后雙軌制時代養(yǎng)老保險一體化的挑戰(zhàn)與機遇

柏 晗

(淮北師范大學 安徽 淮北 235000)

一、 雙軌制改革的成果與殘留問題

(一)雙軌制改革的成果

國務院2015年發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》已有五年時間。改革后機關事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險變成統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式。機關事業(yè)單位工作人員繳納個人工資的8%，這部分將以“部分積累制”的形式建立養(yǎng)老保險個人賬戶，所在單位繳納職工工資總額的20%作為保險費，形成現(xiàn)收現(xiàn)付制統(tǒng)籌基金。此外，部分機關事業(yè)單位還為職工設立職業(yè)年金，職業(yè)年金所需費用由雇傭單位和職工個人共同負擔。單位繳納職業(yè)年金費用的比例為本單位職工工資總額的8%，個人繳費比例為本人工資的4%。如圖1所示：

圖1 改革后的機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險

此次改革的成果主要是明確了機關事業(yè)單位職工的繳費義務和計發(fā)辦法，機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險自此形成制度體系，并且解決了雙軌制下繳費方面不公平的問題。我國養(yǎng)老保險制度從“碎片化”向“一體化”邁出了至關重要的一步。

(二)雙軌制改革的殘留問題

雙軌制改革的遺留問題主要兩個：第一，待遇差距問題仍存在；第二，改革后的養(yǎng)老保險只體現(xiàn)了機關事業(yè)單位職工內部的共濟性，卻未能體現(xiàn)養(yǎng)老保險一體化模式下不同職業(yè)之間的互助共濟性。

首先，改革后待遇差距依然存在。機關事業(yè)單位的社會統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金的計發(fā)辦法與企業(yè)職工養(yǎng)老金的社會統(tǒng)籌部分計發(fā)辦法是一致的，但是二者部分積累制形式的個人賬戶養(yǎng)老金存在差距。原因是二者的工資存在著很大的差距，由圖2可以看出機關事業(yè)單位的平均工資高于企業(yè)職工的平均工資。以2015年到2018年企業(yè)職工的平均工資與機關事業(yè)單位職工的平均工資為例，計算二者的個人賬戶養(yǎng)老保險金差距，機關事業(yè)單位工作人員的個人賬戶部分的養(yǎng)老金約是企業(yè)職工個人賬戶養(yǎng)老金的1.1倍。此次改革之后，機關事業(yè)單位又強制性地設立了職業(yè)年金，而我國企業(yè)設立企業(yè)年金的可謂是少之又少，所以養(yǎng)老保險金總體待遇水平上還是機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金要高出企業(yè)職工的養(yǎng)老金。這樣易使二者的養(yǎng)老金待遇形成制度化的差距。

圖2 2006-2018年全國企業(yè)職工平均工資和機關事業(yè)單位職工平均工資

其次，改革后并未形成具有互濟性的一體化養(yǎng)老保險制度。究其原因，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險金財源依舊是由中央財政通過轉移支付的形式撥付給地方財政，地方財政再發(fā)放給機關事業(yè)單位退休職工[2]。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險缺乏“社會統(tǒng)籌”形式的財源。企業(yè)職工的養(yǎng)老保險財源則是由“社會統(tǒng)籌”和“中央調劑金”兩部分組成。因此改革后，機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險仍舊屬于相對獨立的體系，未能與企業(yè)職工養(yǎng)老保險形成具有互濟性一體化的養(yǎng)老保險制度。

二、 后雙軌制時代養(yǎng)老保險一體化改革的挑戰(zhàn)

(一)養(yǎng)老人口的增加

自2005年以來，我國老年人口的平均增加率為每年3.54%。相當于日本過去30年人口老齡化的速度。人口老齡化已經(jīng)成為我國一個極為嚴峻的社會問題，嚴重影響著養(yǎng)老財政的可持續(xù)性。隨著老齡人口的增加，對我國養(yǎng)老保險基金可能會產(chǎn)生入不敷出的影響，此影響會降低現(xiàn)役勞動者的繳費積極性，甚至會造成養(yǎng)老保險基金的土崩瓦解。一旦養(yǎng)老保險基金有入不敷出的可能，企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇將會下降，機關事業(yè)單位職工與企業(yè)職工的養(yǎng)老金差距也會隨之拉大。

(二)縮小不合理的待遇差距

2005年以來企業(yè)職工的養(yǎng)老保險金已經(jīng)是連續(xù)漲，上調14年，但根據(jù)中國老齡社會與養(yǎng)老保障發(fā)展報告(2015版)分析機關事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率與企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率的差距有所增加，這也說明企業(yè)職工與機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金待遇差距依然存在。正是如此大的待遇差距才導致企業(yè)職工的不滿。如果單純通過提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險金待遇來消除差距是否可行呢？由于我國養(yǎng)老保險金的支付原則是“以支定收，略有結余”的原則，因此要想提高企業(yè)職工的養(yǎng)老保險金待遇就必須擴大養(yǎng)老保險金的財源。擴大財源有兩種路徑，第一提高現(xiàn)役勞動者的養(yǎng)老保險金繳費率，第二擴大參加養(yǎng)老保險的人數(shù)。如圖3所示，15個國家當中我國的養(yǎng)老保險費率是除意大利以外最高的。我國企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費率為20%，2018年OECD國家中雇主繳納的養(yǎng)老保險費率平均為12%，與OECD國家相比我國的基本養(yǎng)老保險費率顯得高出很多，如此高的養(yǎng)老保險費率不利于企業(yè)擴大生產(chǎn)增加雇傭崗位。顯然通過增加繳費率提高企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇，從而達到縮小待遇差距的目的是不可行的。

圖3 2018年各國的養(yǎng)老保險費率(%)[4]

一體化的改革就一定意味著消除差距做到“絕對公平”嗎？關信平(2011)定義“一體化”的含義是社會、經(jīng)濟、政治等方面原來的分立制度體系相互連接，統(tǒng)一為制度整體的過程，其關鍵性要素是各個分立體系之間的制度性連接，并通過制度性連接而使分立的體系連成一體。因此，養(yǎng)老保險“一體化”的關鍵在于解決分立到連接的問題，而不是使養(yǎng)老保險的待遇水平一致。各國公職人員都屬于政治強勢群體，如果采用斷崖式削減機關事業(yè)單位員工的養(yǎng)老金待遇的話，勢必會產(chǎn)生很大的阻力。綜觀國際上的經(jīng)驗，大多數(shù)國家的公職人員養(yǎng)老金普遍要高于企業(yè)職工的養(yǎng)老金。如日本在進行養(yǎng)老保險一元化改革之前，公務員的養(yǎng)老金與企業(yè)職工養(yǎng)老金存在較大的差距。森田朗[5]在2012年的日本政府專家會議中提出：日本公務員每年要比日本的企業(yè)職工多拿400萬日元的養(yǎng)老金。因此日本在2015年10月對養(yǎng)老保險進行了一元化的改革。日本改革之后雖然縮減了公務員的養(yǎng)老金，但公務員養(yǎng)老金依然高于企業(yè)職工養(yǎng)老金。根據(jù)日本厚生勞動省公開的數(shù)據(jù)計算，日本2016年養(yǎng)老保險財政支出中，公務員平均每人要超出企業(yè)職工62萬日元左右。[6]德國公務員養(yǎng)老金要比企業(yè)職工養(yǎng)老金高出的更多，根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局2018年3月公布的數(shù)據(jù)顯示，德國公務員養(yǎng)老金支出占總養(yǎng)老金支出的14%，[7]而德國公務員總人數(shù)大約在480萬只占總人口的5.8%。[8]

如何在“一體化”制度下制定合理的待遇差距，這是后雙軌制時代養(yǎng)老保險一體化的挑戰(zhàn)。

三、 后雙軌制時代養(yǎng)老保險一體化的機遇

(一)“人口紅利”依然存在

人口老齡化時代的來臨使得養(yǎng)老保險金入不敷出的可能性加大。在這種情況下，重新審視我國養(yǎng)老保險現(xiàn)收現(xiàn)付制的內涵是相當有必要的?，F(xiàn)收現(xiàn)付制也就是說現(xiàn)役勞動者負擔已退休勞動者的養(yǎng)老金，而現(xiàn)役勞動者養(yǎng)老保險金將由未來的勞動者所負擔。因此，養(yǎng)老保險不應該只考慮現(xiàn)退休人數(shù)的增加對養(yǎng)老保險財源收支的影響，還應該著眼于總撫養(yǎng)比對養(yǎng)老保險財源的影響。[3]圖4是根據(jù)OECD的預測繪制的曲線圖，我國的總撫養(yǎng)比2033年將達到50%，這也意味著我國在未來的13年的時間里仍然處于人口機會“窗口期”，在這一階段勞動力供給充足，社會負擔相對較輕。對于一體化養(yǎng)老保險而言，“人口紅利”期這段時間正是“促就業(yè)增繳費”的最佳機遇。

圖4 2020年-2037年中國總撫養(yǎng)比的增長預測

(二)人工智能時代的機遇

縱觀人類歷史，科技的發(fā)展和技術的革新使人類生產(chǎn)與生活發(fā)生了翻天覆地的變化。當代人工智能的發(fā)展又能給一體化的養(yǎng)老保險帶來哪些影響呢？

人工智能技術除替代勞動力外，還大大提高了生產(chǎn)效率。有學者認為人工智能替代效應將會降低勞動力需求，從而在短期內造成就業(yè)機會的減少。此種情況下，現(xiàn)收現(xiàn)付制模式下的一體化養(yǎng)老保險財源將有減少的趨勢。因此，有學者認為未來我國養(yǎng)老保險模式應該由現(xiàn)收現(xiàn)付制向完全積累制逐步過渡。若是逐步向完全積累制過渡，一體化的養(yǎng)老保險將成為“空中閣樓”。其實，人工智能造成的失業(yè)現(xiàn)象是短暫的?？v觀過去兩個多世紀，雖然失業(yè)率呈周期波動，但并不是自動化與技術進步所造成的。[4]吉川洋認為縱觀歷史的發(fā)展，機械化替代勞動力以后會產(chǎn)生新的工作以及新的職業(yè)。[5]

雖然人工智能的發(fā)展在短期內會造成部分企業(yè)職工的失業(yè)，導致繳納養(yǎng)老保險金的人數(shù)下降。但未來可通過對人工智能機器人征收養(yǎng)老保險稅費，以充實養(yǎng)老保險基金。人工智能在引起勞動力替代的同時會創(chuàng)造一些新的崗位與新的職業(yè)。因此，未來人工智能的發(fā)展將會創(chuàng)造更多的繳費資源。

(三)城鎮(zhèn)將帶動一體化養(yǎng)老保險的形成

隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，未來城市近郊的土地納入城市總體規(guī)劃成為必然, 這意味著一部分農民終將失去土地融入城市。[6]因此一體化養(yǎng)老保險是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措。部分學者研究發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與就業(yè)之間的關系是線性關系。如汪泓等運用實證分析研究城鎮(zhèn)化與就業(yè)的關系發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化水平每提高一個百分點，城鎮(zhèn)就業(yè)人口相應地增加1.27%。也有部分學者提出隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農村剩余勞動力的就業(yè)將成為難題。[7]但從長遠來看，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化的協(xié)同發(fā)展將會吸收農村的剩余勞動力，從而創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。李金葉、葛濤認為：就全國而言，技術創(chuàng)新和城鎮(zhèn)化給就業(yè)帶來的都是負增長，但兩者的交互作用可以顯著促進就業(yè)。[8]

根據(jù)我國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)來看，我國的城鎮(zhèn)化率為60.60%。而發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率一般在80%左右。巨大的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間也將為養(yǎng)老保險一體化帶來機遇。

結語

2015年機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的成果主要是明確了機關事業(yè)單位職工的繳費義務和明確了計發(fā)辦法，并且解決了雙軌制下繳費方面不公平的問題。自此我國養(yǎng)老保險制度逐漸從“碎片化”走向“一體化”。但仍存在兩個問題：第一，企業(yè)職工與機關事業(yè)單位職工在養(yǎng)老保險籌資模式和待遇方面仍然存在不公平；第二，不合理的待遇差距仍然存在。 因此，現(xiàn)在就說“并軌”成功了還為時尚早。

深入分析發(fā)現(xiàn)后雙軌制時代養(yǎng)老保險一體化的挑戰(zhàn)主要有三方面：第一，老年人口的增加。養(yǎng)老保險基金將有入不敷出的風險；第二，當下過高的養(yǎng)老保險繳費率會阻礙企業(yè)的發(fā)展，從而使繳納企業(yè)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)有減少的可能，并最終可能會導致一體化養(yǎng)老保險財源“縮水”，養(yǎng)老保險深化一體化改革也將成“空中樓閣”；第三，如何縮小不合理的待遇差距以及如何制定合理的待遇差距調節(jié)機制。

隨著人工智能化和城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，一體化的養(yǎng)老保險也迎來了兩大機遇：第一，人工智能可為養(yǎng)老保險創(chuàng)造更多的繳費資源；第二，未來13年我國仍處于“人口紅利”期，勞動力資源較豐富，加上技術創(chuàng)新和城鎮(zhèn)化有促進就業(yè)的影響。未來13年我國將會迎來養(yǎng)老保險繳費人數(shù)上升的機遇，繳費人數(shù)的上升會進一步促進養(yǎng)老保險一體化的形成。