大型農(nóng)產(chǎn)品物流園的政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作研究

夏國藩

摘要：本文研究?jī)?nèi)容為大型農(nóng)產(chǎn)品物流園的政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作研究。政府主導(dǎo)的主要內(nèi)容為發(fā)揮政府相關(guān)政策和社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)，確保大型農(nóng)產(chǎn)品物流園的公益性職能目標(biāo)，確保建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體的國企絕對(duì)控股屬性，確保土地和資金成本的可控。市場(chǎng)化運(yùn)作的主要內(nèi)容為充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)配資源的靈活性和專業(yè)人才的充裕性優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行上市拿地、社會(huì)化融資、按市場(chǎng)規(guī)律由專業(yè)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。

關(guān)鍵詞：大型農(nóng)產(chǎn)品物流園、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作

1基本概念

本文所說的大型農(nóng)產(chǎn)品物流園，是指為某個(gè)地方城市或更大區(qū)域內(nèi)居民提供農(nóng)產(chǎn)品一級(jí)批發(fā)的綜合性農(nóng)產(chǎn)品物流園，不包括這個(gè)城市或區(qū)域內(nèi)的二級(jí)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、某個(gè)特定品類如海鮮等的農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)、社區(qū)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品生鮮超市、單純的農(nóng)產(chǎn)品加工基地或農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存冷庫等。大型農(nóng)產(chǎn)品物流園具有規(guī)模大、農(nóng)產(chǎn)品種類多的特點(diǎn)，本地城市內(nèi)或周邊區(qū)域的其他農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)要都主要從它這里獲取農(nóng)產(chǎn)品貨源。

往往只有直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市、其他規(guī)模與影響力較大的重要城市才會(huì)建立一個(gè)或兩個(gè)這樣的農(nóng)產(chǎn)品一級(jí)批發(fā)綜合性市場(chǎng)，如深圳海吉星農(nóng)產(chǎn)品物流園、南京眾彩農(nóng)副產(chǎn)品物流園等。有些人口規(guī)模不大的地方城市甚至都不需要建設(shè)，而是就近借用周邊重要城市的大型農(nóng)產(chǎn)品物流園、獲取農(nóng)產(chǎn)品的一級(jí)批發(fā)。

2研究意義

繼國務(wù)院辦公廳2010年出臺(tái)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)新一輪“菜籃子”工程建設(shè)的意見（國辦發(fā)〔2010〕18號(hào)）》、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)保障市場(chǎng)供應(yīng)和價(jià)格基本穩(wěn)定的通知（國發(fā)〔2010〕26號(hào)）》兩個(gè)政策文件后，2017年中央1號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》出臺(tái)，明確提出：“……加快構(gòu)建公益性農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系，……?！蓖瑫r(shí)，國辦發(fā)〔2017〕1號(hào)《“菜籃子”市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制考核辦法》出臺(tái)，對(duì)菜籃子工程的市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制提出了明確的考核辦法。這些政策和文件促使各城市將政府主導(dǎo)建設(shè)菜籃子工程納入政府五年規(guī)劃的重點(diǎn)工程中，菜籃子工程建設(shè)成為各大城市政府民生工程的重要內(nèi)容。菜籃子工程建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，包括生產(chǎn)能力建設(shè)、市場(chǎng)體系建設(shè)、質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)、調(diào)控保障體系建設(shè)等等。其中，大型農(nóng)產(chǎn)品物流園的建設(shè)，是菜籃子工程建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵抓手和物質(zhì)平臺(tái)載體。它是整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)產(chǎn)業(yè)鏈中農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的關(guān)鍵物質(zhì)載體，它是農(nóng)產(chǎn)品在流通環(huán)節(jié)中實(shí)現(xiàn)質(zhì)量安全監(jiān)管和追溯體系建設(shè)的關(guān)鍵抓手，它還是政府穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格漲幅、進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)急儲(chǔ)備、實(shí)施信息監(jiān)測(cè)預(yù)警與發(fā)布的重要管理平臺(tái)。

一方面，作為市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制度下的民生工程，政府必須把控住大型農(nóng)產(chǎn)品物流園的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，并依托其實(shí)行保供穩(wěn)價(jià)、解決老百姓“買菜難、買菜難”、食品安全控制等關(guān)鍵問題，因而項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)必須實(shí)行政府主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的公益性、民生性目的。另一方面，項(xiàng)目建設(shè)與未來的運(yùn)營(yíng)管理均需要大量的資金投入和專業(yè)化的運(yùn)作團(tuán)隊(duì)，靠政府財(cái)政撥款、政府公職人員投入無法滿足需求，因而項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)需要進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化融資、專業(yè)團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)管理等。因而，政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作就成為市長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下、大型農(nóng)產(chǎn)品物流園項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的必然方式。

3政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的要點(diǎn)

3.1公益性保障工程與可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略定位

（1）公益性保障工程。首先，要提供足夠的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)量、切實(shí)滿足本地農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求的流通中心。根據(jù)《中國食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要（2014—2020年）》，全國人均年主要食物消費(fèi)量目標(biāo)為459公斤。事實(shí)上，考慮到農(nóng)產(chǎn)品流通過程的損耗、包裝的損耗、各地方城市人均消費(fèi)能力的日趨加強(qiáng)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的人均年需求量遠(yuǎn)大于《中國食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要（2014—2020年）》的提出的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。其次，是政府構(gòu)建菜籃子工程流通體系、構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈與價(jià)值鏈的關(guān)鍵抓手。政府構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品的流通體系、強(qiáng)化產(chǎn)銷一體化、建立和完善信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，需要有一個(gè)利于政府發(fā)揮作用的抓手和平臺(tái)。由政府主導(dǎo)的大型農(nóng)產(chǎn)品物流園及其主體企業(yè)，無疑必須要承當(dāng)起這個(gè)職責(zé)。再次，是政府進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)急保障、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、實(shí)施食品安全可追溯系統(tǒng)的調(diào)控與管理平臺(tái)。

（2）經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。大型農(nóng)產(chǎn)品物流園項(xiàng)目投資大，多則50-100億人民幣，少則20-30億;建設(shè)周期長(zhǎng)，一般從寫入政府五年規(guī)劃到建設(shè)完成，至少需要3-5年;投資回收期也相對(duì)長(zhǎng)，目前的國內(nèi)的項(xiàng)目回收期基本在15-25年。如此大的資金投入和周期風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目必須實(shí)現(xiàn)自我投資收益平衡，確保項(xiàng)目全周期的可持續(xù)性發(fā)展。否則靠政府兜底、財(cái)政保障的物流園，很難長(zhǎng)期健康穩(wěn)定的發(fā)展。這樣既不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求、也不符合政府主導(dǎo)可持續(xù)發(fā)發(fā)展模式的要求。根據(jù)作者考察的多個(gè)國外由政府主導(dǎo)的大型農(nóng)產(chǎn)品物流園項(xiàng)目，包括法國哈吉斯、韓國可樂洞等，無一例外的都擁有較為成熟的盈利模式。

（3）與本地現(xiàn)有大型農(nóng)產(chǎn)品物流園的關(guān)系。無論政府主導(dǎo)的、還是完全市場(chǎng)化操作的大型農(nóng)產(chǎn)品物流園，都應(yīng)該統(tǒng)一在本城市農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的大格局體系中。待建設(shè)的、政府主導(dǎo)的大型農(nóng)產(chǎn)品物流園，對(duì)已有的、完全市場(chǎng)化的大型農(nóng)產(chǎn)品物流園，絕非競(jìng)爭(zhēng)取代關(guān)系。政府的目的不是與民爭(zhēng)利益、與商爭(zhēng)利;要么政府主導(dǎo)將其整合，要么進(jìn)行差異化經(jīng)營(yíng)，形成兩者并存、雙保障的供應(yīng)體系。

3.2國企絕對(duì)控股、社會(huì)力量參與的建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體和股權(quán)結(jié)構(gòu)

大型農(nóng)產(chǎn)品物流園公司的建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體，是指負(fù)責(zé)批發(fā)市場(chǎng)策劃定位、規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理工作的企業(yè)。大型農(nóng)產(chǎn)品物流園要做到政府主導(dǎo)進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)，必須通過受政府控制的企業(yè)來組織建設(shè)運(yùn)營(yíng)工作。簡(jiǎn)單的說，必須由國有企業(yè)掌握控制權(quán)。無論是由一家國有企業(yè)進(jìn)行絕對(duì)控股、還是由幾家國有企業(yè)相對(duì)控股，建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體中的股份結(jié)構(gòu)中，必須有超過50%由國企掌控，否則政府的目標(biāo)和意圖就無法在項(xiàng)目中得到實(shí)現(xiàn)。

建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體的核心工作目標(biāo)：代表政府管理本地城市的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。主要工作內(nèi)容：項(xiàng)目建設(shè)、投資融資、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)大數(shù)據(jù)管理、消費(fèi)終端的鏈接與管理、生產(chǎn)基地的鏈接與管理、批發(fā)市場(chǎng)日常運(yùn)營(yíng)管理、農(nóng)產(chǎn)品的安全檢驗(yàn)檢疫等。

3.3以國有資金為軸、社會(huì)資金相結(jié)合的融資方式

（1）以國有資金為軸，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)或國有資產(chǎn)評(píng)估值不斷增加。大型農(nóng)產(chǎn)品物流園投資巨大，完全靠地方政府資本金投入或國企自有資金的投入，資金獲取難度太大。因而需要通過有效的運(yùn)作，在項(xiàng)目建設(shè)過程中實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目增值，從而建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體就可以通過出售少量股權(quán)、就可獲取較多的社會(huì)融資。

國企與政府資本金：純國有企業(yè)或國有控股企業(yè)成立之時(shí)，需由政府財(cái)政撥款、或由國有企業(yè)母公司注入足夠額度和比例的資金本，確保新成立企業(yè)的國有控股屬性。

國有資產(chǎn)增值：一方面是地方政府或國有企業(yè)母公司注入新的大型農(nóng)產(chǎn)品物流園企業(yè)的資金非常有限，另一方面是受到“同股同權(quán)”原則行使股東決策權(quán)和收益分配權(quán)的限制，為保證政府或國有企業(yè)母公司的主導(dǎo)權(quán)，國有資產(chǎn)的比例需要足夠大、至少超過50%。當(dāng)前，解決這個(gè)矛盾最好的方法是：在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)作過程中盡快實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)或國有資產(chǎn)評(píng)估值的增值。具體的增值方法包括運(yùn)營(yíng)價(jià)值預(yù)期增值、土地增值獲利等。

（2）多種社會(huì)融資方式相結(jié)合。社會(huì)融資方式種類很多，但總體來說，對(duì)于政府主導(dǎo)的大型農(nóng)產(chǎn)品物流園項(xiàng)目主要有債券融資、股權(quán)融資以及相關(guān)衍生融資方法。

3.4招拍掛方式獲取土地使用權(quán)等土地要素的確定

在獲取土地使用權(quán)的方式上，大型農(nóng)產(chǎn)品物流園項(xiàng)目常常陷入兩難境地。劃撥，最大的優(yōu)點(diǎn)是建設(shè)運(yùn)營(yíng)者可以免費(fèi)獲得土地使用權(quán)，項(xiàng)目初期建設(shè)成本較低。最大的缺點(diǎn)是，劃撥只能批給非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，土地使用權(quán)屬于一種不完全權(quán)益：未經(jīng)批準(zhǔn)劃撥使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、空地未經(jīng)批準(zhǔn)不得出租或抵押，因而給未來收益核算、抵押融資帶來很大的程序壁壘;即便經(jīng)允許進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押或出租后，融資后股權(quán)的劃分、收益的分配都帶來很大的麻煩和不確定性，而這些與市場(chǎng)化運(yùn)作的要求是矛盾的。因而劃撥不是市場(chǎng)化運(yùn)作獲取土地使用權(quán)的優(yōu)選方式。

招拍掛，最大的優(yōu)點(diǎn)是完全市場(chǎng)行為，適用于經(jīng)營(yíng)性用地和有競(jìng)爭(zhēng)性的工業(yè)用地，便于日后市場(chǎng)化運(yùn)作。最大的缺點(diǎn)是項(xiàng)目土地投入成本高、需要通過強(qiáng)大的市場(chǎng)化運(yùn)作能力獲得各階段的資金來源。另外，招拍掛還存在不確定性風(fēng)險(xiǎn);而這樣的民生工程項(xiàng)目一定要確保能招到具有強(qiáng)大開發(fā)經(jīng)營(yíng)能力、與政府目標(biāo)高度一致的公司。雖然招拍掛的方式也存在一定缺點(diǎn)，但是招拍掛方式仍然是當(dāng)前政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作物流園獲取土地使用權(quán)的最佳方式。

協(xié)議出讓，介于招拍掛出讓和劃撥之間。這種方式只能用于經(jīng)營(yíng)性用地以外的土地，且一宗用地只有一個(gè)意向用地者，因而也不適用市場(chǎng)化操作。

在土地使用性質(zhì)上，建議盡量確定為商業(yè)用地。商業(yè)用地相比其他用地，在進(jìn)行市場(chǎng)化融資時(shí)能獲得更大的估值。當(dāng)然也應(yīng)結(jié)合前期投入成本、具體功能業(yè)態(tài)等進(jìn)行綜合考慮。

4總結(jié)與展望

大型農(nóng)產(chǎn)品物流園要同時(shí)發(fā)揮政府搭建平臺(tái)、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、實(shí)行監(jiān)管、食品安全控制的優(yōu)勢(shì)，和市場(chǎng)調(diào)配資源的靈活性、人才和技術(shù)的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。政府主導(dǎo)的主要內(nèi)容為發(fā)揮政府相關(guān)政策和社會(huì)資源優(yōu)勢(shì)，確保大型農(nóng)產(chǎn)品物流園的公益性職能目標(biāo)，確保建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體的國企絕對(duì)控股屬性，確保土地和資金成本的可控。市場(chǎng)化運(yùn)作的主要內(nèi)容為充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)配資源的靈活性和專業(yè)人才的充裕性優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行上市拿地、社會(huì)化融資、按市場(chǎng)規(guī)律由專業(yè)團(tuán)隊(duì)對(duì)批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。

結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向、農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)發(fā)展的大趨勢(shì)、物流和大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)展的大潮流，未來大型農(nóng)產(chǎn)品物流園建設(shè)運(yùn)營(yíng)將體現(xiàn)如下特色：一是政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作將成為各地大型農(nóng)產(chǎn)品物流園的典型模式。這種模式下，政府公益性職能和市場(chǎng)規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展會(huì)得到同時(shí)體現(xiàn)。二是大型農(nóng)產(chǎn)品物流園不僅承擔(dān)的是實(shí)體的交易、儲(chǔ)存功能，還會(huì)承擔(dān)更多的城市農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)管理和食品安全管理功能，實(shí)際上是代表政府管理本地的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。三是以本地大型農(nóng)產(chǎn)品物流園為紐帶，帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品從產(chǎn)地到銷地全產(chǎn)業(yè)鏈、全價(jià)值鏈的發(fā)展。四是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、物流體系發(fā)展的大背景下，原有大型農(nóng)產(chǎn)品物流園的改造升級(jí)勢(shì)在必行。甚至許多城市將面臨農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)體系重新構(gòu)建的問題。新的市場(chǎng)會(huì)越來越組織化、系統(tǒng)化、智能高效化，但實(shí)體交易量會(huì)逐漸下降，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷直供模式的市場(chǎng)占有量會(huì)越來越高。五是農(nóng)產(chǎn)品交易的形式會(huì)越來越豐富，農(nóng)產(chǎn)品金融、期貨、拍賣等功能會(huì)陸續(xù)出現(xiàn)并有很大發(fā)展市場(chǎng)。