源緊張問題更為突出。高額財(cái)產(chǎn)處罰在讓違法者付出沉痛代價(jià)的同時(shí)，也存在對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營影響過大、限制違法者在民事賠償中的償付能力、對(duì)上市公司的罰沒款轉(zhuǎn)嫁無辜股東承擔(dān)等問題。

作為一種高效的執(zhí)法策略及相對(duì)柔性的新型執(zhí)法模式，證券執(zhí)法和解通過協(xié)商方式消除行政爭(zhēng)議，并由當(dāng)事人交納行政和解金直接補(bǔ)償投資者損失，可以有效回應(yīng)我國證券執(zhí)法面臨的上述挑戰(zhàn)。一方面，證券執(zhí)法和解體現(xiàn)了執(zhí)法效率和執(zhí)法包容性。證券執(zhí)法和解以談判方式平息行政爭(zhēng)議，避免了案件陷入漫長的案件調(diào)查、處罰、復(fù)議乃至訴訟程序，節(jié)約了執(zhí)法成本，降低了執(zhí)法烈度與對(duì)抗性。另一方面，證券執(zhí)法和解兼具財(cái)產(chǎn)罰(交納和解金)和非財(cái)產(chǎn)罰(履行和解義務(wù)、限制資格、制裁聲譽(yù))特點(diǎn)，不僅使得違法者受到財(cái)產(chǎn)罰的懲處，還進(jìn)一步整頓了違法者的公司治理、內(nèi)部控制機(jī)制，促進(jìn)問題有效解決。此外，和解金直接用于補(bǔ)償投資者損失，有助于解決我國當(dāng)前行政處罰罰沒款上繳國庫、投資者難以在后續(xù)的民事索賠中充分受償?shù)膯栴}。

證券執(zhí)法和解在境外成熟市場(chǎng)是普遍運(yùn)用的執(zhí)法方式，但在我國證券監(jiān)管實(shí)踐中仍是一種新的執(zhí)法手段。我國證券執(zhí)法和解制度采取了部門規(guī)章“試點(diǎn)”，再正式寫入法律的立法模式。經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，2015年3月，《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》(證監(jiān)會(huì)令第114號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《和解試點(diǎn)辦法》)《行政和解金管理暫行辦法》(證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部公告〔2015〕4號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《和解金管理辦法》)發(fā)布實(shí)施，證券執(zhí)法和解制度正式建立。22019年12月，新修訂的《證券法》寫入了證券執(zhí)法和解制度。2020年8月，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《證券期貨行政和解實(shí)施辦法(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《和解實(shí)施辦法(征求意見稿)》)，對(duì)《和解試點(diǎn)辦法》進(jìn)行了針對(duì)性的修訂完善。但截至目前，證監(jiān)會(huì)僅在高盛亞洲、北京高華案和上海司度案等兩起案件中與當(dāng)事人達(dá)成和解。3我國證券執(zhí)法和解效能的發(fā)揮空間還很大。美國是證券執(zhí)法和解實(shí)踐最為成熟的國家，美國證監(jiān)會(huì)(SEC)通過證券執(zhí)法和解解決了大量證券執(zhí)法爭(zhēng)議，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，值得我們深入探究并借鑒。

一、美國證券執(zhí)法和解制度概況

美國有超過90%的證券執(zhí)法案件經(jīng)由和解結(jié)案。4作為一種非訴訟糾紛解決機(jī)制(ADR)，美國1946年《聯(lián)邦行政程序法》和1990年《行政爭(zhēng)議解決法》授權(quán)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)適用和解程序處理行政糾紛，并制定了相應(yīng)規(guī)則。5為在證券執(zhí)法領(lǐng)域適用和解機(jī)制，SEC《行為規(guī)范》(Rules of Practices)第240條“和解”(settlement)，對(duì)證券執(zhí)法和解的適用(availability)、程序(procedure)以及和解動(dòng)議的約因(consideration of offers of settlement)等作了專門規(guī)定，建立起了相對(duì)完善的證券執(zhí)法和解操作規(guī)范。6此外，SEC執(zhí)法部《執(zhí)法手冊(cè)》(Enforcement Manuel)也多處規(guī)定了證券執(zhí)法和解相關(guān)程序。7

(一)和解程序與特點(diǎn)

1.和解的啟動(dòng)

根據(jù)SEC《行為規(guī)范》第240(a)條，和解申請(qǐng)由當(dāng)事人提出，當(dāng)事人可以在知悉SEC將要對(duì)其提起執(zhí)法程序(包括民事訴訟程序或行政程序)或已經(jīng)對(duì)其提起執(zhí)法程序后的任何時(shí)間，以書面方式向SEC提出和解動(dòng)議(settlement offer)。當(dāng)事人可以在SEC執(zhí)法程序啟動(dòng)前的調(diào)查階段提出和解動(dòng)議。根據(jù)SEC調(diào)查程序，被調(diào)查的當(dāng)事人可以向SEC遞交書面意見，詢問調(diào)查情況并表達(dá)申辯立場(chǎng)，執(zhí)法人員可以就案件相關(guān)情況與當(dāng)事人進(jìn)行溝通。8該程序被稱為威爾士程序(The Wells Process)，當(dāng)事人往往利用這一程序向執(zhí)法人員提出和解動(dòng)議。雖然執(zhí)法人員可以在調(diào)查階段就和解事項(xiàng)與當(dāng)事人作事先溝通，和解作為當(dāng)事人的一項(xiàng)權(quán)利，和解申請(qǐng)須由當(dāng)事人提出。實(shí)踐中，SEC并不會(huì)等待當(dāng)事人提出和解申請(qǐng)后再?zèng)Q定是否啟動(dòng)執(zhí)法程序。9當(dāng)事人也可以在SEC執(zhí)法程序啟動(dòng)后提出和解動(dòng)議，但基于成本和保密的考慮，相當(dāng)部分的當(dāng)事人會(huì)選擇在執(zhí)法程序啟動(dòng)前便提出和解動(dòng)議。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007―2015年，每年都有50%的證券執(zhí)法案件在SEC完成調(diào)查之后、采取正式的執(zhí)法程序之前被和解。10和解動(dòng)議中，當(dāng)事人可以向SEC提出愿意達(dá)成和解的條件，包括愿意支付的民事罰款(civil penalty)金額、同意接受的資格限制、案件公開的內(nèi)容和時(shí)點(diǎn)等。調(diào)查部門會(huì)將當(dāng)事人的和解動(dòng)議及建議提交SEC，由SEC五人委員會(huì)以多數(shù)決的方式?jīng)Q定是否接受和解動(dòng)議。11

2.和解的談判

SEC接受當(dāng)事人的和解動(dòng)議后，將授權(quán)具體執(zhí)法人員與當(dāng)事人開展和解談判。和解談判中，執(zhí)法人員通常會(huì)就調(diào)查發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法事實(shí)和具體指控與當(dāng)事人進(jìn)行討論，并就達(dá)成和解的條件進(jìn)行協(xié)商。談判的主要內(nèi)容12包括：(1)SEC執(zhí)法措施的選擇，如由SEC簽發(fā)停止- 制止令(cease and desist order)或者向法院申請(qǐng)禁止令(injunction)；(2)SEC對(duì)當(dāng)事人指控的內(nèi)容；(3)和解協(xié)議的措辭，通常情況下，執(zhí)法人員負(fù)責(zé)起草和解協(xié)議的內(nèi)容，當(dāng)事人律師負(fù)責(zé)提出意見，盡量弱化和解協(xié)議中對(duì)當(dāng)事人不利的表述；(4)沒收違法所得(disgorgement)的金額；(5)民事罰款的金額；(6)附帶后果(collateral consequence)的豁免請(qǐng)求(waiver requests)，SEC所采取的和解措施可能給當(dāng)事人帶來不利的附帶后果，如使當(dāng)事人喪失知名成熟發(fā)行人(well-known seasoned issuer, WKSI)資格或者私募發(fā)行豁免資格等，當(dāng)事人可以向SEC申請(qǐng)豁免這些不利附帶后果；(7)SEC采取的其他補(bǔ)救措施，如指定第三方獨(dú)立監(jiān)督人等。

SEC和當(dāng)事人均有達(dá)成和解的動(dòng)機(jī)。對(duì)SEC來說，和解的好處在于節(jié)省執(zhí)法資源，快速平息爭(zhēng)端，解決問題。由于案多人少、資源緊張等執(zhí)法瓶頸問題長期存在，要實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效益的最大化，SEC需要將執(zhí)法槍口對(duì)準(zhǔn)最能實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的、案情重大復(fù)雜或者具有示范效應(yīng)的案件。對(duì)一般案件，SEC更愿意采取和解的方式結(jié)案，以節(jié)省執(zhí)法資源投入。對(duì)當(dāng)事人來說，和解的好處在于避免聲譽(yù)罰和經(jīng)濟(jì)罰損失，降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)省因參與SEC執(zhí)法程序所花費(fèi)的大量時(shí)間和金錢。在和解談判中，當(dāng)事人有機(jī)會(huì)爭(zhēng)取不公開部分案件事實(shí)，盡可能減少負(fù)面影響。此外，當(dāng)事人可以在和解協(xié)議中“既不承認(rèn)又不否認(rèn)違法(neither admit nor deny wrongdoing)”，避免因在執(zhí)法程序中被認(rèn)定違法而在后續(xù)民事訴訟中招致不利的訴訟地位。

SEC有充分的自由裁量權(quán)決定案件是否和解以及和解協(xié)議的內(nèi)容是什么。美國《行政爭(zhēng)議解決法》授權(quán)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)自由裁量決定案件是否適用和解等ADR方式結(jié)案，例外情形包括確立行政先例、涉及政府政策的重大問題、顯著影響第三方利益、維持案件處理的一致性、信息公開要求或者管轄權(quán)要求等。13SEC現(xiàn)任主席杰伊·克萊頓(Jay Clayton)曾指出，SEC考慮案件是否和解的因素包括：訴訟和行政程序的成本；當(dāng)事人提出和解動(dòng)議的及時(shí)性和有效性；個(gè)案中，及時(shí)補(bǔ)償投資者損失的重要性；SEC獲得案件確定性結(jié)果的意愿等。14從近年執(zhí)法情況看，SEC希望在和解中施加更重的懲罰，通過嚴(yán)厲的和解公告向市場(chǎng)傳達(dá)監(jiān)管信號(hào)和警示，如更高額的罰沒款、更苛刻的資格罰(取消執(zhí)業(yè)資質(zhì)、暫停營業(yè)資格、禁止違法者擔(dān)任上市公司董事高管等)和更頻繁地訴諸于衡平法義務(wù)(如完善公司治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化合規(guī)內(nèi)控體系，聘請(qǐng)獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督方加強(qiáng)檢查等)。15相對(duì)地，當(dāng)事人往往盡力爭(zhēng)取在法定范圍內(nèi)惡性最小的定性以及最輕的懲罰。

SEC盡力避免給外界造成和解決定缺少事實(shí)基礎(chǔ)的印象，因此，如果當(dāng)事人明確否認(rèn)SEC列明的指控，SEC將不允許當(dāng)事人進(jìn)行和解。實(shí)踐中，幾乎所有的和解都會(huì)使用“既不承認(rèn)又不否認(rèn)違法”的表述。如果當(dāng)事人在達(dá)成和解協(xié)議后反悔并明確否認(rèn)違法指控，SEC將重新啟動(dòng)執(zhí)法程序。16

3.和解決定的作出

盡管相當(dāng)數(shù)量的案件在SEC執(zhí)法程序啟動(dòng)前就已和解，和解決定需經(jīng)民事訴訟程序由聯(lián)邦地區(qū)法院法官同意，或經(jīng)行政程序由SEC的五人委員會(huì)通過，才能生效。

SEC選擇通過行政程序和解的步驟為：SEC接受當(dāng)事人的和解動(dòng)議17，同時(shí)啟動(dòng)行政程序(或者SEC先授權(quán)具體執(zhí)法人員與當(dāng)事人進(jìn)行和解談判，根據(jù)談判結(jié)果啟動(dòng)行政程序)；執(zhí)法人員與當(dāng)事人就和解條件達(dá)成一致；執(zhí)法人員將當(dāng)事人簽署的和解文件以及是否接受和解的意見提交SEC，由SEC最終決定是否和解，具體如圖1所示。18多數(shù)情況下，執(zhí)法人員上報(bào)的和解都會(huì)得到批準(zhǔn)。SEC同意和解后將正式簽發(fā)和解令(order)并進(jìn)行公告，和解公告包括相關(guān)事實(shí)裁定和法律結(jié)論。任何一方對(duì)和解不服，可以訴至法院。19

SEC選擇通過民事訴訟程序和解的步驟為：SEC接受當(dāng)事人的和解動(dòng)議，同時(shí)向法院提起和解民事禁令訴訟(settled civil injunctive action)(或者SEC先授權(quán)具體執(zhí)法人員與當(dāng)事人進(jìn)行和解談判，根據(jù)談判結(jié)果向法院提起訴訟)；執(zhí)法人員與當(dāng)事人就和解條件達(dá)成一致；執(zhí)法人員將和解文件提交法官，由法官頒授同意令(consent decree)，具體如圖2所示。20獲頒授同意令的SEC和解協(xié)議，具有藐視法庭的禁制效果(contempt power)，如果當(dāng)事人違反和解協(xié)議的內(nèi)容，SEC可以以藐視法庭的罪名追究當(dāng)事人責(zé)任。21

圖1 SEC通過行政程序和解的流程

圖2 SEC通過民事訴訟程序和解的流程

2010年《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》(以下簡(jiǎn)稱《多德-弗蘭克法案》)頒布前，對(duì)非SEC注冊(cè)的公司和個(gè)人(包括上市公司及其董事高管、內(nèi)幕交易行為人等主體)的民事罰款均由法院作出，SEC只能通過民事訴訟程序?qū)で髮?duì)相關(guān)和解當(dāng)事人的民事罰款懲處?！抖嗟?弗蘭克法案》第929P節(jié)授權(quán)SEC可以在“停止-制止令”中對(duì)所有違反聯(lián)邦證券法的行為人施加民事罰款處罰。22目前，除少部分衡平法救濟(jì)只能由法院作出外，SEC可以選擇通過民事訴訟或者行政程序?qū)で髮?duì)和解當(dāng)事人的懲處。

2010年《多德-弗蘭克法案》頒布后，SEC更傾向于通過行政程序?qū)崿F(xiàn)和解。數(shù)據(jù)顯示，2007年，SEC提交民事訴訟程序的和解案件為218件，提交行政程序的和解案件為216件；但到2015年，SEC提交民事訴訟程序的和解案件為83件，提交行政程序的和解案件為419件。23SEC選擇更多通過行政程序和解的原因包括了行政程序和解效率較高，避免了法院對(duì)和解協(xié)議的司法審查以及由此帶來的訴訟結(jié)果不確定性，降低了訴訟成本；同時(shí)，與民事訴訟程序相比，行政程序和解更具保密性，和解談判的內(nèi)容在和解公告前無需向社會(huì)公開。24但SEC更多通過行政程序和解引發(fā)了公眾對(duì)和解透明度不足、易受“監(jiān)管捕獲”及行政壓力的擔(dān)憂。25

根據(jù)以上對(duì)和解程序的分析，美國證券執(zhí)法和解具有三個(gè)突出特點(diǎn)：一是制度設(shè)計(jì)靈活，當(dāng)事人可在執(zhí)法的任何階段提出和解，和解雙方可以就所有涉案問題開展協(xié)商談判，SEC對(duì)和解協(xié)議的條款具有較大自由裁量權(quán)等；二是程序規(guī)定便捷，和解協(xié)議通過雙方談判達(dá)成，無需經(jīng)歷法院質(zhì)證、庭審程序或者行政法官聽證、審理程序，不必受到這些嚴(yán)格程序的限制，在程序上節(jié)約了資源，提高了效率；三是和解路徑多元，SEC既可以通過行政程序?qū)崿F(xiàn)和解，也可以通過民事訴訟程序?qū)崿F(xiàn)和解，行政程序和解較為高效簡(jiǎn)單，而民事訴訟程序和解則具有司法公信力。這些特點(diǎn)使得和解成為了美國證券執(zhí)法的重要手段，為SEC緩解執(zhí)法資源的緊張態(tài)勢(shì)、聚焦打擊更能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的的違法行為打下基礎(chǔ)。

(二)和解運(yùn)行情況

根據(jù)SEC執(zhí)法部發(fā)布的執(zhí)法年報(bào)，2019年財(cái)年(2018年第四季度至2019年第三季度)，SEC累計(jì)對(duì)862件證券違法案件采取了執(zhí)法行動(dòng)，涉及作出和解決定的案件數(shù)量為548件，其中通過行政程序和解480件，通過民事訴訟程序和解68件，具體情況如表1所示。26

從案件類型分析，投資顧問違法類案件的和解數(shù)量最多，達(dá)到202件，占和解案件總數(shù)約37%；其次是證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)違法類案件，和解數(shù)量達(dá)到126件，占和解案件總數(shù)約23%。這與SEC對(duì)以上兩類案件采取較多執(zhí)法行動(dòng)有關(guān)：2019年，SEC分別對(duì)240件投資顧問違法案件和154件證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)違法案件采取了執(zhí)法行動(dòng)，占執(zhí)法行動(dòng)總數(shù)約28%和18%，是SEC采取執(zhí)法行動(dòng)數(shù)量最多的兩類案件類型。

從和解金情況分析，有329件和解案件的當(dāng)事人向SEC交納了和解金(包括追繳違法所得和處以民事罰款)，占和解案件總數(shù)約60%(其余和解案件當(dāng)事人僅需履行非財(cái)產(chǎn)罰的和解義務(wù)，如資格限制、市場(chǎng)禁入等)。其中，投資顧問違法類案件中，當(dāng)事人交納和解金的案件數(shù)量最多，達(dá)到156件，占該類型和解案件總數(shù)約77%；其次是信息披露違法類案件，數(shù)量為57件，占該類型和解案件總數(shù)約70%。在內(nèi)幕交易類，違反《反海外腐敗法》(FCPA)、自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)違法等其他類違法案件中，當(dāng)事人交納和解金的案件比例分別達(dá)到95%和97%。從金額看，沃爾瑪公司和解案是2019財(cái)年當(dāng)事人交納和解金額最大的案件。該案中，沃爾瑪公司向SEC交納了1.44億美元和解金。同時(shí)，在由美國司法部提起的刑事指控中，沃爾瑪公司另外支付了1.38億美元刑事和解金。27和解金是SEC公平基金的重要資金來源，SEC要求當(dāng)事人交納高額和解金以達(dá)成和解，一方面提高了和解成本，有助于形成執(zhí)法威懾，另一方面也增加了公平基金補(bǔ)償投資者損失的金額。

表1 2019 財(cái)年SEC 和解案件情況

從和解對(duì)象分析，超過一半和解案件的和解對(duì)象包含個(gè)人，合計(jì)311件，占和解案件總數(shù)約57%。在過往和解實(shí)踐中，SEC僅要求違法公司或機(jī)構(gòu)交納高額和解金，但未追究相關(guān)個(gè)人的違法責(zé)任，引發(fā)批評(píng)。28這是因?yàn)?，公司或機(jī)構(gòu)違法的“罪魁禍?zhǔn)住蓖菍?shí)際決策和執(zhí)行的個(gè)人，追究機(jī)構(gòu)責(zé)任并不能有效制止違法行為的發(fā)生；而直接追究違法個(gè)人責(zé)任，既能精準(zhǔn)打擊了違法個(gè)人，又避免了對(duì)公司或機(jī)構(gòu)的處罰(特別是財(cái)產(chǎn)罰)轉(zhuǎn)嫁無辜股東特別是中小股東承擔(dān)的“責(zé)任循環(huán)”困境。和解案例中，SEC通常對(duì)個(gè)人采取收繳違法所得、處以民事罰款、限制執(zhí)業(yè)資格或市場(chǎng)禁入等一項(xiàng)或多項(xiàng)和解措施。

二、圍繞美國證券執(zhí)法和解的爭(zhēng)議

美國證券執(zhí)法和解制度在實(shí)踐中不斷發(fā)展，在有效解決了證券市場(chǎng)執(zhí)法爭(zhēng)端的同時(shí)，也引發(fā)了質(zhì)疑和討論。

(一)和解當(dāng)事人是否需要承認(rèn)違法？

允許當(dāng)事人“既不承認(rèn)又不否認(rèn)違法”是SEC在和解中長期奉行的政策。這一政策體現(xiàn)了和解的制度優(yōu)勢(shì)：對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說，節(jié)省了認(rèn)定當(dāng)事人違法所需要的調(diào)查資源和時(shí)間，提高了解決執(zhí)法爭(zhēng)議的效率；對(duì)當(dāng)事人來說，避免了冗長執(zhí)法程序?qū)ζ浣?jīng)營的破壞，以及由于違法記錄所造成的聲譽(yù)和資格損失。但該政策也在客觀上讓違法者逃避了違法后果，引發(fā)公眾對(duì)SEC執(zhí)法不嚴(yán)的質(zhì)疑。

2009年，紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院法官Rakoff在Bank of America案中拒絕頒授和解同意令。Rakoff法官認(rèn)為，和解當(dāng)事人未承認(rèn)違法，這與案件的真實(shí)情況不符。29為此，SEC不得不與當(dāng)事人重新達(dá)成和解，并在新的和解協(xié)議中更加詳細(xì)論述案件事實(shí)，提高對(duì)當(dāng)事人的民事罰款金額。302011年，Rakoff法官在Citigroup案中以和解當(dāng)事人未承認(rèn)違法，案件事實(shí)未得到充分證明或當(dāng)事人承認(rèn)，和解協(xié)議不滿足公平、合理、充分和符合公共利益(fair, reasonable, adequate and in the public interest)原則為由，再次拒絕頒授和解同意令。31盡管該案判決在2014年被上訴法院推翻，32在各方壓力下，SEC和解政策逐步轉(zhuǎn)向。2013年6月，時(shí)任SEC主席瑪麗·懷特(Mary Jo White)正式宣布，SEC將改變?cè)谒泻徒獍讣性试S當(dāng)事人“既不承認(rèn)又不否認(rèn)違法”的政策：對(duì)普通案件，“既不承認(rèn)又不否認(rèn)違法”的和解政策仍然適用，但對(duì)極端惡劣(egregious)、阻礙SEC調(diào)查或者要求當(dāng)事人承認(rèn)違法將極大增強(qiáng)SEC執(zhí)法行動(dòng)威懾力的案件，SEC將要求和解當(dāng)事人承認(rèn)違法。33

SEC和解政策的轉(zhuǎn)向引發(fā)爭(zhēng)論。支持者認(rèn)為，新和解政策有利于維護(hù)公眾知情權(quán)，如果當(dāng)事人無需承認(rèn)違法，公眾也就無從知悉當(dāng)事人的違法事實(shí)和行為。更重要的是，根據(jù)禁反言原則(collateral estoppel)，新和解政策有利于投資者后續(xù)的訴訟索賠：如果當(dāng)事人在和解中承認(rèn)違法，則訴訟中投資者無需再就行為違法進(jìn)行舉證，增加了投資者勝訴索賠的概率；相反，如果和解當(dāng)事人無需承認(rèn)違法，由于投資者的舉證能力受限，無法承受曠日持久的訴訟，投資者利益將無法得到充分保障。34瑪麗·懷特在2016年也表示，和解當(dāng)事人承認(rèn)違法的政策將極大增強(qiáng)和解的威懾力35以及公眾對(duì)民事案件執(zhí)法的信心(在刑事案件中，如果刑事被告同意認(rèn)罪，都必須主動(dòng)承認(rèn)自己的罪行)。36而批評(píng)者則認(rèn)為，SEC要求和解當(dāng)事人承認(rèn)違法有悖和解目的，因?yàn)楹徒獾哪康脑谟谥浦共环ㄐ袨椋菓土P違法者。新和解政策還可能削弱SEC的執(zhí)法能力，因?yàn)椴⒎撬泻徒猱?dāng)事人都愿意承認(rèn)違法，SEC需要投入更多執(zhí)法資源坐實(shí)違法事實(shí)。為了避免承認(rèn)違法帶來的不利后果，當(dāng)事人將更多地選擇民事訴訟或者行政法官裁審，而非和解來解決爭(zhēng)議，這增加了SEC的執(zhí)法成本。此外，新和解政策還可能造成當(dāng)事人屈打成招，當(dāng)事人迫于壓力錯(cuò)誤承認(rèn)了違法行為。37

對(duì)和解政策轉(zhuǎn)向的效果，SEC堅(jiān)稱新和解政策提升了SEC執(zhí)法的威懾力38，但學(xué)者認(rèn)為其實(shí)踐效果未如預(yù)期。自SEC和解政策轉(zhuǎn)向至2017年2月，僅有49家機(jī)構(gòu)和30名個(gè)人在和解程序中向SEC承認(rèn)違法。從比例看，2014―2016年，僅有1.25%的和解案件當(dāng)事人向SEC承認(rèn)違法。在許多違法情節(jié)惡劣的和解案件中，當(dāng)事人并未承認(rèn)違法。此外，SEC并未規(guī)定當(dāng)事人需承認(rèn)違法的具體情形，實(shí)踐中SEC對(duì)相似案件當(dāng)事人是否需要承認(rèn)違法的處理并不一致。如Barclays案和Credit Suisse案均涉及相關(guān)當(dāng)事人在另類交易系統(tǒng)(ATS)運(yùn)營過程中的信息披露違規(guī)，當(dāng)事人違反的主要法律條款相同，交納的和解金金額也近似(分別為7000萬美元和8430萬美元)，但Barclays案當(dāng)事人需要承認(rèn)違法，而Credit Suisse案當(dāng)事人則“既不承認(rèn)又不否認(rèn)違法”。39相似案件的不同處理削弱了新和解政策的公平性和有效性。40

(二)和解協(xié)議的司法審查應(yīng)該秉持何種標(biāo)準(zhǔn)？

對(duì)SEC和解協(xié)議的司法審查有兩種情形：一種是SEC通過民事訴訟與當(dāng)事人達(dá)成和解，法院對(duì)和解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)；另一種是SEC通過行政程序與當(dāng)事人達(dá)成和解，SEC或當(dāng)事人對(duì)和解不服，將和解協(xié)議訴諸法院。由于和解協(xié)議經(jīng)過了談判博弈，和解雙方通常沒有動(dòng)因?qū)⒑徒庠V諸法院，因此，對(duì)和解協(xié)議的司法審查通常出現(xiàn)在第一種情形。

傳統(tǒng)上，美國法院對(duì)行政部門與當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議審查秉持公平性、合理性和充分性的原則41，法院需要對(duì)和解協(xié)議的實(shí)質(zhì)正當(dāng)性(substantive validity)42作出判斷。但法院也會(huì)尊重行政部門的專業(yè)性，避免在并不擅長的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行過多的實(shí)質(zhì)性審查。盡管歷史上法院推翻SEC和解協(xié)議的情況十分少見，近年司法實(shí)踐關(guān)于和解協(xié)議的司法審查標(biāo)準(zhǔn)卻出現(xiàn)了搖擺。在Citigroup案中，聯(lián)邦地區(qū)法院經(jīng)過實(shí)質(zhì)性審查后認(rèn)為，由于和解當(dāng)事人無需承認(rèn)違法，和解事實(shí)未得到充分證實(shí)，和解對(duì)當(dāng)事人的懲處太輕，和解協(xié)議與公眾利益不符。43該案中，聯(lián)邦地區(qū)法院拒絕為和解協(xié)議頒授同意令，SEC和當(dāng)事人均提起了上訴。最終，聯(lián)邦第二巡回上訴法院推翻了初審判決。上訴法院指出，對(duì)和解協(xié)議是否符合公眾利益的判斷職責(zé)在SEC而非法院，審查SEC和解協(xié)議應(yīng)當(dāng)注重客觀程序的正當(dāng)性(procedurally proper)；只要和解協(xié)議是符合法律規(guī)定的、清晰的、能夠解決爭(zhēng)議(resolving the claims)并且不涉及與當(dāng)事人的串通(not tainted by improper collusion)，就應(yīng)該判定和解協(xié)議合法有效。此外，法院對(duì)和解協(xié)議的審查是基于實(shí)用主義(pragmatism)而非案件真相，聯(lián)邦地區(qū)法院要求SEC證明和解案件的事實(shí)爭(zhēng)議，逾越了法院職權(quán)，濫用了司法自由裁量權(quán)。44

事實(shí)上，對(duì)和解協(xié)議的司法審查要在多大程度上尊重SEC專業(yè)判斷的問題，美國法律界一直存在爭(zhēng)議。主張更多地采取實(shí)質(zhì)性審查的人認(rèn)為，在反壟斷等其他執(zhí)法領(lǐng)域，法院一直秉持實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)，因此，法院也完全有能力對(duì)和解協(xié)議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。更何況，對(duì)和解協(xié)議的實(shí)質(zhì)性審查可以有效預(yù)防SEC與華爾街之間“旋轉(zhuǎn)門”而導(dǎo)致的利益交換和利益沖突，確保和解中對(duì)當(dāng)事人懲處訓(xùn)誡的充分性，更加有利于投資者保護(hù)。45而主張更多地采取程序性審查的人則認(rèn)為，和解是SEC采取的執(zhí)法手段之一，實(shí)質(zhì)性審查限制了SEC自由裁量和專業(yè)判斷的空間，存在司法替代行政職能之嫌，不利于SEC運(yùn)用和解手段高效解決市場(chǎng)爭(zhēng)端。46盡管爭(zhēng)議長期存在，司法審查還是更偏向尊重行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷。聯(lián)邦最高法院曾在判例中表示，法院對(duì)和解協(xié)議的實(shí)質(zhì)性審查應(yīng)有限度，下級(jí)法院不要試圖解決和解協(xié)議背后的事實(shí)爭(zhēng)議。47

(三)和解結(jié)果是否更加偏袒大公司？

與平等主體之間的協(xié)商談判不同，在證券執(zhí)法和解談判中，談判雙方的地位和力量并不對(duì)等。SEC作為證券監(jiān)管規(guī)則的制定者、解釋者和執(zhí)行者在和解中處于優(yōu)勢(shì)地位。對(duì)大多數(shù)當(dāng)事人而言，SEC的執(zhí)法行動(dòng)是巨大的壓力和負(fù)擔(dān)，當(dāng)事人既要疲于應(yīng)對(duì)耗時(shí)費(fèi)力的SEC調(diào)查取證，還要承受輿論指責(zé)和股價(jià)下跌的損失。其中，最不利的是個(gè)人和中小公司，他們一方面沒有拒絕和解的能力，因?yàn)樵V訟和行政裁決所耗費(fèi)的資源更多、程序更冗長、結(jié)果也更不確定，另一方面也沒有能力在和解談判中爭(zhēng)取最有利的條件。然而，對(duì)于大公司，特別是大型金融機(jī)構(gòu)和跨國公司來說，他們?cè)趥€(gè)案中所能投入的人財(cái)物資源、擁有的政治能量可能超過SEC，這讓他們?cè)诤徒庵姓紦?jù)上風(fēng)。大公司往往花費(fèi)重金聘請(qǐng)SEC前高級(jí)雇員到公司任職或者擔(dān)任法律顧問，以應(yīng)對(duì)SEC所可能采取的執(zhí)法行動(dòng)，這帶來了利益沖突的問題。48此外，盡管SEC的和解政策發(fā)生了轉(zhuǎn)向，當(dāng)事人“既不承認(rèn)又不否認(rèn)違法”政策仍然適用于絕大多數(shù)案件，因此，實(shí)踐中，大公司十分積極地與SEC達(dá)成和解。

公眾常常對(duì)SEC不能嚴(yán)格執(zhí)法，在和解中偏袒大公司提出質(zhì)疑，例如為了避免司法審查，SEC通常通過行政程序與大型華爾街銀行達(dá)成和解。和解協(xié)議中，SEC既未要求這些大型華爾街銀行承認(rèn)違法，更未追究相關(guān)個(gè)人的違法責(zé)任。49批評(píng)者指出，由于大公司高管與SEC高層有著千絲萬縷的聯(lián)系，SEC執(zhí)法往往投鼠忌器，因此，SEC與大公司達(dá)成和解具有很大的隨意性。50在Bank of America案中，Rakoff法官就曾明確指出，SEC與當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議不能充分保護(hù)投資者利益，和解協(xié)議中的民事罰款力度明顯不夠。該案所涉及的虛假陳述影響數(shù)百億美元并購，而SEC僅僅要求當(dāng)事人繳納3300萬美元的民事罰款。51面對(duì)公眾壓力，SEC在近年的執(zhí)法實(shí)踐中強(qiáng)化了對(duì)發(fā)行人和機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力度，顯著提升了和解協(xié)議中對(duì)大公司的民事罰款金額，并且更加注重同步追究公司和公司高管個(gè)人的違法責(zé)任。52

三、我國證券執(zhí)法和解現(xiàn)狀及問題檢視

我國目前已形成了以《證券法》為基礎(chǔ)，《和解試點(diǎn)辦法》《和解金管理辦法》等規(guī)章相互配套的證券執(zhí)法和解制度體系。《證券法》第171條參考《反壟斷法》終止調(diào)查制度，規(guī)定了證券執(zhí)法領(lǐng)域的終止調(diào)查制度，實(shí)質(zhì)就是證券執(zhí)法和解制度的體現(xiàn)。該條關(guān)于證監(jiān)會(huì)對(duì)涉嫌證券違法的單位或者個(gè)人中止調(diào)查、終止調(diào)查和恢復(fù)調(diào)查的規(guī)定，搭建了證券執(zhí)法和解的基本框架?！逗徒庠圏c(diǎn)辦法》《和解金管理辦法》則具體規(guī)定了和解條件、和解程序、和解金的管理使用等和解運(yùn)作細(xì)節(jié)，為和解制度落地實(shí)施提供了可操作的依據(jù)。但值得注意的是，《證券法》第171條授權(quán)國務(wù)院制定證券執(zhí)法和解的具體辦法，而無論是《和解試點(diǎn)辦法》《和解金管理辦法》，還是證監(jiān)會(huì)新發(fā)布的《和解實(shí)施辦法(征求意見稿)》，都只是部門規(guī)章效力層級(jí)，并不符合《證券法》的要求。證券執(zhí)法和解制度的最終落地還有待國務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)予以明確。

2015年3月《和解試點(diǎn)辦法》《和解金管理辦法》發(fā)布實(shí)施至今，我國證券執(zhí)法和解實(shí)踐已逾五年，但整體實(shí)踐效果并不理想，和解高效率、低成本解決行政爭(zhēng)議的價(jià)值并未充分發(fā)揮。問題主要體現(xiàn)在以下四方面。

(一)和解條件過于嚴(yán)格，適用和解結(jié)案數(shù)量少

《和解試點(diǎn)辦法》規(guī)定只有“事實(shí)或法律關(guān)系尚難明確的案件”才能適用和解。從理論分析，這一和解條件的設(shè)定與我國執(zhí)法體制存在矛盾。根據(jù)《行政處罰法》，行政機(jī)關(guān)必須查明涉案違法事實(shí)，違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰。而根據(jù)《行政訴訟法》，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明當(dāng)事人構(gòu)成行政違法的證明責(zé)任，如果不能舉證，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。這表明，行政執(zhí)法中，如果“事實(shí)或法律關(guān)系尚難明確”，行政機(jī)關(guān)不能做出行政處罰。在此情形下，證監(jiān)會(huì)再與當(dāng)事人達(dá)成行政和解，讓當(dāng)事人繳納不菲的行政和解金并履行和解義務(wù)，存在濫用行政權(quán)之嫌。從實(shí)踐效果看，證券執(zhí)法和解制度建立五年來，證監(jiān)會(huì)僅在兩起案件中達(dá)成和解，證明了過于嚴(yán)格的和解條件限制或阻礙了和解制度的實(shí)施。分析兩起和解案例情況，高盛亞洲、北京高華案涉及“高盛亞洲自營交易員通過在高華證券開立的高盛經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)賬戶進(jìn)行交易，同時(shí)向高華證券自營交易員提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)”和“從事了相關(guān)股票及股指期貨合約交易”等違反證券公司監(jiān)管規(guī)定的情形，上海司度案則涉及相關(guān)當(dāng)事人違反“賬戶管理使用的有關(guān)規(guī)定”和“資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的有關(guān)規(guī)定”情形。兩起案件都屬于證券執(zhí)法領(lǐng)域的非常規(guī)案件。從證監(jiān)會(huì)官網(wǎng)披露的136份2019年行政處罰決定書看，數(shù)量排名前三的案件類型分別為內(nèi)幕交易(54份，占比39.7%)、信息披露違法(29份，占比21.3%)和市場(chǎng)操縱(14份，占比10.3%)，其他案件類型還包括中介機(jī)構(gòu)未勤勉盡責(zé)、利用未公開信息交易股票、傳播虛假信息和從業(yè)人員炒股等。但遺憾的是，截至目前，這些證券市場(chǎng)更常見多發(fā)案件都未適用和解結(jié)案。

《和解實(shí)施辦法(征求意見稿)》對(duì)和解條件進(jìn)行了大幅放寬，有助于破解和解實(shí)施的制度障礙。新辦法不再要求和解案件“事實(shí)或法律關(guān)系尚難明確”，如果當(dāng)事人已經(jīng)或者承諾采取有效措施，糾正涉嫌違法行為，賠償有關(guān)投資者損失，消除損害或者不良影響的，也符合和解條件。事實(shí)上，從《證券法》第171條的規(guī)定看，和解條件并無“事實(shí)或法律關(guān)系尚難明確”的要求，新辦法關(guān)于和解條件的修訂與《證券法》保持了一致。但大幅放寬和解條件也同步擴(kuò)大了證監(jiān)會(huì)解釋法律和自由裁量的空間，特別是新辦法規(guī)定的和解條件中“有利于保護(hù)投資者合法權(quán)益，提高執(zhí)法效率，恢復(fù)市場(chǎng)秩序”的兜底規(guī)定缺乏公認(rèn)的法律定義，而“中國證監(jiān)會(huì)基于審慎監(jiān)管原則認(rèn)定不適宜行政和解的”的和解排除性條款則過于寬泛和原則性，證監(jiān)會(huì)有可能根據(jù)外人所無法知曉的標(biāo)準(zhǔn)決定個(gè)案是否和解。放寬和解條件，需要同步關(guān)注證監(jiān)會(huì)濫用和解權(quán)力的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)和解程序啟動(dòng)不暢，當(dāng)事人和解權(quán)利未得到充分保障

《和解試點(diǎn)辦法》存在著和解啟動(dòng)程序設(shè)計(jì)不合理的問題。根據(jù)《和解試點(diǎn)辦法》，和解依當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)，證監(jiān)會(huì)不得主動(dòng)或者變相主動(dòng)提出和解建議。這一規(guī)定雖然防范了證監(jiān)會(huì)在未盡職權(quán)調(diào)查的情況下以和解代替處罰的風(fēng)險(xiǎn)，但缺點(diǎn)也十分明顯：當(dāng)事人難以判斷是否應(yīng)該申請(qǐng)和解。就個(gè)案而言，證監(jiān)會(huì)與當(dāng)事人掌握的案件信息并不對(duì)稱，證監(jiān)會(huì)經(jīng)過調(diào)查取證，對(duì)案件的事實(shí)和證據(jù)情況，特別是案件是否具有和解的可能性具有基本判斷，但當(dāng)事人卻不掌握相關(guān)信息，也無渠道了解的案件調(diào)查情況及進(jìn)展。

《和解試點(diǎn)辦法》規(guī)定，當(dāng)事人可以啟動(dòng)行政和解的時(shí)間為自收到中國證監(jiān)會(huì)送達(dá)的案件調(diào)查通知書之日起，至中國證監(jiān)會(huì)作出行政處罰決定前。同時(shí)，立案調(diào)查不滿3個(gè)月的案件，證監(jiān)會(huì)一般不予受理當(dāng)事人的和解申請(qǐng)。但實(shí)踐中，證監(jiān)會(huì)出具當(dāng)事人的案件調(diào)查通知書并不會(huì)載明當(dāng)事人涉嫌違法的具體事實(shí)和理由。如在康美藥業(yè)信息披露違法案中，證監(jiān)會(huì)《調(diào)查通知書》只簡(jiǎn)單記載了“因你公司涉嫌信息披露違法違規(guī)，根據(jù)《證券法》的有關(guān)規(guī)定，我會(huì)決定對(duì)你公司立案調(diào)查”的內(nèi)容?？得浪帢I(yè)具體因哪些違法事項(xiàng)被立案調(diào)查，涉案金額多大，當(dāng)事人無法在調(diào)查階段獲知。只有到事先告知階段，當(dāng)事人才有機(jī)會(huì)全面了解涉案事實(shí)、理由和法律依據(jù)，并可以查閱案件證據(jù)。這意味，當(dāng)事人的和解權(quán)利只有到事先告知階段才能得到充分行使。統(tǒng)計(jì)顯示，在2015―2019年640個(gè)行政處罰案例中，證監(jiān)會(huì)從立案調(diào)查到公告行政處罰事先告知書，平均耗時(shí)5.8個(gè)月，從行政處罰事先告知書到公告行政處罰決定書平均耗時(shí)5.6個(gè)月。53若大部分案件只有到事先告知階段才進(jìn)入和解程序，無疑造成執(zhí)法資源浪費(fèi)，與高效解決行政爭(zhēng)議的和解目標(biāo)背道而馳。

對(duì)和解啟動(dòng)程序不暢的問題，《和解實(shí)施辦法(征求意見稿)》取消了立案調(diào)查需滿3個(gè)月的和解申請(qǐng)時(shí)間要求，刪除了證監(jiān)會(huì)不得主動(dòng)或者變相主動(dòng)提出和解建議的規(guī)定，并要求應(yīng)當(dāng)在案件調(diào)查法律文書中告知當(dāng)事人可以依照規(guī)定申請(qǐng)和解。但根據(jù)前述分析，僅僅告知當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)和解并不足夠，當(dāng)事人需要有渠道獲取案件信息。我國目前的證券違法案件調(diào)查程序缺乏證監(jiān)會(huì)與當(dāng)事人的固定溝通機(jī)制，不利于保障當(dāng)事人的和解權(quán)利。

(三)和解信息公開不足，及時(shí)性有待提高

在高盛亞洲、北京高華案和上海司度案中，證監(jiān)會(huì)以公告形式公開和解案件，但公告公開的和解案件信息十分有限，其中高盛亞洲、北京高華案和解公告全文僅400余字。當(dāng)事人涉嫌違法的具體事實(shí)和指控、證監(jiān)會(huì)達(dá)成和解的理由和依據(jù)、當(dāng)事人具體整改措施等信息，和解公告均未充分披露。和解信息缺乏公開與透明，不利于投資者利益保護(hù)。

此外，和解的及時(shí)性有待提高。高盛亞洲、北京高華案的涉案行為發(fā)生至和解公告的時(shí)間跨度長達(dá)7年，上海司度案的涉案行為發(fā)生至和解公告的時(shí)間跨度長達(dá)5年。同時(shí)，根據(jù)《和解金管理辦法》，投保基金公司執(zhí)行行政和解金補(bǔ)償方案，應(yīng)當(dāng)同時(shí)在其網(wǎng)站上進(jìn)行公告，但截至目前，投?；鸸旧形垂嫔鲜鰞善鸢咐暮徒饨鹧a(bǔ)償方案。相較而言，在萬福生科、海聯(lián)訊等先行賠付案件中，從涉嫌違法違規(guī)立案調(diào)查到適格投資者補(bǔ)償，都未超過2年；54而證券民事訴訟從立案到一審判決、二審判決，平均需時(shí)也才11.3個(gè)月。55和解的及時(shí)性也遠(yuǎn)不如行政處罰。對(duì)證監(jiān)會(huì)2016年針對(duì)虛假陳述所作的行政處罰案例統(tǒng)計(jì)顯示，涉案行為發(fā)生與處罰的間隔時(shí)間最短為1年，最長為5年，平均間隔時(shí)間為2.75年。56

就和解及時(shí)性問題，《和解實(shí)施辦法(征求意見稿)》在規(guī)定和解協(xié)商期限為3個(gè)月的基礎(chǔ)上，新增規(guī)定了和解協(xié)商延期不得超過3次，每次3個(gè)月。這意味，證監(jiān)會(huì)和當(dāng)事人須在案件進(jìn)入?yún)f(xié)商階段的12個(gè)月內(nèi)達(dá)成和解協(xié)議。這一規(guī)定有助于提高和解效率，避免和解陷入久拖不決的困境。

就和解信息公開問題，《證券法》第171條規(guī)定“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定中止調(diào)查或者終止調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定公開相關(guān)信息?！薄逗徒鈱?shí)施辦法(征求意見稿)》進(jìn)一步明確證監(jiān)會(huì)作出中止調(diào)查決定以及終止調(diào)查決定，應(yīng)當(dāng)制作決定書，送達(dá)當(dāng)事人，并將決定書予以公開。從證監(jiān)會(huì)行政處罰決定書的情況看，行政處罰決定書的內(nèi)容一般包括當(dāng)事人具體違法事實(shí)、證監(jiān)會(huì)作出行政處罰的依據(jù)、當(dāng)事人的陳述申辯意見、證監(jiān)會(huì)的回應(yīng)意見等。可以預(yù)計(jì)，證監(jiān)會(huì)中止調(diào)查以及終止調(diào)查的決定書也將包括案件的事實(shí)、法律依據(jù)、和解理由等基本內(nèi)容。但實(shí)踐結(jié)果如何，還有待驗(yàn)證。

(四)較低的刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)限縮了和解的適用空間

根據(jù)《和解試點(diǎn)辦法》，當(dāng)事人涉嫌犯罪，依法應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)處理的，中國證監(jiān)會(huì)不得與當(dāng)事人進(jìn)行行政和解?！逗徒鈱?shí)施辦法(征求意見稿)》也將依法應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任作為不得和解的消極條件之一。在證券違法立體追責(zé)體系中，刑事追責(zé)是最為嚴(yán)厲的追責(zé)方式，針對(duì)違法情節(jié)嚴(yán)重、社會(huì)危害程度較大的案件。排除這些案件適用和解，有利于發(fā)揮執(zhí)法的震懾作用。然而，我國證券犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)卻較低。如根據(jù)《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》第35條，證券交易成交額累計(jì)在50萬元以上的內(nèi)幕交易行為，應(yīng)予立案追訴。從2019年證監(jiān)會(huì)作出的54份內(nèi)幕交易行政處罰決定書看，達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)(累計(jì)成交額在50萬元以上)的決定書多達(dá)48份，占比88.9%。事實(shí)上，這些達(dá)到追訴標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)幕交易案件可能情節(jié)較輕、危害不大，并不需要刑事制裁，卻由于某些指標(biāo)的“觸線”被排除在和解適用范圍之外。檢索中國裁判文書網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，全國法院在2018年、2019年作出的內(nèi)幕交易刑事判決合計(jì)僅12份，其中只有王廉君內(nèi)幕交易案，蔡開福內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息案和葛曉云內(nèi)幕交易案等3起案件系經(jīng)證監(jiān)會(huì)行政處罰后進(jìn)行了刑事追究。相當(dāng)部分達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的行政處罰案件未進(jìn)行刑事追究，涉及刑行程序轉(zhuǎn)換是否順暢等多方面問題。從證券執(zhí)法和解角度，我國較低的證券犯罪立案追訴標(biāo)準(zhǔn)在客觀上限縮了和解的適用范圍，阻礙了和解的廣泛實(shí)施。

四、完善我國證券執(zhí)法和解制度的思考

中美證券監(jiān)管和證券執(zhí)法和解制度都存在差異，但美國證券執(zhí)法和解的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)卻應(yīng)給我們以啟示?！逗徒鈱?shí)施辦法(征求意見稿)》對(duì)現(xiàn)行我國證券執(zhí)法和解制度作了針對(duì)性的完善，有助于解決當(dāng)前和解實(shí)踐面臨的障礙。下一步，我國證券執(zhí)法和解制度還可以在案件選取、監(jiān)督制約、與其他相關(guān)機(jī)制的關(guān)系等方面繼續(xù)探索優(yōu)化。

(一)和解案件選取機(jī)制

從SEC執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)看，SEC決定是否接受當(dāng)事人和解動(dòng)議時(shí)，將考慮個(gè)案調(diào)查成本、當(dāng)事人行為的惡劣程度、在調(diào)查中的配合程度、獲利金額，甚至當(dāng)事人的職業(yè)等諸多因素。程序上，SEC同意當(dāng)事人的和解申請(qǐng)，須經(jīng)SEC委員投票決定；SEC與當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，須經(jīng)法院確認(rèn)或SEC委員表決通過生效。同時(shí)，SEC委員的投票情況還要在SEC官網(wǎng)進(jìn)行公開。SEC的這些舉措確保了和解決定不受單一個(gè)人或部門的影響。

我國行政執(zhí)法和解實(shí)踐較少，僅限于反壟斷、反傾銷、海關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法和證券行政執(zhí)法等少數(shù)領(lǐng)域，公眾對(duì)執(zhí)法和解的接受程度相對(duì)有限。57從約束和監(jiān)督行政權(quán)力，防范自由裁量權(quán)被濫用角度，也有必要對(duì)證監(jiān)會(huì)選取和解案件的機(jī)制予以規(guī)范?！蹲C券法》《和解實(shí)施辦法(征求意見稿)》僅規(guī)定了案件和解的基本條件，評(píng)價(jià)個(gè)案是否和解還需要清晰、公開的標(biāo)準(zhǔn)加以衡量。證監(jiān)會(huì)可以考慮進(jìn)一步細(xì)化并公開諸如涉案金額、獲利金額、違法行為持續(xù)時(shí)間、配合調(diào)查情況、造成投資者損失程度等評(píng)價(jià)個(gè)案和解的主客觀指標(biāo)，更為細(xì)致地界定和解條件中的定性標(biāo)準(zhǔn)和兜底要求，提升和解的公信力?！逗徒鈱?shí)施辦法(征求意見稿)》延續(xù)了《和解試點(diǎn)辦法》中關(guān)于證監(jiān)會(huì)內(nèi)部和解環(huán)節(jié)與調(diào)查、審理環(huán)節(jié)相分離的規(guī)定，規(guī)定和解實(shí)施由專門部門負(fù)責(zé)，與案件調(diào)查部門和案件審理部門相互獨(dú)立。為進(jìn)一步提升和解案件選取的科學(xué)合理，證監(jiān)會(huì)可考慮在和解受理、決定等環(huán)節(jié)建立類似SEC的集體決策機(jī)制，如設(shè)立行政和解委員會(huì)對(duì)和解案件進(jìn)行集體討論和決策，并輔以監(jiān)察委和紀(jì)委的監(jiān)督檢查。同時(shí)，適當(dāng)引入和解聽證機(jī)制，充分聽取案件當(dāng)事人、調(diào)查和審理部門、利益相關(guān)方和公眾投資者等意見，確保和解決定和和解協(xié)議內(nèi)容(如當(dāng)事人須交納的和解金金額)符合投資者和公眾利益。

此外，在案件調(diào)查階段，建立證監(jiān)會(huì)與和解當(dāng)事人的固定溝通機(jī)制，既能解決和解程序啟動(dòng)不暢的問題，也有利于證監(jiān)會(huì)向當(dāng)事人傳遞和解信息，引導(dǎo)符合和解條件的案件進(jìn)入和解程序，最大程度發(fā)揮和解的執(zhí)法效果。SEC正是通過調(diào)查階段的威爾士程序，引導(dǎo)超過50%的和解案件當(dāng)事人在正式執(zhí)法程序啟動(dòng)前提出和解申請(qǐng)。

(二)和解監(jiān)督機(jī)制

隨著和解條件的放寬和和解制度的廣泛實(shí)施，我國未來的證券執(zhí)法和解實(shí)踐有可能面臨與SEC相似的關(guān)于和解公平性的質(zhì)疑。有效的和解監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)和解公平性的關(guān)鍵舉措。

1.和解信息公開

和解信息公開要在和解保密原則和公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間找到平衡。一方面，證券執(zhí)法和解作為ADR，具有保密性的特征。美國《行政爭(zhēng)議解決法》規(guī)定了和解等ADR程序的保密原則。58實(shí)踐中，SEC在和解協(xié)議中規(guī)定了保密條款，和解雙方均負(fù)有保密義務(wù)，不得在其他法律訴訟中提及或作為證據(jù)。另一方面，出于對(duì)公眾及投資者利益影響的考慮，證券執(zhí)法和解信息應(yīng)當(dāng)適當(dāng)公開，公眾也應(yīng)該對(duì)和解具有知情權(quán)。59SEC和解公告對(duì)和解協(xié)議的披露較為詳細(xì)，除了公開和解的結(jié)果，還附上較為詳細(xì)的和解說明，包括達(dá)成和解的基本事實(shí)、理由、依據(jù)和最終采取的懲處措施(如禁制令、民事罰款)等等?？紤]到我國證券執(zhí)法和解尚屬起步階段，過多披露可能降低當(dāng)事人尋求和解的積極性，證監(jiān)會(huì)可考慮在和解公告或和解決定書中只公開不具有敏感性但涉及投資者利益的案件情況，如和解結(jié)果、事實(shí)理由說明和當(dāng)事人加強(qiáng)內(nèi)控合規(guī)的具體舉措等。

2.和解司法審查

我國證券執(zhí)法和解的司法審查模式與美國相比存在較大不同。美國證券執(zhí)法和解的司法審查通常發(fā)生在和解協(xié)議生效之前，而我國證券執(zhí)法和解的司法審查發(fā)生在證監(jiān)會(huì)作出和解決定后，由當(dāng)事人根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定就和解糾紛提起行政訴訟。60

我國是否可以借鑒美國證券執(zhí)法和解的司法審查模式，在和解協(xié)議生效前提交法院進(jìn)行司法確認(rèn)，值得探討。對(duì)證券執(zhí)法和解是否不當(dāng)放縱了違法行為，學(xué)界一直存在爭(zhēng)議。對(duì)和解協(xié)議進(jìn)行事前司法確認(rèn)，有助于提高和解的權(quán)威性、獨(dú)立性、公正性，降低證監(jiān)會(huì)濫用和解徇私枉法的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過訴訟程序?qū)⒑徒馐聦?shí)、理由和法律依據(jù)充分公開，也有助于提升和解的透明度，強(qiáng)化和解監(jiān)督。但移植美國證券執(zhí)法和解的司法審查模式，涉及對(duì)我國訴訟法和法院結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整和設(shè)計(jì)，制度成本較高。此外，事前司法審查也增加了和解程序的復(fù)雜程度，影響和解效率與及時(shí)性。短期內(nèi)，我國借鑒美國對(duì)和解協(xié)議的司法審查模式難度較大?，F(xiàn)階段，我國可以在遵循現(xiàn)有司法審查機(jī)制基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)和解的司法審查監(jiān)督，如允許和解協(xié)議的利害關(guān)系人針對(duì)和解事項(xiàng)提起訴訟，允許投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)針對(duì)和解是否有利于保護(hù)投資者利益提起公益訴訟等。待時(shí)機(jī)成熟再逐步探索由法院事前確認(rèn)和解協(xié)議效力的司法審查模式。

(三)和解與其他相關(guān)機(jī)制的銜接

完善我國證券執(zhí)法和解制度，需要統(tǒng)籌考慮和解與民事訴訟、先行賠付、刑事追究等相關(guān)機(jī)制的協(xié)調(diào)，進(jìn)行本土化的制度安排。

1.和解與刑事追究機(jī)制的銜接

在美國，SEC和刑事檢控部門(美國聯(lián)邦司法部、州檢察官辦公室)獨(dú)立追究證券違法當(dāng)事人的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。與行政和解對(duì)應(yīng)，美國建立了刑事辯訴交易制度(plea bargaining)，刑事檢控部門可以就刑事指控事項(xiàng)與當(dāng)事人達(dá)成和解。實(shí)務(wù)中，當(dāng)事人與SEC、刑事檢控部門的和解談判往往協(xié)同進(jìn)行，因此不少案件當(dāng)事人在與SEC達(dá)成和解的同時(shí)，也同步與刑事檢控部門達(dá)成和解。我國并無刑事辯訴交易制度，規(guī)則層面也確立了刑事追訴案件不進(jìn)行行政和解的原則。但根據(jù)前述分析，我國證券犯罪的入刑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過低，可能導(dǎo)致一些案件雖然符合和解目的，但由于部分“指標(biāo)”達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)而不能適用和解。我國證券違法刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)有必要根據(jù)實(shí)際情況適度上調(diào)，以便給證券執(zhí)法和解留出足夠空間。

2.和解與證券民事訴訟、先行賠付等賠償機(jī)制的銜接

SEC不禁止受損投資者在獲得和解金補(bǔ)償之后，向法院提起證券民事賠償訴訟。我國《和解實(shí)施辦法(征求意見稿)》第21條也允許投資者就未通過和解金賠償程序獲得賠償?shù)牟糠郑傩姓?qǐng)求民事?lián)p害賠償。對(duì)投資者而言，和解補(bǔ)償、證券民事訴訟賠償、先行賠付等都是獲得補(bǔ)償?shù)闹匾溃环N渠道補(bǔ)償不充分，可以通過其他渠道補(bǔ)足。

在和解補(bǔ)償與證券民事訴訟賠償?shù)你暯由?，由于和解的案件事?shí)、證據(jù)不可能像行政處罰一樣公開，且當(dāng)事人也沒有在和解中被認(rèn)定違法或者存在過錯(cuò)，投資者提起民事賠償訴訟存在較大的舉證難度。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規(guī)定》，證券執(zhí)法和解決定能否作為投資者證明證券侵權(quán)事實(shí)的初步證據(jù)，尚存疑問。因此，暢通和解案件的投資者民事索賠，除進(jìn)一步優(yōu)化和解公開外，還需要明確投資者可以將和解決定載明的事實(shí)作為證明證券侵權(quán)事實(shí)的證據(jù)，在民事訴訟中使用。此外，借鑒SEC和解經(jīng)驗(yàn)，在涉案金額較大、受損投資者較多、違法情節(jié)相對(duì)嚴(yán)重的和解案件中，證監(jiān)會(huì)可以嘗試要求相關(guān)和解當(dāng)事人承認(rèn)違法，在增強(qiáng)執(zhí)法效果的同時(shí)，減輕投資者民事索賠的舉證壓力。

在和解補(bǔ)償與先行賠付的銜接上，先行賠付本質(zhì)上是一種民事和解，賠付時(shí)點(diǎn)在行政處理之前，由發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人、相關(guān)的證券公司先行墊付賠償支出。當(dāng)事人承擔(dān)先行賠付責(zé)任，事實(shí)上滿足了和解條件中“已經(jīng)或承諾賠償投資者損失”的要求。作為正式行政處理前的投資者賠償程序，先行賠付在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、賠償范圍等方面理應(yīng)與和解補(bǔ)償保持一致。對(duì)投資者在先行賠付中未充分受償?shù)膿p失，應(yīng)當(dāng)允許投資者再行請(qǐng)求和解補(bǔ)償。此外，要處理好先行賠付人向與證監(jiān)會(huì)達(dá)成和解的發(fā)行人追償?shù)膯栴}。先行賠付人向發(fā)行人追償，一是從發(fā)行人的和解金中追償，二是在和解金外再單獨(dú)追償發(fā)行人。由于先行賠付和和解補(bǔ)償?shù)哪康亩际琴r償投資者損失，先行賠付人向發(fā)行人單獨(dú)追償需要付出額外成本，從提高先行賠付積極性的角度考慮，建議允許先行賠付人從和解金中追償。

注釋

1. 數(shù)據(jù)來源于證監(jiān)會(huì).證監(jiān)會(huì)舉辦行政處罰工作會(huì)議暨依法行政(處罰)培訓(xùn)班[EB/OL]. [2020-09-05].http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/201807/t20180705_340775.html. 證監(jiān)會(huì). 2018年證監(jiān)會(huì)行政處罰綜述[EB/OL]. [2020-09-05].http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/201901/t20190104_349383.html.

2. 2013年，國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場(chǎng)中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》中提出要探索建立證券、期貨領(lǐng)域行政和解制度，開展行政和解試點(diǎn)。

3. 參見《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)公告〔2019〕11號(hào)》《中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)公告〔2020〕1號(hào)》。

4. SEC委員曾表示，經(jīng)和解結(jié)案的SEC執(zhí)法案件數(shù)量高達(dá)98%。See Aguilar L A. A strong enforcement program to enhance investor protection (October 25, 2013) [EB/OL].[2020-09-05].https://www.sec.gov/news/speech/2013-spch102513laa.

5. 5 U.S.C. § 554(c)(1), 5 U.S.C. § 571-584.

6. 17 C. F. R. § 201.240.

7. See SEC division of enforcement. Enforcement manual (2017) [EB/OL].[2020-09-05].https://www.sec.gov/divisions/enforce/enforcementmanual.pdf.

8. Securities Act Release No. 5310 (September 27, 1972); 17 C. F. R. § 202.5(c).

9. See Clayton J. Statement regarding offers of settlement (July 3, 2019) [EB/OL]. [2020-09-05].https://www.sec.gov/news/publicstatement/clayton-statement-regarding-offers-settlement.

10. See Velikonja U. Securities settlements in the shadows[J]. Yale Law Journal Forum, 2016, 126: 137.

11. 17 C. F. R. § 201.240 (c)(3).

12. 參見劉洪濤等. 證券行政執(zhí)法實(shí)效研究——美國、英國和香港地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和啟示. 上證聯(lián)合研究計(jì)劃第18期課題報(bào)告[EB/OL]. [2020-09-05].http://www.sse.com.cn/aboutus/research/jointresearch/c/plan20081017e.pdf.

13. 5 U.S. Code § 572.

14. See Clayton J. Statement regarding offers of settlement (July 3, 2019)[EB/OL].[2020-09-05].https://www.sec.gov/news/publicstatement/clayton-statement-regarding-offers-settlement.

15. 參見SEC執(zhí)法部 2019年度報(bào)告[EB/OL]. [2020-09-05].https://www.sec.gov/files/enforcement-annual-report-2019.pdf. SEC執(zhí)法部 2018年度報(bào)告[EB/OL]. [2020-09-05].https://www.sec.gov/files/enforcement-annual-report-2018.pdf.

16. See Johnson D L. SEC settlement: agency self-interest or public interest[J]. Fordham Journal of Corporate and Financial Law, 2007, 12(4): 650.

17. 如果當(dāng)事人提交和解動(dòng)議時(shí)案件已進(jìn)入行政程序并由SEC指定聽證官員，SEC的相關(guān)部門或當(dāng)事人可以請(qǐng)求聽證官就和解動(dòng)議的適當(dāng)性(appropriateness)陳述觀點(diǎn)。17 C. F. R. § 201.240 (c)(2).

18. See Johnson D L. SEC settlement: agency self-interest or public interest[J]. Fordham Journal of Corporate and Financial Law, 2007, 12(4): 647-648.

19. Exchange Act § 25(a)(1); 15 U.S.C. § 25(a)(1).

20. 同注18。

21. See DiSarro A. Six decrees of separation: settlement agreements and consent orders in federal civil litigation[J]. American University Law Review, 2010, 60(2): 277.

22. Dodd-Frank Act, § 929P (2010).

23. See Velikonja U. Securities settlements in the shadows[J]. Yale Law Journal Forum, 2016, 126: 130.

24. See Velikonja U. Securities settlements in the shadows[J]. Yale Law Journal Forum, 2016, 126: 126-127.

25. See Fons R J. Administrative proceedings v. federal court: the SEC provides limited transparency in to its choice of forum (may 11, 2015) [EB/OL]. [2020-09-05].https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=5913c73a-c095-4c59-94a0-009e33b71b2f.

26. 參見SEC執(zhí)法部2019年度報(bào)告[EB/OL]. [2020-09-05].https://www.sec.gov/files/enforcement-annual-report-2019.pdf. 案件數(shù)據(jù)由作者根據(jù)SEC執(zhí)法行動(dòng)公告(包括行政程序案件公告和民事訴訟程序案件公告)梳理。需要說明的是，民事訴訟程序案件公告僅披露了SEC提起民事訴訟程序時(shí)與當(dāng)事人達(dá)成和解的情況。此外，SEC執(zhí)法行動(dòng)數(shù)量并非執(zhí)法案件數(shù)量，SEC執(zhí)法行動(dòng)包括了決定案件程序的執(zhí)法行動(dòng)，如確定召開行政裁審聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)，就違法事項(xiàng)提起民事訴訟程序等；決定案件處理結(jié)果的執(zhí)法行動(dòng)，如決定案件和解或處罰等。

27. See SEC Press Release. Walmart charged with FCPA violations (June 20, 2019) [EB/OL]. [2020-09-05].https://www.sec.gov/news/pressrelease/2019-102.

28. See Steinway S A. SEC “monetary penalties speak very loudly,” but what do they say? a critical analysis of the SEC’s new enforcement approach[J]. Yale Law Journal, 2014, 124: 228.

29. SEC v. Bank of America Corp., 653 F. Supp. 2d 507, 512 (S.D.N.Y. 2009).

30. Final consent judgment as to Bank of America Corp., SEC v. Bank of America Corp., No. 09-CV-6829 & No. 10-CV-0215 (S.D.N.Y. 2010).

31. SEC v. Citigroup Global Market Inc., 827 F. Supp. 2d 328, 332-335 (S.D.N.Y. 2011).

32. SEC v. Citigroup Global Market Inc., 725 F. 3d 285 (2d Cir. 2014).

33. See White M J. Deploying the full enforcement arsenal (September 26, 2013) [EB/OL]. [2020-09-05].https://www.sec.gov/news/speech/spch092613mjw.

34. See Powers M D, Kornfield M A, Wasick J F. The SEC falcone settlement: a harbinger of things to come[J]. Business Law Today, 2013, 2013(10): 1-2.

35. 一個(gè)例證是，如果公司董事、高管在和解中承認(rèn)違法，可能觸發(fā)董事高管保險(xiǎn)中的保險(xiǎn)公司的免賠條款。參見Hardiman A D, Mascia R A. New SEC settlement policy-implications for your D&O coverage, at https://www.andersonkill.com/Publication-Details/PublicationID/1307.

36. 參見[美]瑪麗·懷特. 美國證監(jiān)會(huì)執(zhí)法新模式：引入鐵面無私的執(zhí)法模式[C]. 周瑩盈, 譯, 叢懷挺, 校. 證券法苑, 2017, (21): 485-486.

37. See Rosenfeld D. Admissions in SEC enforcement cases: the revolution that wasn’t[J]. Iowa Law Review, 2017, 103(1): 124-126.

38. See e.g. Ceresney A. Keynote Speech at New York City Bar 4th Annual White Collar Institute (May 12, 2015) [EB/OL]. [2020-09-05]. https://www.sec.gov/news/speech/ceresney-nyc-bar-4th-white-collarkey-note.html.

39. 參見SEC關(guān)于Barclays案和Credit Suisse案的案件公告[EB/OL]. [2020-09-05].https://www.sec.gov/news/pressrelease/2016-16.html.

40. See Rosenfeld D. Admissions in SEC enforcement cases: the revolution that wasn’t[J]. Iowa Law Review, 2017, 103(1): 155-170.

41. e.g. EEOC v. Product Fabricators, Inc., 666 F.3d 1170, 1172-1173 (8th Cir. 2012); SEC v. Randolph, 736 F.2d 525, 529 (9th Cir. 1984).

42. Adams v. Bell, 711 F.2d 161, 170 (D.C. Cir. 1983).

43. SEC v. Citigroup Global Market Inc., 827 F. Supp. 2d 328, 332-335 (S.D.N.Y. 2011).

44. SEC v. Citigroup Global Market Inc., 725 F. 3d 285, 294-295 (2d Cir. 2014).

45. See Smallberg M. Project on government oversight dangerous liaisons: revolving door at SEC creates risk of regulatory capture (February 11, 2013) [EB/OL]. [2020-09-05].https://docs.pogo.org/report/2013/20130211-dangerous-liaisons-sec-revolving-door.pdf?mtime=20180814143112.

46. See Securities regulation-consent decrees-second circuit clarifies that a court’s review of an SEC settlement should focus on procedural propriety[J]. Harvard Law Review, 2015, 128(4): 1292-1295.

47. United States v. Armour& Co., 402 U.S. 673, 682 (1971); see also United States v. Oregon, 913 F.2d 576, 582 (9th Cir. 1990).

48. See Johnson D L. SEC settlement: agency self-interest or public interest[J]. Fordham Journal of Corporate and Financial Law, 2007, 12(4): 661-663.

49. 如2015年SEC和解金額最大的5件案件中，有兩件案件涉及大型華爾街銀行，SEC既未要求這些當(dāng)事人承認(rèn)違法，也未追究相關(guān)個(gè)人的違法責(zé)任。See Citigroup Alternative Investments LLC & Citigroup Global Markets Inc., Securities Act Release, No. 9, 893 (Aug. 17, 2015); Deutsche Bank AG, Exchange Act Release, No. 75, 040 (May 26, 2015).

50. See Office of Senator Warren E. Rigged justice 2016, how weak enforcement lets corporate offenders off easy [EB/OL].[2020-09-05]. https://www.warren.senate.gov/files/documents/Rigged_Justice_2016.pdf.

51. SEC v. Bank of America, 653 F. Supp. 2d 507, 512 (S.D.N.Y. 2009).

52. 參見SEC執(zhí)法部2019年度報(bào)告[EB/OL]. [2020-09-05].https://www.sec.gov/files/enforcement-annual-report-2019.pdf.

53. 數(shù)據(jù)來源于席濤. 證券行政和解制度分析[J]. 比較法研究, 2020, (3): 11.

54. 萬福生科案的立案調(diào)查時(shí)間為2012年9月18日，先行賠付基金的設(shè)立時(shí)間為2013年5月10日，投資者獲得補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間為2013年7月3日。海聯(lián)訊案的立案調(diào)查時(shí)間為2013年3月21日，先行賠付基金的設(shè)立時(shí)間為2014年7月18日，投資者獲得補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間為2014年9月17日。欣泰電氣案的立案調(diào)查時(shí)間為2016年6月13日，先行賠付基金的設(shè)立時(shí)間為2017年6月9日，投資者獲得補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間為2017年8月9日。

55. 同注53。

56. 數(shù)據(jù)來源于彭冰等. 規(guī)訓(xùn)資本市場(chǎng)[M]. 北京：法律出版社, 2018: 61.

57. 如《反壟斷法》第45條規(guī)定的經(jīng)營者承諾制度；《反傾銷條例》第31條規(guī)定的價(jià)格承諾制度；《海關(guān)〈知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例〉辦法》第27條規(guī)定的海關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法終止制度。

58. 5 U.S.C. §554.

59. 參見羅慧明.證券行政和解中投資者行使參與權(quán)與知情權(quán)的困境與出路——程序性規(guī)范的研究視角[J]. 證券法苑, 2015, (15): 168-182.

60.《行政訴訟法》第12條將行政協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。證券執(zhí)法和解協(xié)議屬于行政協(xié)議，具有可訴性?！逗徒鈱?shí)施辦法(征求意見稿)》第20條也規(guī)定，行政和解協(xié)議達(dá)成后，中國證監(jiān)會(huì)無正當(dāng)理由不履行行政和解協(xié)議的，當(dāng)事人有權(quán)提起行政復(fù)議或者行政訴訟。