安徽省農(nóng)村宅基地的時(shí)空變化特征及優(yōu)化策略

張明鋒 高瑞

【摘要】在城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)變化的背景下，農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村宅基地閑置、低效利用等問題越來越突出，已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村振興的重要因素。為改善安徽省農(nóng)村宅基地問題和完善宅基地利用管理政策，對(duì)安徽省2009-2018年農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村宅基地面臨的問題，并提出相應(yīng)政策措施。結(jié)果表明：（1）2009-2018年安徽省農(nóng)村宅基地面積整體呈下降趨勢(shì)，但不同地級(jí)市下降率差異明顯;（2）安徽省農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量空間分布存在顯著區(qū)域差異，但空間分布格局基本沒有變化。在此基礎(chǔ)上，提出因地制宜、多維協(xié)調(diào)和政策調(diào)控等優(yōu)化策略。

【關(guān)鍵詞】安徽省;農(nóng)村宅基地;時(shí)空變化;優(yōu)化策略

1、引言

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民最基礎(chǔ)的生存保障和最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[1]。伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村宅基地在實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的同時(shí)，其資產(chǎn)屬性愈發(fā)顯化[2]，迎來了農(nóng)村宅基地改革的歷史機(jī)遇。然而，當(dāng)前農(nóng)村宅基地存在閑置低效和用地緊缺的矛盾[3]，一方面農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量涌入城市造成農(nóng)村“空心化”，另一方面真正有建房需求的人因缺乏足夠的建設(shè)用地指標(biāo)而無法建房，因而亟待合理配置和高效利用農(nóng)村宅基地資源[4]。

安徽省位于中國中部，共有16個(gè)地級(jí)市，105個(gè)縣（區(qū)、市），境內(nèi)地形地貌復(fù)雜，各地自然資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相差較大，宅基地具有典型的區(qū)域差異特征，因此，對(duì)于農(nóng)村宅基地問題分析具有典型性;同時(shí)作為宅基地制度改革試點(diǎn)的先行地，其宅基地情況更是值得探討，可以為全國提供借鑒。為此，本文通過分析安徽省農(nóng)村宅基地（以土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)中的“村莊”代替。涉及行政區(qū)劃調(diào)整的，按調(diào)整后統(tǒng)計(jì)）的時(shí)空變化特征，揭示出當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用、管理等方面所面臨的問題，最后從政策角度提出優(yōu)化策略。

2、安徽省農(nóng)村宅基地的時(shí)空變化特征

2.1宅基地時(shí)間變化特征

根據(jù)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)，安徽省宅基地面積從2009年的1148413.99公頃下降到2018年的1109595.70公頃，10年間平均年下降率為0.38%，整體呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，僅2017年略有回升（圖1）。具體到2017年，除合肥市、蚌埠市和亳州市的宅基地面積減少，其余市均呈現(xiàn)增加狀態(tài)，導(dǎo)致安徽省宅基地面積最終呈現(xiàn)上升狀態(tài)。

具體到地級(jí)市，從總量上看，2009-2018年間，除阜陽市外宅基地面積增加外，其他15市宅基地面積均呈下降趨勢(shì)。從下降率來看，位于中部的馬鞍山市、滁州市、合肥市、蚌埠市、六安市下降最為明顯，下降率在5-9%之間;位于北部的毫州市、淮南市、淮北市，以及中部的安慶市次之，下降率在2-4%之間;位于南部的宣城市、池州市、銅陵市、黃山市以及位于中部的蕪湖市和位于北部的宿州市下降率最低，在0-2%之間（圖2）。

綜上所述，除阜陽市外，不同地級(jí)市的宅基地面積2009-2018年間整體呈下降趨勢(shì)，但下降率差異較大，呈現(xiàn)出“中部高，南北低”的現(xiàn)象。

2.2宅基地空間分布特征

前文從時(shí)間角度分析了安徽省宅基地變化情況。下面選取安徽省2018年的宅基地?cái)?shù)據(jù)，探討安徽省宅基地空間分布特征。

首先，從省級(jí)層面看，安徽省宅基地密度表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異，總體上呈現(xiàn)由北向南減少、分布不均的特征。北部宅基地較為密集，如阜陽市、毫州市、宿州市和淮北市，宅基地面積占區(qū)域總面積的比重全省最高，達(dá)到了11-15%;中部的銅陵市、蚌埠市、合肥市、淮南市、蕪湖市、滁州市、六安市、馬鞍山市、安慶市相對(duì)稀疏，宅基地占比為6-10%之間;南部的宣城市、池州市、黃山市最為稀疏，宅基地占比在1-5%之間。一般來說，安徽省可以分成淮河平原區(qū)、江淮臺(tái)地丘陵區(qū)、皖西丘陵山地區(qū)、沿江平原區(qū)和皖南丘陵山地[5]。平原地區(qū)比丘陵山地區(qū)人口密集，相應(yīng)地的宅基地面積也密集。

其次，從市級(jí)層面看，地級(jí)市范圍內(nèi)宅基地?cái)?shù)量也存在明顯區(qū)域差異（圖3）。如蚌埠市的懷遠(yuǎn)縣、固鎮(zhèn)縣、五河縣比同市的淮上區(qū)、龍子湖區(qū)、禹會(huì)區(qū)、蚌山區(qū)宅基地?cái)?shù)量明顯大，合肥市的長豐縣、肥東縣、肥西縣比同市的瑤海區(qū)、包河區(qū)、廬陽區(qū)、蜀山區(qū)的宅基地?cái)?shù)量明顯大，形成縣域宅基地環(huán)繞城區(qū)的分布形態(tài)。這種城市和鄉(xiāng)村差異分布格局，主要源于城鄉(xiāng)二元體制和土地征收制度，宅基地大多分布在農(nóng)村，而中心城區(qū)的擴(kuò)張則需要通過征收宅基地來提供土地。

總體而言，從時(shí)間上看，安徽省不同地級(jí)市的宅基地?cái)?shù)量整體呈下降趨勢(shì);從空間上看，表現(xiàn)為省域南疏北密、市域中間少邊緣多的特征。

3、安徽省農(nóng)村宅基地面臨的問題

為了進(jìn)一步揭示安徽省農(nóng)村宅基地面臨的問題，本文進(jìn)一步對(duì)比宅基地和城鎮(zhèn)用地增減規(guī)模，來說明兩者之間的失調(diào)狀態(tài)。

2009-2018年間，安徽省總共減少宅基地面積38818.29公頃。除阜陽市外，合肥市、蕪湖市、蚌埠市、淮南市、馬鞍山市、淮北市、銅陵市、安慶市、黃山市、滁州市、宿州市、六安市、辜州市、池州市和宣城市15個(gè)市宅基地面積均減少，其中滁州市減少最多，黃山市減少的最少，僅3.51公頃。

2009-2018年間，安徽省總共增加城鎮(zhèn)用地146382.15公頃。各市城鎮(zhèn)用地均增加，合肥市增加最多，達(dá)19416.08公頃，其次依次是滁州市、六安市、蕪湖市、亳州市、阜陽市、安慶市、宣城市、宿州市、淮南市、馬鞍山市、池州市、淮北市和黃山市，銅陵市增加的最少，僅2696.40公頃。各個(gè)地級(jí)市的城鎮(zhèn)用地的規(guī)模不僅2009-2018年間總量在增加，且每年均呈現(xiàn)增加態(tài)勢(shì)。

綜上所述，安徽省農(nóng)村宅基地面臨以下三個(gè)方面的問題：

（1）區(qū)域差異顯著，宅基地供需不均

安徽省農(nóng)村宅基地具有明顯的區(qū)域差異，主要是自然環(huán)境和人類活動(dòng)相互作用形成的。省內(nèi)地形復(fù)雜，且這種差異難以改變，同時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)作用于農(nóng)村人口流動(dòng)而間接影響農(nóng)村宅基地[6]。從農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量的時(shí)空分布也可以發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)宅基地?cái)?shù)量大、經(jīng)濟(jì)水平較低，則可能造成農(nóng)村勞動(dòng)力大量流出而宅基地閑置和浪費(fèi)。相反的，有些地區(qū)受地形影響，宅基地?cái)?shù)量有限。在區(qū)域自然資源稟賦差異和人口流動(dòng)背景下，農(nóng)村宅基地的不可移動(dòng)性導(dǎo)致了供需不平衡。

（2）宅基地與城鎮(zhèn)用地的增減規(guī)模不匹配

宅基地規(guī)模減少與城鎮(zhèn)用地規(guī)模增長呈現(xiàn)明顯不匹配問題，部分地區(qū)存在城鎮(zhèn)用地規(guī)模的增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村宅基地規(guī)模的減少，如合肥市、蕪湖市、宣城市;阜陽市則出現(xiàn)宅基地規(guī)模與城鎮(zhèn)用地規(guī)模“雙增長”現(xiàn)象。農(nóng)村宅基地嚴(yán)重浪費(fèi)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地的剛性約束形成的供需矛盾，不僅反映了土地資源利用格局的失衡[7]，也側(cè)面體現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等土地政策的局限性，因而有待進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化。

（3）宅基地增減與人口城鄉(xiāng)變化脫節(jié)

農(nóng)村宅基地的變化與農(nóng)村人口遷移有一定關(guān)系。2018年，安徽省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.7%，其中八個(gè)市超過60%[8]，城鎮(zhèn)化率在逐年上升?？墒?，宅基地減少規(guī)模有限，甚至有的地區(qū)宅基地?cái)?shù)量還在增加，農(nóng)村地區(qū)“建房熱”的現(xiàn)象仍長期存在[9]。而宅基地利用粗放已經(jīng)成為土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化脫節(jié)的重要原因之一，這不僅不利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，更是土地資源的浪費(fèi)。

4、政策響應(yīng)

農(nóng)村宅基地關(guān)系農(nóng)民的切身利益，其重要性和特殊性決定了宅基地改革的長期性和艱巨性。因此，為更好解決農(nóng)村宅基地問題，優(yōu)化農(nóng)村宅基地的利用和管理，提出以下四個(gè)方面的政策建議：

（1）因地制宜，盤活農(nóng)村宅基地。面對(duì)不同地區(qū)宅基地具體情況，有選擇性、有針對(duì)性的安排政策。雖然農(nóng)村宅基地功能日益多元化，但需明確當(dāng)前宅基地改革主基調(diào)仍是宅基地的居住功能。在此認(rèn)知基礎(chǔ)上，積極開展閑置宅基地的復(fù)墾、整治，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村旅游、民宿等新業(yè)態(tài)的結(jié)合，由單一的宅基地居住功能轉(zhuǎn)向觀光旅游、休閑度假、生產(chǎn)、加工等多元復(fù)合功能[10]，多渠道多方式的盤活農(nóng)村宅基地。

（2）追根溯源，強(qiáng)化農(nóng)村宅基地管理。面對(duì)不同類型宅基地問題，如宅基地?cái)U(kuò)張、浪費(fèi)、違規(guī)行為等，首先是疏導(dǎo)，明確其驅(qū)動(dòng)力，從源頭遏制和改善，抓住問題核心，全面而清晰的認(rèn)識(shí)農(nóng)村宅基地問題。其次是管制，在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理，完善和規(guī)范宅基地審批制度和程序，并通過土地規(guī)劃、地籍管理等提供支撐。因此，農(nóng)村宅基地的管理需要雙管齊下，既解決農(nóng)民現(xiàn)實(shí)問題，又管制農(nóng)民土地利用行為。逐步完善宅基地相關(guān)法律制度，將農(nóng)村宅基地的利用和管理納入法制化的軌道，以此督促和保證有法可依、執(zhí)法公正。

（3）多維協(xié)調(diào)，平衡土地空間格局。面對(duì)宅基地、城鎮(zhèn)用地、耕地等不同土地利用的供需矛盾，土地面積的有限性決定了不同土地利用類型之間存在此消彼長的情形。因此，單一的土地利用類型調(diào)控而忽視土地資源關(guān)聯(lián)性，只能緩解局部的土地利用困境，需要從空間上進(jìn)行統(tǒng)籌配置。此外，農(nóng)村宅基地與區(qū)域自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口變化等均息息相關(guān)，明晰農(nóng)村宅基地利用的影響因素，運(yùn)用政策組合拳的形式揚(yáng)長避短，平衡包括宅基地在內(nèi)的多種類型土地的空間格局。

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