土地經(jīng)營權(quán)抵押制度主體法律問題研究

陳俞霖 胡長林 王子豪

摘 要： 由于我國城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；艾F(xiàn)代化水平的不斷進步，兩權(quán)分離的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度己不能完全適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的要求，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的理論應(yīng)運而出。修正后的《農(nóng)村土地承包法》，雖然在法律層面上打開了土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的閥門，但對土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的抵押主體不明確。

關(guān)鍵詞： 土地經(jīng)營權(quán)抵押制度;抵押主體;抵押主體明確

【中圖分類號】D922.3 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.35.265

1 土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性

1.1 土地經(jīng)營權(quán)入法

我國2014年印發(fā)的深化農(nóng)村改革的意見，提出了土地經(jīng)營權(quán)的概念。修正后的《承包法》正式將“土地經(jīng)營權(quán)”納入到了法律體系之中，使之成為了法律概念，標志著土地經(jīng)營權(quán)正式產(chǎn)生。

1.2 土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容

修正后的《承包法》第9條沒有對土地經(jīng)營權(quán)的主體進行明確界定，也沒有規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中才產(chǎn)生，而是在取得土地承包經(jīng)營權(quán)的同時就潛在享有的，當承包戶將其流轉(zhuǎn)或進行融資擔保時就顯現(xiàn)出來。據(jù)此，土地經(jīng)營權(quán)的主體可以為農(nóng)戶本身，也可以為流轉(zhuǎn)后的有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的自然人（含本集體其他農(nóng)戶）、法人或其他非法人組織。客體是土地經(jīng)營權(quán);權(quán)利期限不得超過土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限?！罢加小眲t是排他的使用，除非土地經(jīng)營權(quán)人存在約定的和法定的事由，否則其他任何人不得無故收回和剝奪。

2 土地經(jīng)營權(quán)抵押制度設(shè)立可行性分析

2.1 法理依據(jù)

從不同性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)對抵押權(quán)設(shè)立及抵押能力的影響以及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展趨勢來看，應(yīng)盡快明確土地經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)屬性。農(nóng)地權(quán)利在本質(zhì)上仍是一項私權(quán)，其在某一歷史時期被賦予的公法色彩，應(yīng)當隨著現(xiàn)實情況的改變而被淡化。因此，農(nóng)地社會保障功能應(yīng)逐步從農(nóng)地私權(quán)本質(zhì)中剝離，故國家不應(yīng)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)、抵押進行限制。第二次修改后的《承包法》第47條己明確賦予承包人、受讓人使用其土地經(jīng)營權(quán)進行融資擔保的權(quán)利，由此看來，有著用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)通過抵押的方式進行融資擔保是有法理基礎(chǔ)的，是得到現(xiàn)行法律體系支持的。

2.2 現(xiàn)實基礎(chǔ)

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實施以及農(nóng)村社會保障法律制度的發(fā)展與完善，特別是改革農(nóng)業(yè)稅、實施養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險、建設(shè)農(nóng)村社會福利制度，使得農(nóng)民的社會負擔大大減輕，也不斷弱化了農(nóng)地的生存就業(yè)保障功能。另外，城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)，務(wù)農(nóng)農(nóng)民人數(shù)不斷較少，農(nóng)地經(jīng)營收入占農(nóng)民總收入的比例不斷降低。允許土地經(jīng)營權(quán)抵押，能提高農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)主體進行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的熱情，解決其融資難問題，相較于農(nóng)戶自己傳統(tǒng)的、分散的、有風險的經(jīng)營，“失地”農(nóng)戶的生活并不會受到不良的影響。

當前國家提供的農(nóng)村社會保障不斷加強，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟屬性也應(yīng)相應(yīng)增強。因此，在法律允許土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的基礎(chǔ)上，進一步肯定土地經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)可以設(shè)立抵押，賦予農(nóng)地產(chǎn)權(quán)更多的經(jīng)濟屬性，是與農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀和需求相適應(yīng)的。在強調(diào)土地資源充分合理利用、促進農(nóng)民增收致富以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求下，允許農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，特別是允許不動搖承包關(guān)系的土地經(jīng)營權(quán)抵押是現(xiàn)實需要的。

3 土地經(jīng)營權(quán)抵押制度設(shè)立的抵押主體不明確

關(guān)于抵押權(quán)人的范圍，是否包含承包農(nóng)戶本身是存在爭議的。

高圣平教授認為，“承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押”表現(xiàn)為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和土地經(jīng)營權(quán)抵押兩種類型，肯定了承包農(nóng)戶作為抵押人的資格，雖然此時承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)仍由同一主體行使，但承包農(nóng)戶保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)單獨抵押，與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體用土地經(jīng)營權(quán)抵押并沒有本質(zhì)上的不同，都是利用直接占有的土地的交換價值，達到融資的目的。

反對將農(nóng)戶作為土地經(jīng)營權(quán)抵押人的學(xué)者認為，允許農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)初次流轉(zhuǎn)前單獨將經(jīng)營權(quán)抵押在邏輯上是行不通的。土地經(jīng)營權(quán)在土地初次流轉(zhuǎn)前還尚未產(chǎn)生，自然無法設(shè)立抵押，因此，土地經(jīng)營權(quán)抵押人只能是作為受讓人的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或其他農(nóng)戶。

無論是各試點地區(qū)規(guī)范性文件，國務(wù)院相關(guān)部門的規(guī)章，還是修正后的《承包法》，均將土地經(jīng)營權(quán)抵押制度中的抵押權(quán)人限定為金融機構(gòu)，而不是其他非金融機構(gòu)的公司、企業(yè)或者個人等。

4 明確土地經(jīng)營權(quán)抵押主體

4.1 抵押人

抵押人應(yīng)當包含承包農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。新型農(nóng)業(yè)主體作為抵押人的資格是沒有任何爭議的，故以下僅對農(nóng)戶抵押人資格問題進行分析。從《三權(quán)分置意見》中的邏輯出發(fā)，我國土地承包經(jīng)營權(quán)沒有為他人就土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押的可能。但《承包法））第47條直接否定了該觀點，明確肯定了承包方（即農(nóng)戶）向金融機構(gòu)融資是可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)擔保的。

《承包法》第53條規(guī)定，抵押土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式之一，在農(nóng)村生產(chǎn)生活方式發(fā)生重大變化、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革完善的背景下，將抵押歸納到法律規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式中的“其他方式”是可行的。在抵押時，農(nóng)戶將不帶有身份關(guān)系的土地經(jīng)營權(quán)分離出來并進行抵押，仍保有維持土地承包關(guān)系不變的土地承包權(quán)，既滿足了農(nóng)戶融資需求，又不對現(xiàn)行土地承包關(guān)系造成實質(zhì)影響，切實可行。

4.2 抵押權(quán)人

當前絕大多數(shù)縣市土地經(jīng)營權(quán)抵押都是依靠當?shù)剞r(nóng)信社或農(nóng)商行開展的。因為農(nóng)信社和農(nóng)村商業(yè)銀行設(shè)立在距離農(nóng)民更近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且主要以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為服務(wù)對象開展業(yè)務(wù)，對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)有著充分的認識和得天獨厚的優(yōu)勢。但這一范圍與相關(guān)法律法規(guī)表述的“銀行業(yè)金融機構(gòu)”范圍相去甚遠，能取得抵押權(quán)人的資格的，只有經(jīng)過主管部門批準，取得了相應(yīng)資質(zhì)的金融機構(gòu)。土地經(jīng)營權(quán)抵押的抵押權(quán)人范圍同樣不宜太寬泛，主要限定在經(jīng)主管部門批準的、與農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村有密切聯(lián)系的非銀行金融機構(gòu)，還包括商業(yè)銀行以及相關(guān)政策性銀行等更為合理。在土地經(jīng)營權(quán)抵押制度發(fā)展初期，縮小土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人范圍，也更方便落實相關(guān)涉農(nóng)抵押政策，易于監(jiān)督、指導(dǎo)與管理。

結(jié)語：結(jié)合各試點土地經(jīng)營權(quán)抵押實踐，不難看出土地經(jīng)營權(quán)抵押制度設(shè)立存在抵押物來源復(fù)雜且糾紛多、抵押主體不明確、抵押物范圍不明且價值評估難度大等障礙，尤為土地經(jīng)營權(quán)抵押制度主體較為重要。因此，需要有針對性地從完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作、明確抵押人的資格和抵押權(quán)人范圍、明確抵押物范圍以及物上代位性等相關(guān)問題、以抵押主體進行分類和簡化，規(guī)定不同的抵押條件和規(guī)則、建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場從而暢通抵押物處置途徑等方面來清除障礙。

參考文獻

[1] 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔保的規(guī)范解讀[J].吳昭軍.人民法治.2019（02）.

[2] 農(nóng)地“三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)的理論闡釋與制度回應(yīng)[J].劉恒科.中國不動產(chǎn)法研究.2018（02）.

[3] 承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則之構(gòu)建——兼評重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點模式[J].高圣平.法商研究.2016（01）.