我國(guó)海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制研究

閻二鵬 王 霖

我國(guó)擁有1.8萬(wàn)公里的海岸線(xiàn)，領(lǐng)海面積超過(guò)300萬(wàn)平方公里，包括渤海、黃海、東海、南海四大海域。得天獨(dú)厚的區(qū)位條件使得我國(guó)自古以來(lái)就是天然的海洋大國(guó)與漁業(yè)大國(guó)。為了進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、完善能源結(jié)構(gòu)、提升國(guó)防安全以及保護(hù)海洋生態(tài)，從近海走向深藍(lán)已成為我國(guó)未來(lái)海洋政策制定與行動(dòng)部署的基本趨勢(shì)。作為我國(guó)海洋資源的重要組成部分，漁業(yè)資源的利用與保護(hù)既存在時(shí)代機(jī)遇又面臨客觀挑戰(zhàn)。因此，檢視既有漁業(yè)資源法律保護(hù)制度存在的疏漏之處與形成原因，理性借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與機(jī)制優(yōu)勢(shì)，合理構(gòu)建生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益并重的可持續(xù)發(fā)展之路，對(duì)于加快我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)具有重要意義。

一、二元視角下我國(guó)海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制的檢視

漁業(yè)法律體系作為漁業(yè)法律保護(hù)機(jī)制中的核心要素，成為漁業(yè)權(quán)益主體、保護(hù)主體、執(zhí)法主體的聯(lián)結(jié)紐帶，并以此形成體系化的法律保護(hù)機(jī)制。正是基于漁業(yè)法律體系在漁業(yè)法律保護(hù)機(jī)制中的地位與作用，有必要從時(shí)間維度與體系維度對(duì)其進(jìn)行檢視，從而精確定位與合理修正既有漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制的疏漏之處。

（一）時(shí)間維度：我國(guó)海洋漁業(yè)資源法律規(guī)范的演進(jìn)回視

從時(shí)間維度來(lái)看，我國(guó)關(guān)于海洋漁業(yè)保護(hù)的法律可以追溯至1955年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院關(guān)于渤海、黃海、東海機(jī)輪拖網(wǎng)漁業(yè)禁漁區(qū)的禁令》。雖然該禁令的主要目的是消解國(guó)有漁業(yè)作業(yè)與民間漁業(yè)之間的糾紛，但在客觀上保護(hù)了區(qū)域漁業(yè)資源、促進(jìn)了地區(qū)漁業(yè)發(fā)展。此后我國(guó)又陸續(xù)出臺(tái)了許多涉及漁業(yè)發(fā)展與資源保護(hù)的法律法規(guī)，直至現(xiàn)今海洋漁業(yè)法律體系構(gòu)建的基本形成。回視我國(guó)海洋漁業(yè)法律體系的演進(jìn)過(guò)程，可大體將其分為初創(chuàng)、發(fā)展及完善三個(gè)階段。

初創(chuàng)階段是新中國(guó)成立至20世紀(jì)70年代末。這一階段重在圍繞漁業(yè)資源保護(hù)進(jìn)行基本立法建設(shè)，實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)法律從無(wú)到有。這一時(shí)期出臺(tái)的法律法規(guī)包括《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《漁政管理工作暫行條例》等，上述規(guī)范在實(shí)現(xiàn)漁業(yè)部門(mén)執(zhí)法權(quán)力賦予、執(zhí)法方式限定、漁業(yè)資源生態(tài)保護(hù)等方面起到積極作用。特別是其中關(guān)于禁漁期和禁漁區(qū)的提出，為漁業(yè)保護(hù)制度的后期完善提供了基礎(chǔ)，并將漁業(yè)法律保護(hù)體系的建設(shè)引入正確軌道。

20世紀(jì)八九十年代是我國(guó)漁業(yè)保護(hù)法律體系的發(fā)展期。這一階段最具代表性的法律建設(shè)是《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《漁業(yè)法》）的出臺(tái)。該部法律在遵從憲法關(guān)于自然資源保護(hù)原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化了漁業(yè)發(fā)展的基本方向、明確了漁業(yè)權(quán)益保護(hù)的基本路徑，為“依法治漁”提供了依據(jù)。同時(shí)，這一階段地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)陸續(xù)出臺(tái)了許多地方性法律文件，形成了層級(jí)豐富、輻射寬泛、內(nèi)容多元的漁業(yè)保護(hù)法律體系，我國(guó)漁政機(jī)制雛形顯現(xiàn)。漁業(yè)法的出臺(tái)標(biāo)志著漁業(yè)保護(hù)法律體系建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段，“但是受歷史的局限，它又帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理色彩”①王芳，王自力：《對(duì)中國(guó)海洋漁業(yè)法律體系的審視》，《中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)》2005年第5期。。

新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)《漁業(yè)法》的兩次修訂，漁業(yè)資源保護(hù)與發(fā)展進(jìn)入新的歷史時(shí)期。國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)多部法律規(guī)范，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理辦法》《遠(yuǎn)洋漁業(yè)管理規(guī)定》等。上述法律法規(guī)不僅輻射領(lǐng)域?qū)?，且較以往更加關(guān)注海洋漁業(yè)資源的保護(hù)，如《海域使用管理辦法》就涉及育苗管理、漁業(yè)生產(chǎn)、船舶檢驗(yàn)等諸多方面。此外，我國(guó)加大國(guó)際社會(huì)合作力度，陸續(xù)與十多個(gè)國(guó)家簽署了漁業(yè)合作協(xié)議。這種內(nèi)外兼修的漁業(yè)法律體系完善之路對(duì)維護(hù)我國(guó)海洋生物權(quán)益、開(kāi)拓國(guó)際糾紛解決渠道、促進(jìn)國(guó)內(nèi)漁業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力具有深遠(yuǎn)意義。

（二）體系維度：我國(guó)海洋漁業(yè)資源法律規(guī)范的體系檢視

時(shí)間維度的法律規(guī)范梳理，雖能從數(shù)量層面呈現(xiàn)出關(guān)于海洋漁業(yè)法律建設(shè)的基本脈絡(luò)，但其是否存在規(guī)范疏漏與立法滯遲，則有賴(lài)于縱向維度的體系性考察。從這一角度審視，我國(guó)漁業(yè)法律體系基本形成了三個(gè)層級(jí)，即漁業(yè)制度、漁業(yè)環(huán)境保護(hù)以及國(guó)際規(guī)約。

從漁業(yè)制度層級(jí)來(lái)看，包括漁業(yè)行政制度與漁業(yè)管理制度兩個(gè)方面。前者如《漁業(yè)法》《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等，后者包括《漁船船用產(chǎn)品檢驗(yàn)規(guī)則》《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》《漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》等法律規(guī)范。二者分別從政府管理主體以及漁業(yè)參業(yè)主體兩個(gè)維度展開(kāi)，表現(xiàn)出調(diào)整對(duì)象以及權(quán)利義務(wù)配置層面的諸多差異。

從漁業(yè)環(huán)境保護(hù)層級(jí)來(lái)看，既有涉及海洋漁業(yè)生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范大多產(chǎn)生于1990年之后。隨著全球環(huán)境變化以及人們環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件。包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治船舶污染海域管理?xiàng)l例》《漁業(yè)水域污染事故調(diào)查處理程序規(guī)定》以及《水生野生動(dòng)物資源保護(hù)實(shí)施條例》等。上述法律規(guī)范旨在消解其對(duì)生態(tài)環(huán)境的不良影響，以期獲得生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的雙重效益。隨著國(guó)際社會(huì)聯(lián)系越來(lái)越緊密，協(xié)調(diào)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋生態(tài)保護(hù)不再是某一個(gè)國(guó)家能夠獨(dú)自完成的，必須進(jìn)行國(guó)際合作共同推動(dòng)相關(guān)問(wèn)題的解決。這其中，《聯(lián)合國(guó)海洋公約》及《生物多樣性公約》的簽訂具有代表性意義。此外，我國(guó)與周邊諸國(guó)陸續(xù)簽訂了漁業(yè)合作協(xié)定，這對(duì)于消解漁業(yè)糾紛和保護(hù)我國(guó)利益具有重要意義。

二、我國(guó)海洋漁業(yè)資源法律機(jī)制的疏漏定位

在兼顧海洋漁業(yè)生態(tài)保護(hù)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展以及維護(hù)海洋漁業(yè)資源權(quán)益與有效消解同周邊國(guó)家的利益沖突方面，我國(guó)既有海洋漁業(yè)法律體系以及與之配套的相關(guān)制度安排發(fā)揮了重要作用。然而，在肯定成效的同時(shí)，必須正視存在的問(wèn)題。在我國(guó)加快推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的新形勢(shì)下，必須準(zhǔn)確定位這一機(jī)制存在的疏漏，并制定相應(yīng)措施逐步加以完善。

（一）海洋漁業(yè)法律體系構(gòu)建的偏誤及疏漏

雖然目前我國(guó)漁業(yè)法律體系基本完成了“依法治漁”的歷史任務(wù)，但對(duì)實(shí)現(xiàn)“依法興漁”“依法護(hù)漁”的目標(biāo)還有一定差距，這與我國(guó)既有漁業(yè)法律體系構(gòu)建中存在的偏疏有一定關(guān)系。

1.海洋漁業(yè)法律獨(dú)立性地位的缺失

對(duì)既有的海洋漁業(yè)法律規(guī)范進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)海洋漁業(yè)法律規(guī)范基本上是從屬于漁業(yè)規(guī)范而存在的。雖然海洋漁業(yè)隸屬于漁業(yè)這一大類(lèi)屬，但二者在產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位、資源維護(hù)方式以及作業(yè)流程標(biāo)準(zhǔn)等方面均有所不同，這些差異正是海洋漁業(yè)法律體系應(yīng)具有獨(dú)立性地位的現(xiàn)實(shí)依據(jù)所在。然而，目前我國(guó)海洋漁業(yè)法律規(guī)范大多是從其他法律規(guī)范中揀選整合而成的類(lèi)型化結(jié)合，這導(dǎo)致其具有拼合性特點(diǎn)而缺乏體系性，無(wú)法體現(xiàn)出海洋漁業(yè)法律規(guī)范地位的特殊性。在推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施及“一帶一路”建設(shè)過(guò)程中，必須加快構(gòu)建具有獨(dú)立性地位的海洋漁業(yè)法律體系。

生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)：根據(jù)北京城市副中心城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)總量與城市發(fā)展與生態(tài)因素，確立各鎮(zhèn)規(guī)劃集體建設(shè)用地指標(biāo)分配。

2.海洋漁業(yè)貿(mào)易制度構(gòu)建的缺位

從微觀角度而言，既有的漁業(yè)法律體系并未充分體現(xiàn)出WTO規(guī)約在這方面的全部要求。我國(guó)自加入WTO以來(lái)，嚴(yán)格按照其規(guī)約積極踐行承諾，并取得了一定成效。2004年水產(chǎn)品平均關(guān)稅已下降為10%—12%，2005年部分產(chǎn)品免稅，2007年平均關(guān)稅降至5%以下①黃雁芳：《水產(chǎn)品貿(mào)易自由化對(duì)中國(guó)漁業(yè)的影響》，《中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)》2001年第1期。。然而，我國(guó)既有的漁業(yè)貿(mào)易制度仍有進(jìn)一步開(kāi)放的可能空間。誠(chéng)然，國(guó)內(nèi)漁業(yè)發(fā)展與美國(guó)、日本及歐洲等傳統(tǒng)海洋漁業(yè)產(chǎn)區(qū)相比競(jìng)爭(zhēng)力較弱，加上國(guó)際貿(mào)易綠色壁壘的影響，長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)內(nèi)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)需得到國(guó)家的支持。然而，這種體制安排的弊端也很明顯，即無(wú)法充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，在缺乏國(guó)際市場(chǎng)漁業(yè)資源補(bǔ)充的情況下，國(guó)內(nèi)近海漁業(yè)資源過(guò)度消耗不可避免。對(duì)此，應(yīng)在充分顧及國(guó)內(nèi)海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的同時(shí)，合理利用國(guó)際貿(mào)易作用消解供給失衡引發(fā)的問(wèn)題。

（二）海洋漁業(yè)資源保護(hù)制度的困境

為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)代海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、生態(tài)及貿(mào)易問(wèn)題，我國(guó)正逐步完善海洋漁業(yè)管理機(jī)制。然而，近年來(lái)我國(guó)海洋漁業(yè)資源保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，亟需從制度層面破解當(dāng)前面臨的困境。

1.參與主體單一及利益兼顧不周

我國(guó)海洋漁業(yè)管理機(jī)制目前實(shí)行“農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局與地方海洋漁業(yè)管理部門(mén)及國(guó)家海洋局的分級(jí)管理”②王亞楠，韓楊：《國(guó)際海洋漁業(yè)資源管理體制與主要政策》，《世界農(nóng)業(yè)》2018年第3期。。其優(yōu)點(diǎn)較為明顯，可以充分利用既有的行政平臺(tái)與行政手段進(jìn)行產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)管理。但海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)從本質(zhì)上講是一種市場(chǎng)化的行業(yè)行為，現(xiàn)有行政分級(jí)管理機(jī)制雖能充分實(shí)現(xiàn)漁業(yè)宏觀調(diào)控的效果，但在微觀治理路徑的應(yīng)用方面效果欠佳。譬如，雖然我國(guó)及時(shí)進(jìn)行了漁業(yè)法修訂并出臺(tái)漁業(yè)捕撈方式的相關(guān)規(guī)定，但濫捕現(xiàn)象仍然屢禁不止。其中一個(gè)重要原因就在于既有的漁業(yè)管理機(jī)制并未將民間漁業(yè)主體考慮進(jìn)來(lái)，不能充分體現(xiàn)民間漁業(yè)從業(yè)人員的真實(shí)困境及兼顧其合法利益，從而進(jìn)一步弱化了其自發(fā)守法的內(nèi)在動(dòng)力，進(jìn)而影響漁業(yè)資源的合理開(kāi)發(fā)利用。

2.捕撈限額制度的內(nèi)在困境

為了實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)，我國(guó)已建立捕撈限額制度?！稘O業(yè)法》第二十二條規(guī)定，國(guó)家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長(zhǎng)量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實(shí)行捕撈限額制度。這一規(guī)定旨在實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源的開(kāi)發(fā)數(shù)量與漁業(yè)生態(tài)的承載能力相契合。捕撈限額制度的構(gòu)建標(biāo)志著我國(guó)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)控制步入正軌，但同時(shí)也存在一些有待完善的地方。比如，目前總捕撈量的閾值設(shè)定機(jī)制并非完全可靠，“經(jīng)驗(yàn)和模擬分析表明，即使有成本高昂的檢測(cè)設(shè)備，評(píng)估方法有時(shí)也可能產(chǎn)生50%以上的錯(cuò)誤概率，研究調(diào)查中得到的大量數(shù)據(jù)是不可用的”①盧錕，王小軍：《我國(guó)海洋漁業(yè)法律制度的困境與破解》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第2期。。加之地方政府基于本地利益考量，在限額的分配上并沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行，造成捕撈限額制度未能完全發(fā)揮其既定功能。

我國(guó)自1995年開(kāi)始推行伏季休漁制度，政府層面構(gòu)建了由國(guó)家相關(guān)部委與省級(jí)漁業(yè)行政主管部門(mén)共同負(fù)責(zé)的禁漁措施。然而，目前禁漁期制度的推行存在剛性過(guò)強(qiáng)而靈活性不足的弊端。例如，現(xiàn)有的伏季休漁制度根據(jù)不同的海域進(jìn)行了差別化設(shè)定，渤海、黃海、東海以及南海海域的休漁期各不相同。這種因地制宜、區(qū)別對(duì)待的做法值得肯定，但其僵化的一面也暴露無(wú)遺。例如，由于我國(guó)近海海洋漁業(yè)資源種類(lèi)繁雜，不同的漁類(lèi)產(chǎn)卵期不同，特定海域“一刀切”的期限設(shè)定與不同魚(yú)種分類(lèi)保護(hù)的目標(biāo)之間存在差距。同時(shí)，在未對(duì)現(xiàn)有漁業(yè)捕撈力進(jìn)行合理消減的情況下，禁漁期的嚴(yán)格執(zhí)行只是暫時(shí)緩解漁業(yè)資源惡化的態(tài)勢(shì)，待禁漁期過(guò)后反而會(huì)出現(xiàn)漁業(yè)捕撈力暴漲的情況。因此，如何優(yōu)化既有禁漁期制度并構(gòu)建合理的配套機(jī)制應(yīng)得到重視。

三、域外海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國(guó)、日本及歐盟等漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和區(qū)域，在海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中同樣經(jīng)歷了與我國(guó)相似的困境，但經(jīng)過(guò)法律體系的構(gòu)建、漁業(yè)保護(hù)機(jī)制的優(yōu)化，這些國(guó)家的海洋漁業(yè)制度已經(jīng)日臻完善。我國(guó)可學(xué)習(xí)借鑒這些國(guó)家和區(qū)域的有益經(jīng)驗(yàn)及好做法，為海洋漁業(yè)資源的保護(hù)及漁業(yè)產(chǎn)業(yè)向好發(fā)展提供參考。

（一）美國(guó)的海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制

美國(guó)的海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制是集觀察員制度、捕撈統(tǒng)計(jì)制度、總可捕撈量制度及配額管理制度于一體的綜合管理體系。首先，美國(guó)自1972年即開(kāi)始實(shí)行漁業(yè)觀察員制度，通過(guò)派遣科學(xué)觀察員跟船觀察記載捕撈作業(yè)情況，為漁業(yè)管理部門(mén)提供科學(xué)的決策依據(jù)②韓楊，CURTIS Rita：《美國(guó)海洋漁業(yè)開(kāi)發(fā)的主要政策與啟示》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2017年第8期。。漁業(yè)觀察員作業(yè)的監(jiān)控范圍包括商業(yè)捕魚(yú)活動(dòng)、漁業(yè)加工活動(dòng)以及錯(cuò)誤捕撈的情況。其次，與漁業(yè)觀察員制度匹配的是捕撈統(tǒng)計(jì)制度。其要求海洋漁業(yè)船舶詳細(xì)記載每次出海作業(yè)的捕撈情況，形成漁業(yè)捕撈日志，并在歸港后提交給相關(guān)監(jiān)管部門(mén)匯總分析，對(duì)于不能如實(shí)記錄的船舶將進(jìn)行處罰。再次，美國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的海洋漁業(yè)總可捕撈量制度。根據(jù)漁業(yè)觀察員的跟船數(shù)據(jù)以及漁業(yè)捕撈日志，海洋漁業(yè)資源管理部門(mén)分析形成漁業(yè)資源總量數(shù)據(jù)，并根據(jù)不同魚(yú)類(lèi)的繁衍規(guī)模進(jìn)行捕撈總量閾值設(shè)定。最后，美國(guó)實(shí)行捕撈配額制度，即在海洋漁業(yè)主管部門(mén)制定總可捕撈量的前提下，對(duì)不同漁業(yè)捕撈主體進(jìn)行配額管理。包括個(gè)體捕撈配額、個(gè)體可轉(zhuǎn)讓配額、漁業(yè)社區(qū)發(fā)展捕撈配額，上述主體可將捕撈配額進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。由此可見(jiàn)，美國(guó)海洋漁業(yè)資源管理機(jī)制雖然以國(guó)家漁業(yè)局為主導(dǎo)，但又將漁業(yè)社區(qū)納入管理范疇，同時(shí)包含四種機(jī)制的綜合管理體系。多元的參與主體、完備的決策機(jī)制共同保障了美國(guó)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)利用與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

（二）歐盟的海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制

由于歐盟各成員國(guó)國(guó)情的多樣性，歐盟海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制相較于美國(guó)而言更為復(fù)雜，包括海洋漁業(yè)資源投入控制、海洋漁業(yè)資源產(chǎn)出控制以及產(chǎn)業(yè)技術(shù)控制三個(gè)方面①岳冬冬，王魯民，耿瑞：《歐盟共同漁業(yè)政策及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《山西農(nóng)業(yè)科學(xué)》2015年第11期。。一是在海洋漁業(yè)資源投入控制方面設(shè)立了入漁區(qū)制度與減船管理制度。入漁區(qū)制度允許歐盟諸成員國(guó)的漁業(yè)從業(yè)者進(jìn)入他國(guó)水域捕撈作業(yè)，入漁區(qū)的范圍被限定在近岸12海里。減船制度旨在合理消減海洋漁業(yè)的捕撈力，使其與自然資源繁衍能力相適應(yīng)。二是在海洋漁業(yè)資源產(chǎn)出控制方面，歐盟實(shí)行嚴(yán)格的捕撈許可證制度與總可捕撈量制度。捕撈許可制度有助于主管部門(mén)從產(chǎn)業(yè)進(jìn)入端進(jìn)行規(guī)模把控，通過(guò)發(fā)放捕撈許可證以控制捕撈量。歐盟的總可捕撈量制度與美國(guó)相似，海洋漁業(yè)管理部門(mén)通過(guò)漁業(yè)規(guī)模數(shù)據(jù)分析，設(shè)定不同魚(yú)類(lèi)的總可捕撈量，當(dāng)實(shí)際捕撈總量達(dá)到限捕閾值時(shí)即停止對(duì)該魚(yú)類(lèi)進(jìn)行捕撈。三是在產(chǎn)業(yè)技術(shù)控制層面，其涉及捕魚(yú)的工具、網(wǎng)眼的大小、禁捕期與禁捕區(qū)的設(shè)置等方面。可以看出，雖然歐盟的海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制稍顯復(fù)雜，但內(nèi)部管理機(jī)制仍清晰合理，通過(guò)資源投入、產(chǎn)出、技術(shù)三個(gè)層面的交互配合，實(shí)現(xiàn)對(duì)漁業(yè)資源的合理開(kāi)發(fā)利用。

（三）日本的海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制

日本早在1949年就頒布實(shí)施了《漁業(yè)法》，其后進(jìn)行過(guò)多次修訂，并與《水資源保護(hù)法》《海洋生物資源保護(hù)與管理法》《水產(chǎn)基本法》等法律規(guī)范共同形成海洋漁業(yè)法律保護(hù)框架。日本的海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)，具體可以從海洋漁業(yè)資源投入控制與輸出控制兩方面進(jìn)行考察。在投入控制方面，日本海洋漁業(yè)主管部門(mén)創(chuàng)造性地實(shí)施漁業(yè)權(quán)制度，并配套漁業(yè)許可證制度。漁業(yè)權(quán)制度的核心在于捕撈許可證制度，即賦予從事漁業(yè)活動(dòng)的個(gè)體及團(tuán)體在沿海部分海域從事漁業(yè)捕撈的權(quán)利。具有漁業(yè)權(quán)的從業(yè)者多數(shù)在漁民團(tuán)體漁場(chǎng)內(nèi)從事作業(yè)活動(dòng)，從而形成區(qū)劃漁業(yè)權(quán)與共同漁業(yè)權(quán)之分。而漁業(yè)許可證制度旨在通過(guò)對(duì)海洋漁業(yè)作業(yè)方式、作業(yè)工具的細(xì)節(jié)限定，避免不合理的漁業(yè)捕撈行為。在海洋漁業(yè)產(chǎn)出控制方面，管理部門(mén)引進(jìn)捕撈量控制制度，值得注意的是其捕撈量控制制度具有類(lèi)型化特征，也即包括總量的控制、漁民社區(qū)的控制，以及對(duì)船舶漁具的控制等②牟海珍，包特力根白乙：《日本TAC制度的事實(shí)及其存在問(wèn)題的探討》，《現(xiàn)代漁業(yè)信息》2008年第9期。。此種類(lèi)型化的捕撈量控制措施對(duì)于精準(zhǔn)限定漁業(yè)資源捕撈閾值，維持漁業(yè)資源消耗與海洋生態(tài)自然修復(fù)之間的平衡大有益處。

四、我國(guó)海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制的完善

在學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)漁業(yè)國(guó)家和區(qū)域立法及制度設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，我國(guó)海洋漁業(yè)資源法律保護(hù)機(jī)制可作如下完善。

（一）完善海洋漁業(yè)資源法律體系

針對(duì)當(dāng)前海洋漁業(yè)資源衰減的新?tīng)顩r及海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新型違法現(xiàn)象，如果沒(méi)有一部完整的海洋漁業(yè)資源保護(hù)規(guī)范進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)制的話(huà)，必然會(huì)出現(xiàn)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的局面，導(dǎo)致規(guī)制效果大幅減損。為此，有必要在整合既有海洋漁業(yè)資源法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，出臺(tái)海洋漁業(yè)資源保護(hù)法進(jìn)行一體規(guī)制。在內(nèi)容設(shè)計(jì)上除原則性規(guī)定以外，應(yīng)著重從海洋漁業(yè)資源投入控制與產(chǎn)出控制兩個(gè)方面著手。前者應(yīng)著眼于海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的當(dāng)下情境與遠(yuǎn)期趨勢(shì)，通過(guò)政策、財(cái)政、社會(huì)力量投入等方面，積極推動(dòng)海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。為有效對(duì)過(guò)剩且落后的漁業(yè)作業(yè)主體進(jìn)行引導(dǎo)轉(zhuǎn)產(chǎn)，必須配套建立補(bǔ)貼及保險(xiǎn)等相應(yīng)規(guī)定。后者則包括海洋漁業(yè)資源的總捕撈量控制機(jī)制的完善、漁船減產(chǎn)措施、漁船漁具控制措施等，從漁業(yè)資源產(chǎn)出端進(jìn)行具體控制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與海洋漁業(yè)資源保護(hù)之間的平衡。

（二）完善海洋漁業(yè)資源管理機(jī)制

相較于域外先進(jìn)海洋漁業(yè)國(guó)家的管理機(jī)制而言，我國(guó)海洋漁業(yè)管理機(jī)制略顯單一。雖然我國(guó)海洋漁業(yè)資源管理體制能夠充分發(fā)揮行政權(quán)能的直接性和高效性，但在面對(duì)海洋漁業(yè)資源的新形勢(shì)、新問(wèn)題時(shí)卻似乎力不從心，體現(xiàn)在漁業(yè)保護(hù)規(guī)范方面則是其難以得到民間漁業(yè)從業(yè)者的自覺(jué)遵行，這也是域外先進(jìn)漁業(yè)國(guó)家采用多元化管理機(jī)制的原因所在。以美國(guó)為例，其漁業(yè)管理主體的具體形態(tài)是，“在確定的漁業(yè)資源邊界內(nèi)，由行政機(jī)關(guān)、從事捕撈的個(gè)人和社區(qū)等不同主體形成互補(bǔ)的雙層或多層嵌套結(jié)構(gòu)”①盧錕，王小軍：《我國(guó)海洋漁業(yè)法律制度的困境與破解》，《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第2期。。這種多元的行政管理機(jī)制使得每個(gè)漁業(yè)從業(yè)主體本身即是權(quán)利享有者，亦是責(zé)任承擔(dān)者。從另一個(gè)角度看，漁業(yè)法律規(guī)范即是其個(gè)體利益的集合與表達(dá)，而規(guī)范效力的貫徹與否關(guān)乎其個(gè)體利益能否實(shí)現(xiàn)，這就充分調(diào)動(dòng)了漁業(yè)從業(yè)者自覺(jué)維護(hù)法律規(guī)范的積極性。從而不但降低了漁政管理部門(mén)治理違規(guī)海洋漁業(yè)行為的負(fù)擔(dān)，同時(shí)多元的海洋漁業(yè)管理機(jī)制更具應(yīng)對(duì)新型漁業(yè)治理問(wèn)題的靈活性。有鑒于此，我國(guó)海洋漁業(yè)管理機(jī)制也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的多元化改革，通過(guò)漁業(yè)社區(qū)的構(gòu)建與吸納，使得單一的行政側(cè)海洋漁業(yè)管理機(jī)制更為多元，增強(qiáng)海洋漁業(yè)從業(yè)者遵守法律規(guī)范的自覺(jué)性，進(jìn)一步提高海洋漁業(yè)管理機(jī)制應(yīng)對(duì)新型漁業(yè)違法問(wèn)題的有效性。

（三）完善海洋漁業(yè)限額捕撈制度及其配套措施

面對(duì)我國(guó)海洋漁業(yè)資源匱竭的嚴(yán)峻情勢(shì)，國(guó)家層面雖從漁業(yè)法律與漁業(yè)管理制度層面及時(shí)作出反應(yīng)且收到了一定成效。但我國(guó)海洋漁業(yè)限額制度仍然存在設(shè)計(jì)粗疏、配套制度不完善等問(wèn)題。作為捕撈限額制度的核心即總可捕撈量關(guān)乎著漁業(yè)資源的消耗力度，對(duì)此我國(guó)主要依據(jù)漁業(yè)資源生物量與歷史捕撈量進(jìn)行確定。這種確定方式存在著連續(xù)性差及準(zhǔn)確度低等問(wèn)題。對(duì)此，有必要借鑒美國(guó)的漁業(yè)觀察員制度及漁業(yè)船舶捕撈記錄制度，并吸納相關(guān)領(lǐng)域的海洋漁業(yè)生物專(zhuān)家進(jìn)行數(shù)據(jù)確定，只有建立準(zhǔn)確的漁業(yè)總可捕撈量才能保障漁業(yè)捕撈力與海洋漁業(yè)生態(tài)資源修復(fù)之間的平衡。此外，我國(guó)在削減漁業(yè)捕撈力的同時(shí)，應(yīng)積極構(gòu)建相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼制度及漁船保險(xiǎn)制度。現(xiàn)代漁業(yè)的發(fā)展有賴(lài)于漁業(yè)工具的升級(jí)，為了保障價(jià)格高昂的漁業(yè)作業(yè)設(shè)施的安全性，既要求參業(yè)者的合理維護(hù)，同時(shí)也需要相關(guān)保險(xiǎn)制度的及時(shí)跟進(jìn)。通過(guò)海洋漁業(yè)總可捕撈量的精準(zhǔn)化、財(cái)政補(bǔ)貼制度的配套完善以及現(xiàn)代漁業(yè)保險(xiǎn)制度的建立，全面保障我國(guó)海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型與健康發(fā)展。

結(jié) 語(yǔ)

將我國(guó)從海洋大國(guó)建設(shè)成為海洋強(qiáng)國(guó)以及確?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，海洋漁業(yè)資源的合理維護(hù)與開(kāi)發(fā)自是繞不開(kāi)的話(huà)題。面對(duì)當(dāng)下海洋漁業(yè)資源過(guò)度消耗的現(xiàn)實(shí)情境，海洋漁業(yè)法律規(guī)范體系與配套機(jī)制亟待完善。必須通過(guò)出臺(tái)海洋漁業(yè)資源保護(hù)法實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)保護(hù)規(guī)范的獨(dú)立性地位、通過(guò)海洋漁業(yè)資源保護(hù)機(jī)制多元化改革提高應(yīng)對(duì)新型漁業(yè)問(wèn)題的靈活性、通過(guò)海洋漁業(yè)總可捕撈量制度的精準(zhǔn)化及配套措施的建立以實(shí)現(xiàn)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展與海洋生態(tài)資源保護(hù)的雙贏效應(yīng)。