理解社會(huì)信用體系建設(shè)的整體視角:法治分散、德治集中與規(guī)制強(qiáng)化

文/戴昕

中國(guó)當(dāng)代的大規(guī)模社會(huì)信用體系建設(shè)萌芽于20世紀(jì)80年代后期銀行金融系統(tǒng)有關(guān)建立現(xiàn)代征信制度的專門工作。但最遲自90年代末、21世紀(jì)之初開始，社會(huì)信用體系建設(shè)已延展至金融之外的其他領(lǐng)域。2014年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)劃綱要》”），標(biāo)志著社會(huì)信用體系建設(shè)被正式定位為全面提升治理能力的系統(tǒng)工程。

社會(huì)信用體系建設(shè)已成為大眾輿論和學(xué)術(shù)熱點(diǎn)?！鞍讼蛇^?！睌?shù)年之后，實(shí)踐中涌現(xiàn)諸多值得關(guān)注的探索，但“頂層設(shè)計(jì)”的缺乏導(dǎo)致社會(huì)信用體系建設(shè)遭遇瓶頸。如不從整體上把握這一系統(tǒng)性公共治理工程的制度邏輯，厘清其現(xiàn)實(shí)和愿景，決策者和實(shí)踐者或許會(huì)覺得越發(fā)難以摸到繼續(xù)過河的石頭。本文在理論層面提出可用于整體理解中國(guó)當(dāng)代社會(huì)信用體系建設(shè)這一宏大政策工程的三種基本制度邏輯，以期更好地把握社會(huì)信用體系建設(shè)的愿景與現(xiàn)實(shí)、可能性與局限性。

“法治分散”

國(guó)家建設(shè)社會(huì)信用體系的基本制度邏輯之一，是通過增強(qiáng)各類聲譽(yù)機(jī)制的作用，減少市場(chǎng)與社會(huì)領(lǐng)域中的信息不對(duì)稱，借助市場(chǎng)和社會(huì)主體更為有效的分散決策，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)治理，亦即用分散化的治理替代了傳統(tǒng)意義上集中供給的“法治”。

1.作為聲譽(yù)機(jī)制的信用

“信用”或“征信”在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有特定含義，但要求將金融信用與社會(huì)信用加以切割的主張，與中國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的實(shí)踐脫節(jié)，在理論上也顯得不夠通透。所謂“信用”，無(wú)非是理性行動(dòng)者為選擇交易對(duì)象和交易策略而可能運(yùn)用到的各類信息機(jī)制的集中呈現(xiàn)，這類信息機(jī)制從古至今普遍存在，只是形式和功用隨客觀物質(zhì)技術(shù)條件的改變而演進(jìn)。金融信用和更寬泛領(lǐng)域的聲譽(yù)機(jī)制之間并沒有不可逾越的界限。由于信息技術(shù)革命的影響，銀行和金融機(jī)構(gòu)之外出現(xiàn)了能夠大規(guī)模、系統(tǒng)化處理聲譽(yù)信息的市場(chǎng)主體。大數(shù)據(jù)的興起使得信貸信用評(píng)價(jià)模型在當(dāng)代再度放開了自變量范圍，將社交關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等因素納入考量。

由此可知，社會(huì)信用體系建設(shè)從金融擴(kuò)展到其他各領(lǐng)域，以背后制度邏輯共通為依據(jù)。如果社會(huì)信用體系建設(shè)能促進(jìn)聲譽(yù)信息的大量生產(chǎn)、廣泛傳播和普遍利用，社會(huì)各領(lǐng)域中的機(jī)會(huì)主義行為——欠款賴賬、假冒偽劣、學(xué)術(shù)不端——就都會(huì)面臨更多限制，社會(huì)治理效果因此便會(huì)大幅提升。

2.理性決策與分散化治理

聲譽(yù)機(jī)制改善治理的核心邏輯，是使理性主體在分散的交易場(chǎng)景中能夠有效決策，而分散的理性決策本身對(duì)故意違約、欺詐和其他形式的機(jī)會(huì)主義行為構(gòu)成約束。運(yùn)用聲譽(yù)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共治理的主張，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)中的自發(fā)秩序具有現(xiàn)實(shí)和潛在有效性。最樂觀的預(yù)期，是公共治理將轉(zhuǎn)向“更少規(guī)制、更多聲譽(yù)”的形態(tài)——國(guó)家或政府集中供給的直接規(guī)制完全可以限縮，讓位于各領(lǐng)域中自發(fā)生成的聲譽(yù)機(jī)制，由此系統(tǒng)性地降低管理成本，提高管理效率。

社會(huì)信用體系的設(shè)計(jì)和實(shí)施同樣能夠體現(xiàn)這種通過增強(qiáng)信息供給優(yōu)化決策的聲譽(yù)邏輯。政府大力建設(shè)公共信用信息基礎(chǔ)設(shè)施，并在各領(lǐng)域中牽頭建立和公開發(fā)布的黑紅名單，一定程度上是以相關(guān)信息有助于各類決策主體分散決策作為出發(fā)點(diǎn)。

3.“法治分散”的實(shí)施局限

“更少規(guī)制、更多聲譽(yù)”的前景在實(shí)踐中并不明朗。在一些本身因監(jiān)管、執(zhí)法不足而出現(xiàn)秩序缺失的領(lǐng)域中，指望借助自律式的分散治理填補(bǔ)規(guī)制空白更有可能落空。截至目前，政府真正投入大量資源建設(shè)的信用信息基礎(chǔ)設(shè)施，其主要服務(wù)對(duì)象是政府決策者自身。而由于數(shù)據(jù)合理共用機(jī)制的缺乏，開放并可被多方有效利用的公共數(shù)據(jù)資源池尚待建成。

“德治集中”

“德治集中”表面看來是“法治分散”的反題。

1.社會(huì)規(guī)范與“德治集中”

集中供給的正式規(guī)范（如法律）與分散生成、作用的非正式規(guī)范（如道德、習(xí)俗等）共存的多元秩序是常態(tài)?！靶庞谩币辉~在中文里本就富含道德意味，決策者也一直強(qiáng)調(diào)社會(huì)信用體系建設(shè)的道德正當(dāng)性，將“信用”“誠(chéng)信”乃至“德治”等概念融為一爐。

體現(xiàn)“德治集中”邏輯的政策措施，以各地“文明行為立法”工作為代表。地方立法活動(dòng)寄望將社會(huì)信用機(jī)制作為落實(shí)文明行為要求的撬動(dòng)力和抓手。一些城市開發(fā)了地方信用分，其評(píng)分規(guī)則中包含諸如鼓勵(lì)無(wú)償獻(xiàn)血一類社會(huì)規(guī)范，體現(xiàn)了以公共資源支撐非正式規(guī)范效力的邏輯。

2.“規(guī)范失靈”

國(guó)家將集中的賞罰權(quán)力資源注入看似外在于國(guó)家權(quán)威的社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)不是當(dāng)代才有。儒家所謂“以德入法、出禮入刑”，反映的便是將兩類秩序資源在治理實(shí)踐中結(jié)合運(yùn)用的思路。在自由主義范式之下，法律起源的一種常見理論解釋原本就是，社會(huì)之所以對(duì)于國(guó)家集中供給秩序存在需求，是因?yàn)樽园l(fā)的社會(huì)規(guī)范“失靈”。非正式規(guī)范內(nèi)容可欲但無(wú)法以分散而自發(fā)的形式實(shí)現(xiàn)其執(zhí)行時(shí)，政府將此類規(guī)范納入運(yùn)用自身強(qiáng)制力執(zhí)行的范疇，往往具有合理性乃至正當(dāng)性。因此，“德治集中”更多是現(xiàn)代法治擴(kuò)展的邏輯延伸——國(guó)家治理技術(shù)的改進(jìn)無(wú)疑為正式秩序的擴(kuò)展提供了新的契機(jī)。

3.“德治”真能“集中”嗎？

社會(huì)信用體系建設(shè)在當(dāng)代的基本屬性是數(shù)據(jù)化公共治理，技術(shù)發(fā)展到底會(huì)推動(dòng)權(quán)力集中還是分散，是此處蘊(yùn)含著最基本的張力。當(dāng)前決策者和行動(dòng)者已遭遇若干原本基于理論分析即可預(yù)見的實(shí)施難題。第一，國(guó)家難以有效地識(shí)別、判斷規(guī)范失靈在哪些語(yǔ)境中真切存在、值得正式秩序介入。第二，通過具體規(guī)則將作為被規(guī)制對(duì)象的行為與正向或反向的激勵(lì)措施加以特定的聯(lián)結(jié)，對(duì)信用規(guī)制制定者提出的技術(shù)要求非常之高。第三，國(guó)家集中甚至壟斷規(guī)范評(píng)價(jià)的意圖，常有可能引發(fā)對(duì)抗式回應(yīng)。

“規(guī)制強(qiáng)化”

現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)信用體系建設(shè)是中國(guó)政府在特定發(fā)展階段，尋求解決一些長(zhǎng)期制度困擾的規(guī)制改革嘗試。

1.違法還是“失信”

所謂“失信”行為之所以進(jìn)入社會(huì)信用體系調(diào)整的對(duì)象范圍，說到底都不是因?yàn)橄嚓P(guān)主體在“人性”“品格”“節(jié)操”上“不靠譜”，而是因?yàn)檫@些行為已構(gòu)成了對(duì)某項(xiàng)既有法律、法規(guī)或其他正式制度規(guī)范的違反，但既有規(guī)制又被政府以及公眾認(rèn)為并不得力。社會(huì)信用體系建設(shè)試圖回應(yīng)的是中國(guó)公共治理領(lǐng)域的長(zhǎng)期性難題——特別是“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”“違法不究”等所謂發(fā)展中國(guó)家“法治不彰”的病癥，以及其背后的現(xiàn)代化公共治理能力缺陷。理解社會(huì)信用體系建設(shè)所依據(jù)的“規(guī)制強(qiáng)化”的邏輯，有助于為其除魅。制度實(shí)踐者在理解社會(huì)信用體系建設(shè)工作的內(nèi)涵時(shí)，主要依循的其實(shí)是“規(guī)制強(qiáng)化”的邏輯，即以額外制度激勵(lì)補(bǔ)強(qiáng)既有法律約束。

2.“一處失信、處處受限”

針對(duì)拒不履行生效判決、交易欺詐、假冒偽劣、違規(guī)排污等行為，現(xiàn)有的正式制度之所以被認(rèn)為未能實(shí)現(xiàn)有效約束，主要可歸結(jié)于規(guī)制者在現(xiàn)有體制下能調(diào)動(dòng)的信息和激勵(lì)資源均有不足。而信用規(guī)制機(jī)制是直接對(duì)應(yīng)上述癥結(jié)開出的藥方：“紅黑名單”為規(guī)制機(jī)關(guān)識(shí)別既有和潛在違法違規(guī)行為和行為人提供更為充分的信息基礎(chǔ)；“聯(lián)合獎(jiǎng)懲”促進(jìn)政府各部門相關(guān)執(zhí)法和激勵(lì)資源的匯總、共享乃至重新配置。規(guī)制者訴諸不同于此前的技術(shù)和制度安排，以求擴(kuò)展特定規(guī)制者能夠運(yùn)用的信息和激勵(lì)資源。

3.從“強(qiáng)化”到“優(yōu)化”

法學(xué)界指出社會(huì)信用體系為強(qiáng)化規(guī)制而對(duì)政府的信息和執(zhí)法機(jī)制所作的重新安排，可能違背有關(guān)正當(dāng)政府行為的一些規(guī)則、原則和理念。就信用懲戒而言，其實(shí)質(zhì)邏輯原本就是對(duì)理論上已遭受過一次處罰的行為再次施加不利后果。但在實(shí)質(zhì)層面，政府施加的負(fù)面后果在形式上分幾次落在規(guī)制對(duì)象身上其實(shí)并不重要，因?yàn)檫@和作為激勵(lì)的懲罰在總量上是不足還是“過度”，是兩個(gè)不同的問題。相比于懲戒，獎(jiǎng)勵(lì)似乎被認(rèn)為無(wú)論在合法性和合理性方面都更有優(yōu)勢(shì)，但無(wú)論采取“懲戒”和“獎(jiǎng)勵(lì)”的形式，信用制度將特定后果與個(gè)體信用評(píng)價(jià)聯(lián)結(jié)，都要求國(guó)家為追求特定行為激勵(lì)效果而投入公共資源。

信用激勵(lì)是否“合理”、有無(wú)“過度”，應(yīng)考察其實(shí)現(xiàn)的行為規(guī)制收益是否足以證立其社會(huì)成本，甚至是否符合成本收益最優(yōu)。能夠產(chǎn)生理想行為激勵(lì)效果的聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制需要科學(xué)、審慎的設(shè)計(jì)。而從成本收益優(yōu)化的視角來看，提高監(jiān)管效率并非是要在總體上增強(qiáng)對(duì)所有監(jiān)管對(duì)象的行為激勵(lì)力度，而是實(shí)現(xiàn)稀缺監(jiān)管資源的最優(yōu)配置。

相比于“規(guī)制強(qiáng)化”，“規(guī)制優(yōu)化”的思路更具合理性，但后者落實(shí)的難度要大得多?！皟?yōu)化”務(wù)必是系統(tǒng)意義上的，即將“好鋼用在刀刃”上，而不是“拆東墻補(bǔ)西墻”。如果以聯(lián)合獎(jiǎng)懲為核心內(nèi)容的信用激勵(lì)措施無(wú)法以科學(xué)設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，就可能被濫用，無(wú)法帶來凈的社會(huì)收益。

張力與演進(jìn)：從“黑名單”到“智慧城市”

結(jié)合“法治分散”“德治集中”和“規(guī)制強(qiáng)化”這三種制度邏輯，觀察者應(yīng)可透過社會(huì)信用體系建設(shè)的紛繁表象，把握其實(shí)質(zhì)?！吧鐣?huì)信用體系”作為國(guó)家提供的一個(gè)行動(dòng)聚焦點(diǎn)，引導(dǎo)各級(jí)政府、企業(yè)和社會(huì)主體將資源投入與改善治理效果相關(guān)的技術(shù)能力建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新探索之中。

1.空間并行與交織

首先，在突出強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化改革的時(shí)代背景和行業(yè)領(lǐng)域中，依靠聲譽(yù)機(jī)制降低信息成本，提高分散化治理效果，構(gòu)成政府啟動(dòng)并推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的重要依據(jù)。其次，在非正式規(guī)范的穩(wěn)定性和約束力面臨現(xiàn)代化沖擊的社會(huì)陌生化和城市化進(jìn)程下，政府有意借助自身的執(zhí)行資源，為那些符合社會(huì)公共治理需要的道德和倫理生活規(guī)范提供支持。再次，當(dāng)行政國(guó)家面臨復(fù)雜社會(huì)不斷提升的治理要求時(shí)，需要借助信息技術(shù)能力建設(shè)和政府組織與運(yùn)行體制方面的重新安排，實(shí)現(xiàn)各級(jí)權(quán)威部門規(guī)制能力的增強(qiáng)。

這三種制度邏輯相互之間也有交織甚至糾纏。在設(shè)計(jì)、實(shí)施一項(xiàng)社會(huì)信用相關(guān)政策項(xiàng)目時(shí)，決策者的目標(biāo)和思路也可能過度發(fā)散，不能把握重點(diǎn)。

2.歷時(shí)性展開

現(xiàn)實(shí)中決策者和行動(dòng)者掌握的物質(zhì)技術(shù)與治理技藝，并不足以支撐三條邏輯同步充分展開。相比于“法治分散”，落實(shí)“德治集中”所需要的監(jiān)控技術(shù)和評(píng)價(jià)技術(shù)，在現(xiàn)階段尚不為多數(shù)治理者所掌握——更不用說最熱心于嘗試“德治集中”的基層治理者。在現(xiàn)階段，相關(guān)制度實(shí)踐重點(diǎn)是為信用市場(chǎng)化補(bǔ)課，以及“規(guī)制強(qiáng)化”——實(shí)現(xiàn)此前缺失的基本市場(chǎng)與社會(huì)秩序而已。

社會(huì)信用體系建設(shè)當(dāng)前處于較為粗放、粗糙的初級(jí)階段，最明顯的成效是各級(jí)政府廣泛建成統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的全面覆蓋和公共信用信息基礎(chǔ)設(shè)施架構(gòu)（“三庫(kù)一平臺(tái)”）。從理想愿景來看，社會(huì)信用體系建設(shè)的目標(biāo)可被簡(jiǎn)稱為“智慧城市”。在“智慧城市”中，“法治分散”將為“德治集中”鋪路，而高效的公共治理則有望以個(gè)性化甚至動(dòng)態(tài)調(diào)整的正式制度為基礎(chǔ)，從而真正在優(yōu)化的意義上實(shí)現(xiàn)“規(guī)制強(qiáng)化”。

3.有側(cè)重推進(jìn)

首先，建立合理的公共數(shù)據(jù)開放利用的機(jī)制，是政府補(bǔ)貼、推動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)聲譽(yù)機(jī)制發(fā)展的最有效手段。其次，扎實(shí)地選取特定規(guī)范失靈問題著力，做好為“德治集中”持續(xù)而非臨時(shí)性投入公共執(zhí)法資源的準(zhǔn)備。再次，各地方的實(shí)踐者都需對(duì)相關(guān)措施開展實(shí)效驗(yàn)證乃至成本收益衡量，以期借助信用機(jī)制真正改善有限執(zhí)法資源的配置效率。無(wú)論“法治分散”“德治集中”還是“規(guī)制強(qiáng)化”，都寄希望于信息數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，但分散實(shí)施的制度結(jié)構(gòu)對(duì)有效的機(jī)制設(shè)計(jì)創(chuàng)新也構(gòu)成阻礙。

作為“數(shù)據(jù)憲制”的社會(huì)信用立法

經(jīng)過多年分散實(shí)施，各地方、各領(lǐng)域社會(huì)信用體系建設(shè)的探索已在不同程度上面臨瓶頸，制度建構(gòu)的壓力正明顯上傳，統(tǒng)一立法無(wú)從回避。社會(huì)信用立法需承擔(dān)的核心規(guī)范建構(gòu)任務(wù)具有憲制意義。

1.建立政府?dāng)?shù)據(jù)處理行為的基礎(chǔ)規(guī)范

近年來就政府處理數(shù)據(jù)行為率先提出有針對(duì)性數(shù)據(jù)隱私保護(hù)要求的恰恰是地方社會(huì)信用立法。社會(huì)信用立法事實(shí)上正填補(bǔ)中國(guó)數(shù)據(jù)隱私法制體系的一個(gè)重要缺口。立法者能應(yīng)順勢(shì)而為，明確將政府?dāng)?shù)據(jù)處理行為立法納入全國(guó)性社會(huì)信用立法的議程。

2.建立市場(chǎng)與社會(huì)聲譽(yù)機(jī)制的框架規(guī)范

社會(huì)信用立法將具有“算法之法”的屬性。無(wú)論是“法治分散”還是“德治集中”，社會(huì)信用體系建設(shè)都以政府與政府外各類聲譽(yù)機(jī)制互動(dòng)為內(nèi)涵，包括政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)聲譽(yù)機(jī)制建立與運(yùn)行的補(bǔ)貼、保護(hù)、支持乃至收編。全國(guó)性的社會(huì)信用立法應(yīng)致力于為各類聲譽(yù)機(jī)制的運(yùn)行提供框架性規(guī)范。

3.探索公共數(shù)據(jù)連通、開放利用的機(jī)制

社會(huì)信用體系建設(shè)三種制度邏輯的展開都以開放、連通的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施為前提。實(shí)現(xiàn)合理的數(shù)據(jù)開放共享體制需要的遠(yuǎn)不止技術(shù)能力建設(shè)。在全國(guó)層面，《政府信息公開條例》不足以為更加能動(dòng)的綜合利用公共數(shù)據(jù)的行為提供制度框架。社會(huì)信用立法應(yīng)首先嘗試建立權(quán)限充分的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)體制，以確保數(shù)據(jù)資源的充分利用不過分受阻于官僚體制內(nèi)外的高交易成本。

4.新型治理權(quán)力的憲制結(jié)構(gòu)安置

界定何為失信、裁定如何懲處失信的權(quán)力，更像是疊加在界定何為違法、裁量如何懲處違法這類傳統(tǒng)規(guī)制權(quán)力之上的一層新型治權(quán)。這種以制定信用評(píng)價(jià)和使用規(guī)則、實(shí)施信用獎(jiǎng)懲為主要內(nèi)容的“信用權(quán)”，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中應(yīng)被置于什么位置？其與行政機(jī)關(guān)在既定憲制下享有的規(guī)制權(quán)力，應(yīng)合而為一，還是應(yīng)相互分立？這一權(quán)力在中央和地方之間又應(yīng)如何分配？務(wù)實(shí)地來看，全國(guó)性的社會(huì)信用立法無(wú)疑是回答上述問題的最適當(dāng)語(yǔ)境，而這也使得社會(huì)信用立法具有憲制意義。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，國(guó)家將社會(huì)信用體系建設(shè)明確視為增強(qiáng)治理能力、升級(jí)治理模式的基礎(chǔ)路徑。在已然鋪開的制度實(shí)踐面前，“信用”“誠(chéng)信”或“社會(huì)信用”到底應(yīng)該是什么意思，或應(yīng)該包含哪些內(nèi)容，早已不再重要；真正重要的，是各類被“社會(huì)信用體系”一說聚攏起來的有關(guān)新型治理的制度探索，是什么、為什么、會(huì)怎樣等有關(guān)社會(huì)治理創(chuàng)新的研究，只有超越說法之爭(zhēng)，直指“事理”，才能以后者為基礎(chǔ)，有效演繹“法理”。