什么導(dǎo)致了地方政府隱性債務(wù)的擴(kuò)張

摘要：從“地方政府性債務(wù)”到“地方政府隱性債務(wù)”，雖然只增加了一個 “隱”字，但意味著我國對地方政府債務(wù)的管理更具有針對性，目標(biāo)更明確。地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大引起了學(xué)界與政界的廣泛關(guān)注。地方政府隱性債務(wù)是全世界大多數(shù)國家面臨的普遍問題，那些把經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期市場經(jīng)濟(jì)體制不完善作為我國地方政府隱性債務(wù)的形成原因，并認(rèn)為它是“中國特色”，而不考慮其他一般性因素的觀點(diǎn)是值得商榷的。本文系統(tǒng)梳理了國內(nèi)外關(guān)于地方政府隱性債務(wù)形成的相關(guān)文獻(xiàn)，并基于公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論、財(cái)政分權(quán)理論和預(yù)算軟約束理論，對我國地方政府隱性債務(wù)的形成機(jī)理進(jìn)行研究，進(jìn)而為加快構(gòu)建適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制提供理論研究支持。

關(guān)鍵詞：地方政府;隱性債務(wù);債務(wù)形成;債務(wù)管理

一、引言

為了應(yīng)對2008年國際金融危機(jī)，我國緊急實(shí)施了“四萬億”救市計(jì)劃。該計(jì)劃的實(shí)施有效提振了短期的經(jīng)濟(jì)活力，但卻產(chǎn)生了“地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”這個至今還未解決的問題。自2008年以來，我國的地方政府債務(wù)管理可以劃分為三個階段，以兩個標(biāo)志性的文件作為劃分界線。第一個標(biāo)志性文件是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）。該文將債務(wù)管理的對象確定為“地方政府性債務(wù)”，在這之前是地方政府債務(wù)管理的第一個階段，全社會對于地方政府債務(wù)的規(guī)模、影響、治理等一直未有很全面的認(rèn)識，該文件的發(fā)布開啟了我國地方政府債務(wù)管理的第二個階段。在國發(fā)〔2014〕43號文之后，國家針對地方政府債務(wù)的管理層層加碼，但始終都把債務(wù)管理的對象定義為“地方政府性債務(wù)”。第二個標(biāo)志性的文件是《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號），以及隨后發(fā)布的《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》，將債務(wù)管理的對象確定為“地方政府隱性債務(wù)”，開啟了地方政府債務(wù)管理的第三個階段。

從“地方政府性債務(wù)”到“地方政府隱性債務(wù)”，雖然只增加了一個 “隱”字，但意味著我國對地方政府債務(wù)的管理更具有針對性，目標(biāo)更明確。很長一段時間以來，我們熱切關(guān)注的地方政府債務(wù)，都是全角度的“政府性債務(wù)”，既包括顯性債務(wù)，也包括隱性債務(wù)。對此，國家審計(jì)署于2011年、2012年和2013年分別進(jìn)行了三次政府性債務(wù)審計(jì)，均是按“直接顯性債務(wù)”（政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)）和“或有債務(wù)”（包含有政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)兩部分）對政府性債務(wù)進(jìn)行了分類。國家審計(jì)署上述報(bào)告所述的“或有債務(wù)”與中發(fā)〔2018〕27號文定義的“隱性債務(wù)”有很多內(nèi)容重疊，但二者基本等同。

對于“政府隱性債務(wù)”的研究，最具有開創(chuàng)性且被反復(fù)引用的文獻(xiàn)是世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家 Brixi（1998）提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣[1]。該矩陣被命名為“Brixi財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣”，主要從顯性與隱性、直接與或有幾大維度提出四類政府負(fù)債，從而為后來的人科學(xué)評估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了可借鑒的研究框架。Reinhart 和 Rogoff（2011）認(rèn)為，隱性債務(wù)主要可以分為四種，包括政府明確擔(dān)保的債務(wù)、政府隱性擔(dān)保的債務(wù)、中央銀行的債務(wù)以及衍生市場交易產(chǎn)生的外債[2]。國內(nèi)學(xué)者對政府隱性債務(wù)的研究，主要是借鑒國外的理論對國內(nèi)的政府隱性債務(wù)進(jìn)行有效識別與規(guī)模測算，最早嘗試并系統(tǒng)性地測算我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的學(xué)者是劉尚希和趙全厚（2002），他們認(rèn)為雖然法律沒有對隱性債務(wù)作出明確的規(guī)定，但在政府職能中隱含著應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“道義”責(zé)任，或者出于現(xiàn)實(shí)的政治壓力而不得不去清償（全部或部分）已經(jīng)發(fā)生的債務(wù)。他們估算得出，截至2000年底，我國的政府隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)到7.237萬億[3]。 隨后大量的學(xué)者對隱性債務(wù)進(jìn)行定義與規(guī)模估算。例如，吉富星（2018）認(rèn)為隱性債務(wù)是違背預(yù)算法的，不屬于法定政府債務(wù)，它是根據(jù)以往政府的習(xí)慣做法、已公布的政策或者已公開的承諾或聲明，政府會計(jì)主體向其他方表明其將承擔(dān)，并且其他方也合理預(yù)期政府將履行的相關(guān)債務(wù)。他估算得出，截至2017年底，我國地方政府隱性債務(wù)簡單相加后的總額大致為22.23萬億[4]。

比較國內(nèi)學(xué)者關(guān)于隱性債務(wù)的研究可以發(fā)現(xiàn)，隨著隱性債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，學(xué)者們對于政府隱性債務(wù)的容忍度越來越小，從原來“應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任”到現(xiàn)在的“違背預(yù)算法”的認(rèn)識轉(zhuǎn)變，凸顯了學(xué)術(shù)界對地方政府隱性債務(wù)“非治不可”的一致認(rèn)同。實(shí)際上，無論是學(xué)界還是政界，對于嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識已經(jīng)達(dá)成了高度一致。黨的十九大報(bào)告確立“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”的首要任務(wù)就是“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”，其中就包含防范和化解因地方政府隱性債務(wù)迅速膨脹形成的金融風(fēng)險(xiǎn)。2019年初，中共中央政治局舉行第十三次集體學(xué)習(xí)的主題是“完善金融服務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)”，習(xí)近平總書記做出要“平衡好穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，精準(zhǔn)有效處置重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)”、要“堅(jiān)決打好防范化解包括金融風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動我國金融業(yè)健康發(fā)展”等重要指示。如何防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是上述議題的核心內(nèi)容之一。

地方政府隱性債務(wù)并不是“中國特色”，而是在大多數(shù)國家，包括發(fā)達(dá)國家都普遍存在的現(xiàn)象。在20世紀(jì)90年代的德國，為了規(guī)避中央政府的債務(wù)監(jiān)管，地方政府紛紛成立了一些承擔(dān)部分地方政府原有財(cái)政職能并進(jìn)行獨(dú)立預(yù)算的公共事業(yè)單位。地方政府通過這些獨(dú)立預(yù)算的公共事業(yè)單位進(jìn)行融資，其目的在于避免政府直接借款計(jì)入當(dāng)?shù)刎?cái)政統(tǒng)計(jì)中[5]。又例如丹麥的部分地方政府為了公共事業(yè)支出，將政府辦公大樓、學(xué)校和醫(yī)院等非盈利性資產(chǎn)當(dāng)作標(biāo)的物進(jìn)行融資租賃[6]。2009年以來我國大量涌現(xiàn)的地方政府融資平臺均不同程度地采取了類似做法，以致于國家不得不通過發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號）對相關(guān)行為進(jìn)行明令禁止。因此，這給我們兩個啟示：第一，不能戴著有色眼鏡看待我國的地方政府隱性債務(wù)。那些動輒將地方政府隱性債務(wù)形成原因歸咎于中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體制，并認(rèn)為它是“中國特色”，而不考慮其他一般性因素的觀點(diǎn)是值得商榷的;第二，充分借鑒已有的文獻(xiàn)研究，結(jié)合我國的實(shí)際，對地方政府隱性債務(wù)的原因進(jìn)行不同維度的分析，有利于我們找到化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“鑰匙”。本文正是基于此，在相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上對我國的地方政府隱性債務(wù)形成原因進(jìn)行比較分析。

二、地方政府隱性債務(wù)形成的理論基礎(chǔ)

隨著地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，越來越多的研究開始關(guān)注債務(wù)形成的原因。因?yàn)橹挥欣砬灞澈蟮臋C(jī)理，才能對癥下藥。對于地方政府隱性債務(wù)形成的主要解釋理論集中在公共產(chǎn)品、公共選擇、財(cái)政分權(quán)和預(yù)算軟約束。針對每一種理論，都有大量的文獻(xiàn)進(jìn)行理論和實(shí)證分析，這有助于充分和立體地認(rèn)識我國地方政府隱性債務(wù)的形成。

（一）基于公共產(chǎn)品理論的成因分析

公共產(chǎn)品理論起源于古典學(xué)派，大衛(wèi)·休謨和亞當(dāng)·斯密關(guān)于政府“守夜人”和個人“搭便車”的思想可以認(rèn)為是公共產(chǎn)品理論的起源。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為由于壟斷或外部性等問題的存在，如果政府規(guī)制堅(jiān)持做“無為之手”，那么不受約束的市場將面臨失靈，因而政府規(guī)制必須從“無為之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺龀种帧?。對公共產(chǎn)品理論做出開創(chuàng)性貢獻(xiàn)的當(dāng)屬薩繆爾森，Samuelson（1954）對公共產(chǎn)品的兩大屬性進(jìn)行了定義，即非排他性和非競爭性[7]。正是因?yàn)楣伯a(chǎn)品具有上述兩大屬性，使得政府通過規(guī)制來糾正市場失靈變得必要。

建立在市場失靈理論上的公共產(chǎn)品理論，自然將解決公共產(chǎn)品供給不足的突破口從“市場”轉(zhuǎn)移到政府。根據(jù)林達(dá)爾均衡理論，如果每個社會成員都能夠按照其在公共產(chǎn)品中獲得的邊際收益大小來支付公共產(chǎn)品的成本，那么公共產(chǎn)品的供給可以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)值。但在現(xiàn)實(shí)中由于存在較強(qiáng)的外部性，公共產(chǎn)品的效益由相關(guān)成員共同享有，每一個成員具體獲得收益的份額相對模糊，導(dǎo)致每個成員都不愿意承擔(dān)支出責(zé)任而“搭便車”，從而使公共產(chǎn)品有效供給不足。為了解決上述“無為之手”導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足的問題，政府需要轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺龀种帧?，按照最?yōu)社會需求提供公共產(chǎn)品。

雖然公共產(chǎn)品理論認(rèn)為公共產(chǎn)品的供給主體并不天然是政府，還可以是私人部門、集體和自治組織，但是從實(shí)踐來看，大多數(shù)情況下，因?yàn)檎畬τ诠伯a(chǎn)品的生產(chǎn)和配置具有自然壟斷的優(yōu)勢，所以政府是公共產(chǎn)品的主要供給者，在市場轉(zhuǎn)型國家尤其如此。對于地方政府來說，提供公共產(chǎn)品就是“事權(quán)”，需要“財(cái)權(quán)”支持。然而，1994年的分稅制改革使得稅基厚、稅源廣、易征收的稅種劃歸中央政府所有，財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移，地方政府面臨“財(cái)權(quán)和事權(quán)不對等”的困境[8]。羅偉卿（2010）分析了OECD 各國財(cái)政分權(quán)與公共教育支出的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)在財(cái)政分權(quán)體制下，國家層面上的公共教育支出減少，地方層面上的公共教育支出增加?；鶎诱逃裙伯a(chǎn)品供給的支出比重較大，在大多數(shù)國家和地區(qū)都是普遍現(xiàn)象[9]。

為了破解“財(cái)權(quán)和事權(quán)不對等”導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供給不足的難題，地方政府經(jīng)常采用的方式有兩種。一是將預(yù)算外收入作為應(yīng)付“事權(quán)”壓力的最有效方式，從而不斷激勵自身去找尋更多的預(yù)算外資金自主權(quán)。例如，通過大規(guī)模推進(jìn)城市化將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，依靠土地出讓來增加地方財(cái)政收入。二是不斷探索新的融資模式，以地方政府為信用，向金融機(jī)構(gòu)獲得融資支持，滿足各種公共產(chǎn)品的資金需求。例如發(fā)行地方政府債券、成立融資平臺公司、獲得政策性銀行貸款等等。雖然美國于20世紀(jì)70年代實(shí)施了旨在提高地方政府財(cái)政收入的稅收改革，但這些改革仍然未能有效地降低地方政府的支出。因此地方政府在無法新增稅收來源以有效應(yīng)對日益龐大的支出安排時，總是傾向于大力增加地方預(yù)算外支出，并伴有大量的政府債務(wù)產(chǎn)生[10]。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國地方政府為了突破“財(cái)權(quán)”限制，通過融資平臺公司形成了隱性債務(wù)的擴(kuò)張，這一事實(shí)與美國1970年代以來的地方債務(wù)增長有很大的相似性。因此，地方政府隱性債務(wù)的大量存在與分稅制改革以來“財(cái)權(quán)”收縮背景下公共產(chǎn)品供給壓力有著重要的關(guān)系。

（二）基于公共選擇理論的成因分析

公共選擇理論與公共產(chǎn)品理論最大的區(qū)別就在于對“政府”本身認(rèn)識的不同。公共選擇理論是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南和圖洛克于20世紀(jì)60年代共同創(chuàng)立的，其最顯著的特征就是在傳統(tǒng)政治學(xué)領(lǐng)域引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法。公共選擇理論既不否認(rèn)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性，也不懷疑公共產(chǎn)品理論的正確性，而是致力于揭示政府干預(yù)以及公共產(chǎn)品理論的局限性[11]。公共選擇理論的前提假設(shè)是經(jīng)濟(jì)人，并運(yùn)用了交換政治學(xué)和個人主義兩種方法。公共選擇理論認(rèn)為，市場選擇和公共選擇都是資源配置的方式，如果有市場失靈，那么必然也有政府失靈，因此不能一般化地評價(jià)政府和市場孰優(yōu)孰劣，其核心在于如何在政府和市場之間進(jìn)行相機(jī)抉擇。

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為政府是“扶持之手”，隱含的假設(shè)是政府是仁慈的、剝?nèi)ト烁竦?、完全中性的組織。公共選擇理論對此進(jìn)行了修正，認(rèn)為政府不僅不具有無所不在和準(zhǔn)確無誤的天賦，而且還有可能因過度介入公共產(chǎn)品的分配而導(dǎo)致“官僚主義行為”“尋租”等現(xiàn)象出現(xiàn)，甚至最終會演化成“掠奪之手”[12]?；趥€人利己動機(jī)，各層級政府官員最大限度地追求收入、權(quán)力、聲望與安全性。因此，政府是政治市場上的利己代表，政府官員追求的是個人利益最大化，而非公共利益最大化。

現(xiàn)有的基于公共選擇理論視角解釋政府行為的研究中，一般都將“政府”視為一個整體，不考慮政府的層級。因此，常用的研究方法是把政府簡單劃分為“中央”與“地方”政府兩級，并且將研究重點(diǎn)放在地方政府層面。由于涉及了“中央”與“地方”政府，所以在研究中常常還兼用了委托代理理論。常見的基于委托代理理論解釋中國地方政府債務(wù)形成原因，一般都與“政治錦標(biāo)賽”緊密結(jié)合起來。例如，馬萬里（2019）認(rèn)為在我國的行政管理體制的激勵作用下，地方政府官員作為“中央-地方”委托代理關(guān)系中的代理方，圍繞拉動地方GDP增長、提高地方財(cái)政收入和推進(jìn)招商引資等開展激烈的“政治錦標(biāo)賽”。為了在“政治錦標(biāo)賽”中勝出，地方政府官員往往會選擇大規(guī)模的債務(wù)融資行為以獲得政績顯示性工程的資金支持[13]。

但是，這些都難以解釋為什么地方官員寧愿選擇舉借債務(wù)，而不是通過增加稅賦或者選擇攤派來突破預(yù)算的限制。事實(shí)上，20世紀(jì)90年代，國內(nèi)大多數(shù)地方官員都是選擇后者，以致于亂收費(fèi)和亂攤派屢禁不止。對此，張文君（2019）構(gòu)建了“民眾-中央-地方”的三重委托代理模型來解釋地方官員舉債的動機(jī)：中央政府受人民的委托，并讓地方政府作為代理方承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理的職能，由此形成當(dāng)前我國行政體制的三重委托代理關(guān)系[14]。這種行政體制與美國等聯(lián)邦制國家實(shí)施的“民眾-地方-中央”層層遞進(jìn)的委托代理關(guān)系大相徑庭。從表面上來看，我國行政體制上的這些特點(diǎn)容易導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生代理成本，但是在現(xiàn)實(shí)中，中央一般通過以下兩種渠道有效地降低該代理成本：一是通過定期巡視、垂直管理等直接嵌入地方政府事務(wù);二是通過網(wǎng)絡(luò)輿情、信訪等反饋信息監(jiān)督地方政府事務(wù)。因此，我國的地方政府不僅要“向上”負(fù)責(zé)，而且還要“向下”負(fù)責(zé)。在這種背景下，地方政府往往傾向于通過舉債來實(shí)現(xiàn)“提高轄區(qū)內(nèi)民眾的當(dāng)前福利”與“禁止對轄區(qū)內(nèi)民眾攤派收費(fèi)”二者間的利益平衡。

公共選擇理論和委托代理理論的結(jié)合，對于我國地方政府債務(wù)形成原因有更強(qiáng)的說服力。公共選擇理論下地方政府官員舉債的“尋租”行為產(chǎn)生了委托代理理論下地方政府官員大量舉債形成的代理成本。委托代理理論是基于信息不對稱博弈理論發(fā)展起來的。一般將信息占優(yōu)方的參與人稱為代理人，將信息占劣方的參與人稱為委托人。地方政府是信息占優(yōu)方，一方面，其通過大量的基建工程釋放“能干”的政績信號;另一方面，通過舉借隱性債務(wù)，隱藏政府財(cái)力不足的現(xiàn)狀并實(shí)現(xiàn)債務(wù)的代際轉(zhuǎn)移。中央政府是信息占劣方，因?yàn)榈胤秸ㄟ^融資平臺公司借道“影子銀行”形成的隱性債務(wù)無法統(tǒng)計(jì)，所以地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模很長一段時間都是一個謎。因此，中央政府三令五申對地方政府債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，提出“開前門，堵后門”。所謂的“堵后門”并非是要完全杜絕政府性債務(wù)，而是指堵住隱性債務(wù)的擴(kuò)張，降低中央政府信息劣勢的可能性。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》等“堵后門”政策的發(fā)布，取得了顯著成效，地方政府舉借隱性債務(wù)的動機(jī)得到了極大的遏制。

（三）基于財(cái)政分權(quán)理論的成因分析

財(cái)政分權(quán)理論可以認(rèn)為是公共產(chǎn)品理論、公共選擇理論在財(cái)政領(lǐng)域的運(yùn)用。所謂財(cái)政分權(quán)指的是中央政府賦予一定的稅收權(quán)力給地方政府，并允許其對預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)行自主決策。財(cái)政分權(quán)的根本目的在于通過建立有效的激勵相容機(jī)制，提高地方政府參與社會管理的積極性，使其更有效率地提供轄區(qū)內(nèi)居民所需要的地方性公共產(chǎn)品。財(cái)政分權(quán)理論經(jīng)歷了第一代和第二代財(cái)政分權(quán)理論。

第一代財(cái)政分權(quán)理論產(chǎn)生的背景是公共產(chǎn)品理論，其代表人物有Tiebout（1956）[15] 、Musgrave（1959）[16] 、Oates（1972）[17] 等。他們的研究指出：一方面，轄區(qū)內(nèi)居民“用腳投票”的選擇機(jī)制有效地激勵了地方政府提高公共產(chǎn)品的供給效率;另一方面，因?yàn)榈胤秸戎醒胝咏谳爡^(qū)內(nèi)居民，更了解他們的偏好，所以如果由中央政府決定地方公共產(chǎn)品的供給數(shù)量與供給結(jié)構(gòu)，則容易因需求誤判而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給過?；蚬┙o不足，相反，若是由地方政府自行決定公共產(chǎn)品的供給，則有利于實(shí)現(xiàn)社會福利最大化。第一代財(cái)政分權(quán)理論對于當(dāng)下我國地方政府的經(jīng)濟(jì)行為有很強(qiáng)的解釋力。例如， 2017年包括西安、武漢、成都、長沙、濟(jì)南、鄭州等省會城市在內(nèi)的35座城市先后發(fā)起了“搶人大戰(zhàn)”，各大城市出臺了包括居民享用公共服務(wù)優(yōu)惠資質(zhì)、零門檻落戶、住房優(yōu)惠等各項(xiàng)吸引人才的政策。這一輪歷史上罕見的“搶人大戰(zhàn)”就是各城市通過提供高效、優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品來吸引“用腳投票”的居民。對此，王曉軒（2019）運(yùn)用面板門檻模型實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：地方政府提高公共支出可以吸引人口，降低公共支出則可以限制人口流入，從而證明了第一代財(cái)政分權(quán)理論“用腳投票”的選擇機(jī)制可行性。正是基于滿足轄區(qū)內(nèi)居民的公共服務(wù)需求，地方政府才具有提高公共支出水平進(jìn)而擴(kuò)張債務(wù)的動機(jī)[18]。

第二代財(cái)政分權(quán)理論產(chǎn)生的背景是公共選擇理論，其代表人物有Brennan和Buchanan（1980）[19]、Qian和Weingast（1997）[20]等。他們的研究指出：一方面，政府追求的目標(biāo)是自身利益最大化，而不是像第一代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為的那樣，政府是無條件地追求社會福利最大化，這實(shí)際上改變了第一代財(cái)政分權(quán)理論的前提假設(shè)：另一方面，財(cái)政分權(quán)存在一定的弊端，即政府官員基于自身的物質(zhì)與政治利益，容易產(chǎn)生尋租行為，這實(shí)際上是對第一代財(cái)政分權(quán)理論只注意到地方政府相較于中央政府具有信息優(yōu)勢，沒有注意到地方官員利益和居民福利之間的激勵相容不足問題的糾偏。第二代財(cái)政分權(quán)理論對于當(dāng)下我國地方政府的經(jīng)濟(jì)行為同樣也具有很強(qiáng)的解釋力。例如，1994年分稅制改革后地方政府土地收益的擴(kuò)張，就是地方政府基于自身利益最大化的行為選擇的結(jié)果。分稅制改革后，中央占全國預(yù)算收入比長期維持在50%以上，但中央占全國預(yù)算支出比大部分時期都在30%以下[21]。因此，地方政府有強(qiáng)烈的動機(jī)將財(cái)政收入由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外。這主要體現(xiàn)在自分稅制改革后，地方政府加大了對土地的出讓和獲取更多的土地出讓收益這種預(yù)算外融資的力度。正是因?yàn)榈胤秸念A(yù)算外融資能力得到了顯著提升，保證了地方政府能夠向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，進(jìn)而推動了隱性債務(wù)擴(kuò)張。

在財(cái)政分權(quán)的第一代理論向第二代理論發(fā)展的過程中，關(guān)于財(cái)政分權(quán)實(shí)踐的研究也逐漸豐富了起來。關(guān)于財(cái)政分權(quán)意義的判斷，現(xiàn)有的研究認(rèn)為既有積極意義，也有消極意義。Lin等（2002）基于中國28個省市共24年的截面數(shù)據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對人均GDP顯著正相關(guān)，即財(cái)政分權(quán)有利于提高經(jīng)濟(jì)效率，有助于推動經(jīng)濟(jì)增長[22]。權(quán)飛過和王曉芳（2020）[23]的研究也得出相似的結(jié)論。然而，消極的意義更值得引起重視。第二代財(cái)政分權(quán)理論的基礎(chǔ)是政府官員具有私人利益動機(jī)，這是與第一代財(cái)政分權(quán)理論最大的不同，因此，關(guān)于財(cái)政分權(quán)消極意義的研究主要集中于基于政府官員的私人利益動機(jī)產(chǎn)生的行為異化。一是激勵不足導(dǎo)致的行為異化。有效的政府結(jié)構(gòu)應(yīng)該保證政府和地方居民福利之間的激勵相容。假如缺乏適宜的激勵約束機(jī)制，居民不僅不能從財(cái)政分權(quán)中獲得好處，相反還可能因地方政府官員的不作為而無法得到應(yīng)有的公共服務(wù)。這是因?yàn)橄噍^于公共服務(wù)投資，地方政府官員有更強(qiáng)的激勵去把更多的財(cái)政資源配置到基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，以吸引更多的社會資本進(jìn)入從而推動地方經(jīng)濟(jì)增長，導(dǎo)致的直接后果就是大大加快了公共服務(wù)部門私人化的進(jìn)程，從而提高了居民所負(fù)擔(dān)的教育及醫(yī)療成本[9]。二是激勵過度導(dǎo)致的行為異化。我國現(xiàn)行的財(cái)政事權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“正三角形”的格局，即中央及地方政府的獨(dú)立事權(quán)較少、共同事權(quán)較多。共同事權(quán)又由中央及地方各級政府共同承擔(dān)，特定事權(quán)分散在多級政府，由多級政府履行支出責(zé)任[21]。由于中央與地方政府層級間圍繞現(xiàn)行的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分未能實(shí)現(xiàn)有效的“激勵相容”，在特別時期和特定背景下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越大的地方卻能得到中央政府越多的救助，從而形成了一定程度上的逆向激勵。例如2019年著名的地方政府隱性債務(wù)化解模式——“鎮(zhèn)江模式”，就是因?yàn)楫?dāng)?shù)氐碾[性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突破安全邊界，國家開發(fā)銀行在上級政府的協(xié)調(diào)下強(qiáng)力介入，通過債務(wù)置換進(jìn)行了有效的緩解。在當(dāng)前債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管背景下，甚至有不少地方政府因?yàn)樵?jīng)沒能抓住地方債務(wù)政策“窗口期”進(jìn)行大規(guī)模舉債而扼腕嘆息。

（四）基于預(yù)算軟約束理論的成因分析

預(yù)算軟約束的概念是由Kornai在研究東歐等轉(zhuǎn)型國家的短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)中提出來的，并最早用于解釋實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為。Kornai等（2003）認(rèn)為在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下廣泛存在的信息不對稱一定會導(dǎo)致政府難以實(shí)施有效的監(jiān)管[24]。因?yàn)檎苯涌刂茋衅髽I(yè)，所以“父愛主義”的政府必然會對陷入虧損或是面臨財(cái)務(wù)危機(jī)的國有企業(yè)進(jìn)行救助。救助手段包括提供直接補(bǔ)助、增加投資、減免稅費(fèi)等，這就是預(yù)算軟約束問題。近年來，預(yù)算軟約束理論被廣泛用于解釋我國地方政府隱性債務(wù)形成的機(jī)理，尤其是對所謂的“地方政府債務(wù)悖論”，預(yù)算軟約束理論有更強(qiáng)的解釋力。

什么是“地方政府債務(wù)悖論”？在世界主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場國家中，通過法律禁止地方政府自行借債的極少，中國卻是其中之一（這一現(xiàn)象直到2014年《預(yù)算法修正案草案》實(shí)施后告一段落）。與此形成鮮明對比的是，中國也是唯一的地方政府債務(wù)超過中央政府的國家[25]。國內(nèi)外學(xué)界對此廣泛關(guān)注，并提出了中國“地方政府債務(wù)悖論”。為什么我國的地方政府債務(wù)“越禁越多”？其原因是當(dāng)前在地方政府債務(wù)方面，與我國國家法律法規(guī)這一條“顯規(guī)則”并行存在另一條“潛規(guī)則”，主要就是地方政府債務(wù)的預(yù)算軟約束。預(yù)算軟約束理論認(rèn)為，一個經(jīng)濟(jì)主體如果不斷地突破預(yù)算約束，能夠進(jìn)行預(yù)算外的支出，那么這個經(jīng)濟(jì)主體就存在預(yù)算軟約束。預(yù)算軟約束的形成包括兩類主體，即支持體和軟約束體。預(yù)算支持體是指有意愿有能力對預(yù)算軟約束體進(jìn)行援助的經(jīng)濟(jì)主體，預(yù)算軟約束體是指因自身資源的有限性，需要在外部力量的扶持下才能保持生存能力的經(jīng)濟(jì)主體。中央政府、地方政府、地方融資平臺和商業(yè)銀行四類主體形成了四重預(yù)算軟約束關(guān)系，并因此形成了地方政府的隱性債務(wù)。這四種預(yù)算軟約束關(guān)系，不僅實(shí)現(xiàn)了“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”，而且產(chǎn)生了“金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化”，最終放大了整個經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在這四重預(yù)算軟約束中，“中央政府-地方政府”“地方政府-地方融資平臺”都是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部轉(zhuǎn)化，“地方融資平臺-商業(yè)銀行”實(shí)現(xiàn)了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。在“地方政府-地方融資平臺”預(yù)算軟約束關(guān)系中，地方融資平臺是預(yù)算軟約束體，商業(yè)銀行是支持體。當(dāng)?shù)胤饺谫Y平臺向商業(yè)銀行申請貸款時，商業(yè)銀行會考慮其政府背景，深刻洞察到“中央政府-地方政府”“地方政府-地方融資平臺”的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，并將中央政府信用作為一種隱性擔(dān)保來考慮。中央政府作為“最后還款人”的隱性擔(dān)保機(jī)制使得財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在地方政府層級實(shí)現(xiàn)了金融化。

基于預(yù)算軟約束視角來研究地方政府隱性債務(wù)形成機(jī)理的文獻(xiàn)浩如煙海，但大多數(shù)只關(guān)注到了上述的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”，對于預(yù)算軟約束導(dǎo)致的另一個后果“金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化”則鮮有論述。例如，周學(xué)東和李文森（2014）運(yùn)用博弈均衡模型分析地方政府的過度投資行為，發(fā)現(xiàn)在預(yù)算軟約束達(dá)到一定程度后，地方政府投資支出不但在數(shù)量上，而且在質(zhì)量上也會產(chǎn)生扭曲，進(jìn)而使得地方政府有過度負(fù)債的傾向[26]。鐘曉敏和魯建坤（2016）認(rèn)為，為提高公共產(chǎn)品供給方面的積極性，地方政府被準(zhǔn)許在部分公共政策的制定與實(shí)施方面保留一定的自主權(quán)，從而導(dǎo)致土地出讓被過度依賴、并基于此迅速擴(kuò)大地方融資平臺公司債務(wù)等[27]。王永欽等（2016）基于交易城投債的金融市場的角度研究發(fā)現(xiàn)，一方面城投債的收益率價(jià)差中未能反映地方政府債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)，另一方面城投債的收益率價(jià)差通過有效競價(jià)體現(xiàn)了中國的整體違約風(fēng)險(xiǎn)，從而證明了我國地方政府債務(wù)普遍存在預(yù)算軟約束問題[8]。

然而，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化不會是終點(diǎn)，預(yù)算軟約束財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化最終都將演變成金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，并且主要通過“商業(yè)銀行-中央政府”的預(yù)算軟約束關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。在這一層預(yù)算軟約束關(guān)系中，中央政府是支持體，商業(yè)銀行是約束體。雖然經(jīng)過股份制改造后，商業(yè)銀行已經(jīng)成為了市場化經(jīng)營的主體，然而我國絕大部分銀行均系國有性質(zhì)，其經(jīng)營管理行為都在政府的嚴(yán)格監(jiān)督管理之下。如果商業(yè)銀行陷入流動性困境，政府會動用各種資源甚至國家的力量對其進(jìn)行援助。這種常識性的認(rèn)識，使得商業(yè)銀行在決策中都有預(yù)算軟約束的習(xí)慣性思維。實(shí)踐中，上述金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化的舉措并不鮮見，例如包商銀行被中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會在2019年5月24日實(shí)行接管的事件，就是典型案例之一。

近年來國家層面涉及隱性債務(wù)監(jiān)管的會議或文件都多次強(qiáng)調(diào)了“硬化預(yù)算約束”，其理論基礎(chǔ)正是預(yù)算軟約束理論。最早見國發(fā)〔2014〕第 43 號文所提：“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。中發(fā)〔2018〕27號文、2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會議等均有類似表述。另外，2019年以來多個省級層面的隱性債務(wù)監(jiān)管會議或文件都強(qiáng)調(diào)了兩個“打消想法”：打消基層政府認(rèn)為中央和省級政府會救助的想法，打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的想法。這兩個“打消想法”的理論基礎(chǔ)亦均是預(yù)算軟約束理論。

三、總結(jié)性述評

公共產(chǎn)品、公共選擇、財(cái)政分權(quán)和預(yù)算軟約束理論成為解釋我國地方政府隱性債務(wù)形成原因的理論基石。然而，上述理論各有側(cè)重，主要差異在于對政府定位的不同。姚洋（2009）曾開創(chuàng)性地提出“中性政府”的定義，他認(rèn)為“中性政府指的是政府對待社會各個集團(tuán)采取不偏不倚的態(tài)度，不和任何一個集團(tuán)結(jié)盟”[28]。簡而言之，中性政府“追求的是整個社會的經(jīng)濟(jì)增長而不是增加它所代表的或與之相結(jié)盟的特定集團(tuán)的利益”。與之相對應(yīng)的，李剛和許躍輝（2012）定義了“準(zhǔn)中性政府”，他們認(rèn)為準(zhǔn)中性政府指的是在短期內(nèi)政府依據(jù)社會主要矛盾制定有偏向的政策，但是利益集團(tuán)之間相對地位的變化，導(dǎo)致政府無法在長期內(nèi)偏向某一固定集團(tuán)[29]。也就是說，準(zhǔn)中性政府具有短期內(nèi)有偏、長期內(nèi)無偏的特質(zhì)。

基于公共產(chǎn)品理論和第一代財(cái)政分權(quán)理論的分析，其假設(shè)前提為地方政府是“中性政府”。在該假說下，地方政府是“中性”的，不僅不存在私利，并且在提供公共產(chǎn)品方面具有優(yōu)勢，包括與私人部門比較可以解決公共產(chǎn)品外部性（公共產(chǎn)品理論），與中央政府比較具有信息優(yōu)勢（第一代財(cái)政分權(quán)理論）等。然而地方政府有限的“財(cái)力”難以支撐公共產(chǎn)品供給的“事權(quán)”支出，即“財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等”，從而導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張。

無論是公共選擇理論，還是第二代財(cái)政分權(quán)理論、預(yù)算軟約束理論，其研究都假設(shè)地方政府是“準(zhǔn)中性”的。在該假說下，地方政府不再是一個剝?nèi)ト烁竦?、完全中性的組織，而是體現(xiàn)了政府官員意圖的組織。因此，地方政府官員動機(jī)有：或者通過隱性債務(wù)擴(kuò)張既實(shí)現(xiàn)自己的“政績”又掩蓋政府的債務(wù)（公共選擇理論），或者因?yàn)殡[性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能夠得到中央政府的救助而爭相舉債以實(shí)現(xiàn)自己的短期政績目標(biāo)（第二代財(cái)政分權(quán)理論、預(yù)算軟約束理論）。

當(dāng)然對于上述理論還有其他多種劃分方法。例如可以從微觀與宏觀兩個研究視角，分析地方政府債務(wù)形成原因。其中，基于公共產(chǎn)品、第一代財(cái)政分權(quán)理論的研究是宏觀視角，以“地方政府”為研究對象;基于公共選擇的第二代財(cái)政分權(quán)理論的研究是微觀視角，以“地方政府官員”為研究對象;基于預(yù)算軟約束理論的研究則兼顧微觀與宏觀兩種視角，等等。

綜上所述，雖然國內(nèi)外關(guān)于地方政府隱性債務(wù)形成原因分析的文獻(xiàn)汗牛充棟，但是理論基礎(chǔ)的框架主要沿著“中性政府”和“準(zhǔn)中性政府”兩個主線展開，然后在這兩條主線下再衍生出公共產(chǎn)品、公共選擇、財(cái)政分權(quán)和預(yù)算軟約束等理論。每一種理論對于我國的地方政府隱性債務(wù)形成原因都有很強(qiáng)的解釋力。對此，國內(nèi)也有大量的文獻(xiàn)通過實(shí)證進(jìn)行驗(yàn)證。筆者認(rèn)為，我國的地方政府隱性債務(wù)問題研究應(yīng)該從多個學(xué)科和多個領(lǐng)域進(jìn)行。目前地方政府債務(wù)問題長期限于經(jīng)濟(jì)學(xué)框架，大多都是采用純粹的技術(shù)方法。本文基于國內(nèi)外文獻(xiàn)的比較分析得出：地方政府隱性債務(wù)形成有政治學(xué)的原因，可以用公共選擇理論進(jìn)行解釋;地方政府隱性債務(wù)形成有行政學(xué)的原因，可以用預(yù)算軟約束理論進(jìn)行分析。因此，對于我國的地方政府隱性債務(wù)問題研究，需要充分立足新時代我國社會的主要矛盾，在堅(jiān)持“五位一體”“四個全面”戰(zhàn)略布局前提下，對我國新時代地方政府隱性債務(wù)的新特征以及形成的內(nèi)在機(jī)理進(jìn)行深入研究，進(jìn)而為加快推進(jìn)構(gòu)建新時代地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體制機(jī)制提供決策參考，為打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)提供智力支持。

參考文獻(xiàn)

[1]Brixi，H.Contingent Government Liabilities：A Hidden Risk for Fiscal Stability[R]. World Bank Policy Research Working Paper，1998.

[2]Reinhart，C.M.，Rogoff，K.S..The Forgotten History of Domestic Debt[J]. The Economic Journal， 2011，（5）： 319-350.

[3]劉尚希，趙全厚.政府債務(wù)：風(fēng)險(xiǎn)狀況的初步分析[J].管理世界，2002，（5）：22-32.

[4]吉富星.地方政府隱性債務(wù)的實(shí)質(zhì)、規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)研究[J].財(cái)政研究，2018，（11）：62-70.

[5] Farber，G.. Local Government Borrowing in Germany[A].Local Public Finance in Europe： Balancing the Budget and Controlling Debt[C].B. Dafflon，eds，Edward Elgar，2002.

[6]Jorgen，N. ?M. Pedersen. Local Government and Debt Financing in Denmark[A].Local Public Finance in Europe： Balancing the Budget and Controlling Debt[C].B. Dafflon，eds，Edward Elgar，2002.

[7]Samuelson， P.A.The Pure Theory of Public Expenditures[J].The Review of Economics and Statistics， 1954，（36）：387-389.

[8]王永欽，陳映輝，杜巨瀾.軟預(yù)算約束與中國地方政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)：來自金融市場的證據(jù)[J].經(jīng)濟(jì)研究，2016，（11）：96-108.

[9]羅偉卿.財(cái)政分權(quán)是否影響了公共教育供給[J].財(cái)經(jīng)研究，2010，（11）：79-85.

[10] Ma Jun.Off-budget Activities of China Governments Since Economic Reform [R].Paper Presented to Association for budgeting and Financial Management，2000.

[11]沈伯平，范從來.政府還是市場：后危機(jī)時代金融規(guī)制與監(jiān)管體系的重構(gòu)[J].江蘇社會科學(xué)，2012，（5）：87-92.

[12]Andrei Shleifer，Robert W.Vishny. The Grabbing Hand：Government Pathologies and Their Cures[M]. Cambridge： Harvard University Press， 1998.

[13]馬萬里.中國地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的行為邏輯[J].財(cái)政研究，2019，（8）：60-71.

[14]張文君.構(gòu)建中國地方政府債務(wù)有效治理之路[N].中國社會科學(xué)報(bào)，2019-10-17（6）.

[15] Tiebout.C.M..A Pure Theory of Local Expenditures[J]. Journal of Political Economy， 1956，（64）：416-424.

[16] Musgrave，R.A..The Theory of Public Finance——A Study in Public Economy[M]. New York： McGraw-Hill Press， 1959.