“三舊”改造中的土地利益格局構(gòu)建及其運(yùn)作影響分析

曾彬

關(guān)鍵詞“三舊”改造 土地利益格局 運(yùn)作

在改革開放之后，我國的經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城市化進(jìn)程也在進(jìn)一步加快。城市建設(shè)中高強(qiáng)度的資本、資源、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的投入，在取得豐厚碩果的同時(shí)，也逐漸暴露出了一些問題。其中，以土地資源配置低效問題最為之堪憂。城鄉(xiāng)建設(shè)用地年均增速快、建設(shè)用地總面積比例大、單位建設(shè)用地面積生產(chǎn)總值低是我國大部分城市土地資源配置的主要特征。這種局面的存在，使得很多城市將陷入無地可用的窘境。當(dāng)然，我市也不能例外，同樣面臨著土地利用率低、土地資源緊缺、產(chǎn)業(yè)亟待轉(zhuǎn)型的問題。在這樣的發(fā)展背景之下，“三舊”改造成為了存量土地開發(fā)的主要途徑，并引起了各級(jí)政府的廣泛關(guān)注和高度重視?；诖?，本文就“三舊”改造中的土地利益格局構(gòu)建及其運(yùn)作影響進(jìn)行研究，具有一定的實(shí)踐價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、“三舊”改造基本概念

“三舊”改造這一理念最早由廣東省提出，經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，成為了廣東省所特有的城市改造、改建模式，為促進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘谢M(jìn)程的加快以及經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)。在此之后，這種改造模式開始面向全國推廣。在講“三舊”改造之前，首先需要對(duì)“三舊”進(jìn)行了解，“三舊”主要指的是“舊城鎮(zhèn)、舊廠房以及舊村莊”。而“三舊改造”具體所說的是通過對(duì)原有的舊城鎮(zhèn)、舊村莊等進(jìn)行更新和完善，對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)再利用，以此來提高土地的使用效率，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

但需要注意的是，在實(shí)施“三舊”改造的過程中，必須要立足于城市自身的實(shí)際情況，并結(jié)合城市的發(fā)展目標(biāo)，制定出符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律、滿足城市建設(shè)基本要求的城市用地規(guī)劃以及城市建設(shè)方面的總體規(guī)劃。只有這樣，才能發(fā)揮出“三舊”改造應(yīng)有的價(jià)值和作用。

二、“三舊”改造中土地利益格局的構(gòu)建

“三舊”改造主要涉及政府、開發(fā)商以及業(yè)主三方面土地利益關(guān)系。土地利益格局構(gòu)建的實(shí)質(zhì)就是為了能夠均衡這種利益關(guān)系，使得各方能夠接受最終的改造方案以及開發(fā)模式，從而推動(dòng)“三舊”改造工作的有序進(jìn)行。

（一）三方利益及風(fēng)險(xiǎn)分析

1.地方政府利益及風(fēng)險(xiǎn)

在“三舊”改造中，地方政府利益主要體現(xiàn)在：轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，完善了城市空間形態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)了城市管理優(yōu)化目標(biāo)，并取得了一定的財(cái)政收入。在“三舊”改造的過程中，地方政府往往會(huì)出臺(tái)各種優(yōu)惠政策來吸引一些資本雄厚的開發(fā)商前來投資，以期可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升居民的消費(fèi)能力，增加政府的財(cái)政收入。但是，這樣的舉措難免會(huì)引發(fā)一些風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在：“三舊”改造的規(guī)劃未能遵循規(guī)劃的要求或是前瞻性不足，這將對(duì)城市的可持續(xù)發(fā)展造成很大的影響;村民的補(bǔ)償及安置問題沒有得到根本的解決，不利于社會(huì)的安定和諧;城市流動(dòng)人口的住宿問題沒有妥善處理好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到阻礙等等。

2.開發(fā)商利益及風(fēng)險(xiǎn)

作為企業(yè)而言，參與“三舊”改造，主要是希望可以從中獲取到高額利潤或者至少獲得平均收益。開發(fā)商利用雄厚的資本與當(dāng)?shù)卣归_博弈，以期可以獲得優(yōu)惠的政策，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益最大化目標(biāo)。除了獲取收益之外，企業(yè)還想通過“三舊”項(xiàng)目改造工程為自身樹立良好的企業(yè)形象，以此來達(dá)到品牌宣傳的效果。但是，往往一個(gè)“三舊”項(xiàng)目需要開發(fā)商投入大量的資金，且運(yùn)營周期比較長，存在著很多不確定因素（比如土地政策、金融等相關(guān)政策的變化），風(fēng)險(xiǎn)也將隨之而來。

3.村民利益及風(fēng)險(xiǎn)

從村民的角度來看，“三舊”改造對(duì)于其來說是一件天大的好事，能夠徹底的改變現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活方式，獲得生活質(zhì)量的提升。但是，他們又擔(dān)心既得利益得不到保障，害怕原有的土地以及房屋失去之后，對(duì)于新的城市生活不能適應(yīng)，生活將陷入窘迫。正是因?yàn)檫@種原因的存在，導(dǎo)致村民在面對(duì)“三舊”改造的時(shí)候，不由自主的產(chǎn)生了一種自我保護(hù)的情緒。事實(shí)上，村民能存在這樣的顧忌也是合理的。一些城市的“三舊”改造工作過于表面化，未能對(duì)于改造過程中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行綜合的考慮，從而造成村民的就業(yè)、教育、醫(yī)療等問題沒有得到有效的解決，矛盾激化嚴(yán)重。

（二）土地利益格局構(gòu)建的相關(guān)舉措

1.統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)

就現(xiàn)階段“三舊”改造的推進(jìn)情況來看，雖然部分地區(qū)針對(duì)各個(gè)改造項(xiàng)目作出了規(guī)劃設(shè)計(jì)，但未能結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，未能對(duì)整個(gè)城市的“三舊”改造工作作出長遠(yuǎn)的統(tǒng)籌規(guī)劃?？v使“三舊”改造工作在短期內(nèi)可以取得不錯(cuò)的成績，但之后的發(fā)展可能會(huì)遇到很大的瓶頸。因此，作為當(dāng)?shù)卣瑧?yīng)對(duì)改造修編規(guī)劃工作予以充分的重視，將其列入議事日程之中，并邀請(qǐng)相關(guān)學(xué)者以及專家前來參與探討城市的發(fā)展方向及定位。同時(shí)，還應(yīng)該充分的聽取民眾的意見，在確保各方利益的前提下，制定出符合城市自身情況以及發(fā)展目標(biāo)的改造方針。

2.完善政策法規(guī)

面對(duì)“三舊”改造工作，各地政府都顯得有些急功近利。為了能夠盡快的完成“三舊”改造，置換出足夠的建設(shè)用地指標(biāo)，政府經(jīng)常會(huì)選擇一些改造難度小、周期短，且能夠取得顯著成效的“空心村”作為重點(diǎn)改造對(duì)象，而面對(duì)一些深層次的矛盾則是能回避就回避。針對(duì)這種情況，需要出臺(tái)有關(guān)的政策法規(guī)來引導(dǎo)和鼓勵(lì)改造工作的實(shí)施，尤其是針對(duì)資金籌措、補(bǔ)償安置以及收益分成等方面必須制定相關(guān)的條例及政策予以明確規(guī)范。此外，應(yīng)建立健全審核監(jiān)督機(jī)制，以此來保證“三舊”改造各個(gè)環(huán)節(jié)的公正和透明。

3.實(shí)行公眾參與政策

“三舊”改造工作，不僅是為了加快城市化進(jìn)程，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更重要的是為民眾謀福祉，為其帶來更好的生活體驗(yàn)。因此，在“三舊”改造的實(shí)施過程中，應(yīng)以民眾的利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，貫徹“以人為本”的思想，落實(shí)公眾參與，充分的聽取民眾的意見。但需要注意的是，落實(shí)公眾參與不能只是廣告張貼、，媒體宣傳等這樣的形式，而是應(yīng)給予民眾更多的權(quán)利，使其可以積極主動(dòng)的參與改造政策的整個(gè)過程，以此來保證“三舊”改造工作的實(shí)施可以獲得民眾的支持，從而順利的進(jìn)行下去。

4.妥善解決土地問題和就業(yè)問題

“公平、公正、公開”是“三舊”改造是必須要遵循的原則。因?yàn)橹挥羞@樣，才能有效的協(xié)調(diào)好各方主體之間的利益關(guān)系，維護(hù)好各主體的合法權(quán)益。在處理土地問題上，應(yīng)建立完善的補(bǔ)償制度，做好改造地區(qū)土地經(jīng)營權(quán)向土地收益權(quán)的轉(zhuǎn)變，明確土地產(chǎn)權(quán)，并以土地為主要內(nèi)容建立股份合作制，將股份按照一定的比例分配給集體和個(gè)人。在就業(yè)問題上，開發(fā)商以及政府應(yīng)為改造區(qū)的居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，以便能夠?qū)臻e勞動(dòng)力進(jìn)行合理安置。同時(shí)，政府相關(guān)部門可以舉辦各種培訓(xùn)班，幫助居民提升知識(shí)文化水平，掌握各種技能，以此來促進(jìn)其更好的就業(yè)。

三、“三舊”改造中的土地利益格局構(gòu)建的影響

“三舊”改造中土地利益格局的構(gòu)建，有利于協(xié)調(diào)和處理好政府、開發(fā)商、業(yè)主等若干主體之間的利益關(guān)系，加快“三舊”改造工作的實(shí)施進(jìn)程，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。

（一）更新城市形象，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)

本市提出“三舊”改造政策主要目的在于加快城市更新的步伐。在本市開展“三舊”改造的過程中，對(duì)于改造的主要類別進(jìn)行了具體分析。在結(jié)合本市實(shí)際情況的基礎(chǔ)之上，最終確定了“三舊”改造的整體方案，其中不僅只是舊城區(qū)、舊廠房以及舊村莊的改造，還涉及了交通網(wǎng)絡(luò)、城市綠化、公共配套設(shè)施等多個(gè)方面。希望可以通過多方面的優(yōu)化和建設(shè)，來優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，從而帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。值得一提的是，這里的優(yōu)化不單指的是城市結(jié)構(gòu)以及城市美觀的優(yōu)化，還包括對(duì)于城市舒適度、文化內(nèi)涵等方面的提高。

（二）深化土地資源配置，提升集約水平

相比于我國現(xiàn)階段土地國有化政策，“三舊”改造中的土地政策在城市建設(shè)過程中有著明顯的優(yōu)勢(shì)?！叭f”改造強(qiáng)調(diào)土地資源的充分利用，即便是一些邊角地、插花地等土地資源都被納入了改造的范圍之中。這樣一來，我國土地的收儲(chǔ)總量可以得到很大的提升，有利于城市建設(shè)中更好地利用和規(guī)劃土地資源。就以本市“三舊”改造的實(shí)際發(fā)展情況來看，通過“三舊”改造工作的開展，能夠大幅度節(jié)省我市的建設(shè)用地，有效地緩解了土地資源緊張的問題，這對(duì)于提高城市的集約水平以及土地資源利用效率有著重大意義。

（三）科學(xué)決策，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

本市在開展“三舊”改造工作之初，對(duì)本市的實(shí)際情況進(jìn)行了充分的考察，并公開征求了廣大市民的建設(shè)意見。這樣做的目的在于，不僅能夠保證“三舊”改造工作的順利實(shí)施，還能最大限度地保證“三舊”改造各項(xiàng)決策的合理性、科學(xué)性。在“三舊”改造的管理方面，本市突破了單一部門主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)，形成了多部門共同參與、協(xié)同合作、互相制約的管理結(jié)構(gòu)，以此來促進(jìn)決策的科學(xué)化。在開展“三舊”改造的實(shí)施過程中，政府鼓勵(lì)和引導(dǎo)城中村居民以“參股”的形式加入到城中村改造中。這樣一來，不但能夠充分的調(diào)動(dòng)城中村居民改造的積極性，保證其獲得經(jīng)濟(jì)收益的提高，而且對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)來說，也具有著積極的促進(jìn)意義，有利于打破二元結(jié)構(gòu)朝著一體化的方向發(fā)展。

四、結(jié)語

總的來說，城市發(fā)展到一定階段后，由于受到配套設(shè)施、要素結(jié)構(gòu)的影響，將會(huì)進(jìn)入到一個(gè)瓶頸期。在市場(chǎng)化的資源配置作用下，必然要尋求再生與復(fù)興，而“三舊”改造就是實(shí)現(xiàn)城市更新以及可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。因此，作為城市建設(shè)的管理者和推動(dòng)者，應(yīng)重視“三舊”改造中土的利益格局的構(gòu)建和優(yōu)化，并通過合理的運(yùn)作，保證改造的科學(xué)進(jìn)行，以此來促進(jìn)地區(qū)綜合實(shí)力的提高。