城鎮(zhèn)化進程中圖書館事業(yè)發(fā)展政策分析

奚惠娟（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)信息科技學(xué)院　江蘇　南京　210095）

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城鎮(zhèn)化進程中圖書館事業(yè)發(fā)展政策分析

奚惠娟（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)信息科技學(xué)院江蘇南京210095）

[摘要]圖書館發(fā)展與城市發(fā)展密不可分，是城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。自21世紀以來，東莞地區(qū)在城市文化戰(zhàn)略發(fā)展的不同階段頒布了一系列的圖書館政策。其政策在內(nèi)容方面注意將國際先進模式與地區(qū)實際相結(jié)合，貫徹落實圖書館建設(shè)發(fā)展的體系化、信息化和標(biāo)準化，取得了較好的實施效果。但也存在一些需要改進之處，如區(qū)域圖書館管理模式需繼續(xù)完善，圖書館政策需從行政規(guī)劃向行政法規(guī)推進，制定政策之前應(yīng)進行廣泛的需求調(diào)研，建立科學(xué)嚴謹?shù)捻椖繉嵤┬б嬷笜?biāo)等。

[關(guān)鍵詞]圖書館政策城鎮(zhèn)化東莞

1　引　言

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的成就。按照國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)及筆者推算，1979 年我國城鎮(zhèn)人口數(shù)為1.8億，僅占人口總數(shù)的18.96%，到2000年所占比例達到36.22%，到2014年我國城鎮(zhèn)化率已達到54.77%，城鎮(zhèn)人口接近7.5 億；2013年，在全國290 座地級以上城市中，百萬人口以上的特大城市有133座，50萬以上人口城市達236 座[1]。在城鎮(zhèn)化進程中，特別是進入新世紀以來，圖書館特別是公共圖書館的職能日益凸顯，成為城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，其作用越來越受到重視。2013 年11月，黨的十八大報告中明確提出新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型要求（即新四化之一）。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化。人的素質(zhì)的全面提高、人的生活質(zhì)量的全面提高，是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵，而圖書館發(fā)展對塑造新型人際關(guān)系、提升市民文化素養(yǎng)和文明素質(zhì)、推動城鎮(zhèn)信息化具有重要意義，可以為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供重要支撐[2]。

東莞是改革開放的先行地，是珠三角城鎮(zhèn)化的代表性城市之一。除了制造業(yè)名城的形象，東莞的生態(tài)環(huán)境、公共文化等多個方面也在全國名列前茅，近年先后榮獲國際花園城市、國家園林城市、全國文明城市、國家環(huán)境保護模范城市等稱號。2011年，東莞獲批成為廣東省唯一、全國首批國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建城市，并于2013年通過驗收[3]；2014年底，東莞獲批成為國家新型城鎮(zhèn)化62個試點城市（鎮(zhèn)）之一[4]。以東莞圖書館為代表的公共圖書館服務(wù)體系是東莞公共文化服務(wù)體系的首要組成部分，其迅速發(fā)展與東莞市政府對圖書館的政策保障和引導(dǎo)密切相關(guān)。本文將對東莞的圖書館發(fā)展政策加以考察、分析，以期為其他地方正在發(fā)展中的圖書館和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供參考。

2　東莞地區(qū)圖書館政策概述

圖書館政策是國家機關(guān)或相關(guān)組織在一定的歷史時期內(nèi)，為了實現(xiàn)圖書館事業(yè)發(fā)展目標(biāo)或解決某些實際問題而規(guī)定的行動準則或規(guī)范[5]。從制定和頒布主體看，市級范圍內(nèi)的圖書館政策包括市委市政府、主管單位、行業(yè)團體頒布的相關(guān)政策及圖書館內(nèi)部政策。東莞目前仍無注冊的圖書館相關(guān)行業(yè)團體組織，而由于公共政策是一個由不同層級互相配套的政策體系，對于黨和政府頒布的圖書館政策，各級機關(guān)亦會根據(jù)上級文件制定相應(yīng)的政策。本文的對象僅限定在東莞市委市政府頒布的圖書館政策，不再對各級機關(guān)頒布的具體政策作分析。

東莞地區(qū)圖書館政策與東莞城市文化發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，包括兩個階段：第一個階段是從21世紀伊始到2010年的第一個10年，東莞明確文化新城發(fā)展戰(zhàn)略，在新城市中心區(qū)規(guī)劃新建市圖書館；第二個階段是2010年至今，東莞明確從文化新城向文化名城的升級戰(zhàn)略。2004年至今的10年左右時間，東莞已連續(xù)頒布22份圖書館政策文件，這當(dāng)中既有市委頒布的政策文件，也有市政府頒布的政策文件；內(nèi)容既有直接針對圖書館的，如文化新城階段的政策，也有面向整個公共文化涉及圖書館的，如文化名城階段的主要政策；既有面向圖書館整體性工作的，如總分館制實施、圖書館之城建設(shè)，也有針對單個項目或活動的，如全市讀書節(jié)，具體可參見表1。同一時期同樣的圖書館政策內(nèi)容有時會列入到多份政府文件中，表1僅列入了主要文件，并對年度延續(xù)性文件進行了合并。

表1　東莞地區(qū)圖書館政策頒布情況一覽表

3　東莞地區(qū)圖書館政策內(nèi)容分析

3.1以建設(shè)性政策為主

東莞地區(qū)圖書館政策在內(nèi)容表達形式上包括方案、意見、辦法3種類型，并以方案為主。意見也主要是針對方案的實施提出的進一步指導(dǎo)和規(guī)范意見，如《關(guān)于貫徹落實<東莞市建設(shè)圖書館之城實施方案>的意見》《關(guān)于印發(fā)<東莞市構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系實施意見>的通知》。其重點仍在方案實施上，屬于對地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，包括了年度項目規(guī)劃和中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，內(nèi)容涉及圖書館的方方面面，如資源、服務(wù)、管理、技術(shù)和相關(guān)的經(jīng)費到人才保障等，由此可以看出，東莞地區(qū)的圖書館事業(yè)一直處于積極的建設(shè)發(fā)展期，而且跨度很長，也體現(xiàn)了圖書館事業(yè)在東莞城市文化發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位。

3.2體系化思想貫穿始終

基于東莞地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展的不平衡，其圖書館政策從一開始就著眼于全市，注重基層圖書館的建設(shè)發(fā)展，從文化新城階段的總分館制、圖書館之城，到文化名城階段提出的“5個有”和公共電子閱覽室全覆蓋、24小時自助圖書借閱服務(wù)全覆蓋，體系化思想貫穿始終。其中，總分館制是圖書館體系化建設(shè)的發(fā)展基礎(chǔ)和核心政策，一直執(zhí)行至今，它規(guī)定了東莞地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展模式和業(yè)務(wù)機制，由總館對分館進行總分館業(yè)務(wù)統(tǒng)籌并對市民實行一體化的圖書館服務(wù)，分館的加入須滿足一定的條件標(biāo)準，而圖書館之城政策可以看作是總分館制實施的具體化、標(biāo)準化；“5個有”和“公共電子閱覽室全覆蓋”則是對總分館體系中最薄弱的一級——村（社區(qū)）圖書館（室）建設(shè)進行全面標(biāo)準化。體系化是服務(wù)均等化的基礎(chǔ)，東莞地區(qū)的圖書館政策一早就暗合了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中公共服務(wù)均等化的要求。

3.3強調(diào)技術(shù)主導(dǎo)和技術(shù)創(chuàng)新

發(fā)達國家圖書館事業(yè)（如新加坡公共圖書館）實施的是完全的總分館制，即總分館人、財、物由總館統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌分配使用。由于國內(nèi)分級財政和人事隸屬的治理架構(gòu)，完全的總分館制實施很難，這也是國內(nèi)很多城市圖書館采取多種多樣圖書館聯(lián)盟方式的原因。東莞地區(qū)的圖書館總分館制是以技術(shù)為主導(dǎo)，在不改變原有市鎮(zhèn)兩級行政隸屬人事和財政關(guān)系的情況下，通過政策規(guī)定總分館使用統(tǒng)一的集群網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)將總分館文獻資源、借閱服務(wù)、業(yè)務(wù)人員、讀者信息整合到一個平臺下，從而實現(xiàn)一卡通、圖書通借通還的一體化圖書館服務(wù)。此外，技術(shù)創(chuàng)新也是東莞地區(qū)圖書館政策的一個重要導(dǎo)向，將技術(shù)應(yīng)用作為提高圖書館服務(wù)效能、創(chuàng)新公共文化服務(wù)的重要手段，在這一政策導(dǎo)向下，新型公共電子閱覽室、東莞學(xué)習(xí)中心、24小時自助圖書借閱、國家公共數(shù)字文化工程、掌上閱讀等以技術(shù)創(chuàng)新使用為基礎(chǔ)的自動化、信息化項目均獲得了政府支持，成為圖書館發(fā)展規(guī)劃政策的重要內(nèi)容。

3.4不斷完善發(fā)展的任務(wù)指標(biāo)體系

東莞地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的實施政策建立了較為清晰的任務(wù)指標(biāo)體系，發(fā)展的目標(biāo)、依據(jù)的標(biāo)準都清楚列明以供各級圖書館評估考核對照，如明確提出分館數(shù)量、流動服務(wù)點數(shù)量、村（社區(qū)）圖書室覆蓋率、24小時自助圖書借閱服務(wù)覆蓋率，人均藏書量這些總體性指標(biāo)完成要求；在圖書館之城實施方案中分列了鎮(zhèn)街圖書館、村（社區(qū)）圖書館、醫(yī)院和企業(yè)圖書館建設(shè)標(biāo)兵、先進、達標(biāo)評選標(biāo)準。并且，這些指標(biāo)本身也隨著圖書館事業(yè)發(fā)展的階段變化而不斷完善和提升，如人均藏書量在文化新城階段設(shè)為1冊，在文化名城階段則提升為1.2冊，文化新城階段重點是建設(shè)性指標(biāo)的完成，文化名城階段則將重心轉(zhuǎn)向反映圖書館整體效能的運營性指標(biāo)，而建設(shè)性指標(biāo)則一方面從原有的東莞地方標(biāo)準向國家標(biāo)準提升，要求32個鎮(zhèn)街圖書館分館全部達到縣級國家一級館水平，另一方面，由原先按行政區(qū)劃布局網(wǎng)點過渡到國際通用的按服務(wù)人口和半徑設(shè)置網(wǎng)點，提出主城區(qū)“十分鐘文化圈”和鎮(zhèn)街“十里文化圈”。

4　東莞地區(qū)圖書館政策實施情況

將圖書館事業(yè)發(fā)展納入到東莞城市文化發(fā)展戰(zhàn)略，并以強有力的政策文件下發(fā)，從組織、資金、人才、管理等多方面進行實施保障，東莞地區(qū)圖書館政策執(zhí)行總體是比較順暢的，在市鎮(zhèn)村三級都得到了較好的落實，從其主要指標(biāo)的完成情況可以看出（見表2）。

表2　東莞地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展政策主要指標(biāo)完成情況

政策實施最直接的影響就是極大地提升了東莞地區(qū)公共圖書館設(shè)施水平，為地區(qū)圖書館事業(yè)持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。據(jù)東莞統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計，21世紀初東莞僅有公共圖書館21個，公共圖書館藏書總量99萬冊，到2004年總分館制文件頒發(fā)后，當(dāng)年年底全市共有公共圖書館473個，藏書660萬冊，截至2013年底，公共圖書館數(shù)量達到641 個[6]，是2000年的30倍，2004年的1.35倍，藏書總量達到1 061萬冊，是2000年的10.7倍，2004年的1.6倍，增幅驚人。在館舍建設(shè)上，圖書館日益成為這個城市的文化地標(biāo)，成為該市城鎮(zhèn)化建設(shè)的閃亮名片。除了東莞圖書館建筑面積排名位列地級市圖書館第一，不少鎮(zhèn)街圖書館脫離文廣中心擁有獨立館舍，如虎門鎮(zhèn)圖書館、塘廈鎮(zhèn)圖書館，特別是新建的大嶺山鎮(zhèn)圖書館，其面積近4萬平米，規(guī)?？杀燃缡〖増D書館。在2013年全國公共圖書館第五次評估中，包括莞城圖書館、東城圖書館、塘廈鎮(zhèn)圖書館、常平鎮(zhèn)圖書館、虎門鎮(zhèn)圖書館、長安鎮(zhèn)圖書館在內(nèi)的6家東莞鎮(zhèn)街圖書館被評為省一級圖書館。

政策實施同時也帶來一些間接的影響，主要表現(xiàn)在兩方面。一方面，有效提升了城市形象。東莞對外長久以來是制造業(yè)城市、打工者城市的形象，且處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端。城市形象一度被主要媒體隔三差五的負面報道所渲染。以圖書館為代表的城市文化建設(shè)取得的成就為同行所認可，為中央高層所關(guān)注，2009年11月，中共中央政治局常委李長春蒞莞考察，稱贊24小時自助圖書借閱服務(wù)是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的一大創(chuàng)新亮點；2011年，東莞獲批成為廣東省唯一、全國首批國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建城市；2012年，中國圖書館年會在東莞成功舉辦，東莞成為年會引入申辦機制以來第一個獲得承辦權(quán)的城市。人民日報、光明日報、文化報、新華網(wǎng)等全國性知名媒體更是多次刊登東莞在文化建設(shè)、圖書館建設(shè)、社會閱讀方面的報道。這些重大事件和報道既是對東莞成就的肯定，也為市域外大眾、專家學(xué)者認識東莞提供了更廣闊的視角。另一方面，圖書館的興辦、全市讀書節(jié)活動的開展，為全民閱讀培植了肥沃土壤，城市閱讀氛圍濃厚。以東莞圖書館為例，據(jù)歷年東莞統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計，2003年，該館年接待讀者近70萬人次，而2013年這一數(shù)據(jù)上升至220萬人次，10年時間翻了三番；每年全市讀書節(jié)期間開展的讀書活動有400余項，受眾人群達400余萬人次。當(dāng)當(dāng)網(wǎng)發(fā)布的《2014年中國圖書消費報告》顯示，東莞2014年購書量470多萬冊，位列全國城市榜單前十，是前十名里唯一一個地級市，超過了江西、廣西、云南等全國13個省，也超過20多個省會城市[7]。

5　東莞地區(qū)圖書館政策存在問題與對策分析

圖書館政策是東莞地區(qū)圖書館事業(yè)的重大利好，其實施帶來了很多積極的影響，但同時也存在一些問題。

首先，就政策內(nèi)容本身及其實施情況而言，東莞的圖書館體系化建設(shè)已經(jīng)完成了網(wǎng)點設(shè)施建設(shè)階段。這個階段的成果是比較容易體現(xiàn)也是較易量化考核的，而針對下一階段軟性的服務(wù)發(fā)展方面如何去規(guī)范和提升，政策并未有明確的措施。盡管提出了注重服務(wù)效能的指向，也提出了績效評估的辦法，但服務(wù)的問題是深入到圖書館內(nèi)部的問題，歸根結(jié)底是人的問題，不是通過簡單的外部考核就能解決的，而是需要在事業(yè)單位體制改革上做更大膽的革新，深化圖書館法人治理的具體內(nèi)容，切實將人員任免與崗位工作績效掛鉤。體系化、均等化服務(wù)背景下，要切實保障整體服務(wù)水平，東莞地區(qū)圖書館當(dāng)前的業(yè)務(wù)統(tǒng)一管理模式還需要繼續(xù)向前推進，逐步過渡到人、財、物的統(tǒng)一管理。

其次，從整體可看出，東莞地區(qū)圖書館政策大多屬于地方行政規(guī)劃，尚處于政策發(fā)展的初級階段。行政規(guī)劃類的政策的優(yōu)點是在規(guī)劃期內(nèi)作為重點工作或項目得到較好的落實和推進，缺點是這類政策與任期內(nèi)的決策者認知緊密相關(guān)，因此政策的連續(xù)性難以保障。東莞地區(qū)圖書館事業(yè)若要持續(xù)快速發(fā)展，需要努力爭取將圖書館政策從行政規(guī)劃向行政法規(guī)推進，以保障政策的長久有效。

此外，筆者看到，東莞對圖書館事業(yè)發(fā)展的投入是巨大的，市級財政每年對圖書館之城建設(shè)（圖書館服務(wù)體系）有專項運營經(jīng)費，對市一級的東莞圖書館投入也相當(dāng)可觀，資源采購經(jīng)費已近千萬元，此外還有重點專項經(jīng)費，如藏書倍增計劃、24小時自助借閱全覆蓋等工程實施專項經(jīng)費。圖書館是對公民受教育權(quán)利、知識自由權(quán)利的保障和實現(xiàn)，依據(jù)托馬斯.R.戴伊的理論模型，圖書館政策作為文化政策的一類，主要是文化精英的選擇偏好[8]，是自上而下的議程設(shè)置。那么，民眾的相關(guān)需求重點究竟在哪？耗資不菲的項目工程的實施，其經(jīng)濟社會效益究竟如何衡量？這些問題需要政策制定者在制定政策之前進行廣泛的需求調(diào)研，而不僅是參照其他地區(qū)先進經(jīng)驗或追求創(chuàng)新而盲目跟進，政策應(yīng)與調(diào)研報告同時發(fā)布；需要建立科學(xué)嚴謹?shù)捻椖繉嵤┬б嬷笜?biāo)，能夠接受用戶和專家的考評。

6　結(jié)　語

圖書館發(fā)展與城市發(fā)展密不可分?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出了提升城市基本公共服務(wù)水平、完善基本公共服務(wù)體系的目標(biāo)要求[9]。圖書館作為公共文化服務(wù)的重要組成部分，代表著公共文化服務(wù)的水平。東莞這一珠三角經(jīng)濟重鎮(zhèn)在進入21世紀后以圖書館作為文化建設(shè)的首要抓手，通過一系列政策的頒布實施，率先走出了一條公共文化共建共享的道路，實現(xiàn)圖書館公共文化服務(wù)公益、免費、普遍、均等和城鄉(xiāng)一體化，為促進人文城市建設(shè)，提高市民素質(zhì)，推動人口市民化做出了積極貢獻，為東莞整個新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加分、增色不少。東莞圖書館政策制定在內(nèi)容方面注意將國際先進模式與地區(qū)實際相結(jié)合，貫徹落實圖書館建設(shè)發(fā)展的體系化、信息化和標(biāo)準化，取得了較好的實施效果，其存在的問題實際也折射出整個國家圖書館政策的問題，即立法進程緩慢、事業(yè)單位體制深化改革困難重重、績效評價剛剛起步。筆者希望通過東莞圖書館政策的分析，為國內(nèi)更多城市圖書館事業(yè)開拓創(chuàng)新提供參照，從而推動整個國家的圖書館政策進程。

注釋：

①“5個有”即有一個總面積不少于200平方米的綜合文化活動室，有一個不少于60平方米的公共圖書閱覽室，有一個建筑面積在1 000平方米以上的文體廣場，有一個面積不少于40平方米的文化信息工程服務(wù)網(wǎng)點（公共電子閱覽室），有一批文化活動和體育健身器材。

參考文獻:

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[7]王進波.2014年圖書消費報告發(fā)布東莞全年買書超470萬冊[EB/OL].[2015-08-01].http://news.21cn.com/caiji/roll1/a/2015/0115/19/28897307.shtml.

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Analysis of the Library Development Policy in the Process of Urbanization

[Abstract]Library development and city development are inseparable,is an important part of urbanization.Since the 21 century,Dongguan area at different stages of the city culture development strategy promulgated a series of library policies.In terms of content,these policies pay attention to combine the international advanced model and local conditions,implemented the systemaltization,informatization and standardization of the library construction and development,and have achieved satisfactory results.Some improvements are also needed,such as,perfecting the management model of the regional library constantly,pushing the library police from administrative planning to administrative regulations,conducting extensive research before the policy making,establishing scientific and strict the efficiency index of project implementation.

[Key words]Library police; Urbanization; Dongguan

[中圖分類號]G251

[文獻標(biāo)識碼]A

[作者簡介]

奚惠娟1980年生，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)信息資源管理專業(yè)博士研究生在讀，東莞圖書館學(xué)習(xí)中心主任，副研究館員。

[收稿日期：2015-10-29]