“數字絲路”與全球網絡空間治理重構

文/李海敏

“一帶一路”倡議作為我國踐行“中國方案”的重要舉措，已在多個方面取得重要成就，2017年，習近平主席又提出了建立連接21世紀“數字絲綢之路”（下稱“數字絲路”）的倡議?！皵底纸z路”概念的誕生，在豐富“一帶一路”倡議內涵的同時，也成為實施互聯互通的重要抓手。學界對全球網絡空間治理和“一帶一路”倡議的研究已頗為豐富，但對“一帶一路”背景下全球網絡空間治理的研究則相對較少。鑒于此，本文將結合“數字絲路”的內涵對全球網絡空間治理的相關內容進行探索。

全球網絡空間治理的現狀與困境

網絡治理是一項“復雜的制度安排”，涉及網絡發(fā)展和應用的方方面面。綜觀國際社會對網絡治理的討論以及學界的研究現狀，可將網絡空間的治理議題劃分為三種類型：一是針對網絡自身運行所依賴的技術架構和重要基礎資源的管理與分配；二是在網絡空間治理過程中，傳統(tǒng)國際法規(guī)則在網絡空間中的適用問題；三是針對因網絡空間快速發(fā)展而出現的各種具體社會問題的治理。

（一）美國把持技術架構和基礎資源

早期的互聯網主要用于科學研究，因而嚴重依賴技術專家的個人設定和選擇，治理議題多以互聯網的架構設計和協(xié)議開發(fā)、統(tǒng)一為主，屬于典型的以技術治理為特征的社群自治，這一階段具有重要的奠基意義。互聯網商業(yè)化之后，技術專家退出，但域名系統(tǒng)的管理和監(jiān)督仍是互聯網治理的中心任務。由于互聯網誕生于美國，作為互聯網最重要的基礎資源，根域名和IP地址一直處于美國政府的控制之下，這意味著全球互聯網的運行均受制于美國，對各國的網絡安全無疑構成重大威脅。越來越多的國家對這一治理格局表示不滿。通過多年努力，最終迫使美國政府于2016年正式將互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）的管理權移交給全球互聯網“多利益相關社群”。但由于該領域的“高技術門檻”與傳統(tǒng)治理機制的歷史沿革，所謂“多利益相關社群”的人員仍主要來自美國，實際決策程序仍主要反映發(fā)達國家利益，與之前相比并無顯著變化，更不論13個根域名服務器中的10個仍處于美國境內，甚至包括ICANN本身也需接受美國加州法律的管轄。因此，互聯網技術架構和基礎資源的治理困境在于，基礎資源和規(guī)則制定基本被美國把持，發(fā)展中國家很難介入。

（二）西方發(fā)達國家在網絡國際法規(guī)則適用上推行“雙標”主義

“國家主權”是國際法得以適用的前提和基礎，因此，“網絡主權”就是國際法在網絡空間適用時需解決的基本問題。2012年，俄羅斯在迪拜國際電信大會上提出“網絡主權”倡議，強調應加強主權國家在網絡發(fā)展與監(jiān)管中的作用；2013年，聯合國信息安全政府專家組（UNGGE）在向聯合國大會提交的一份報告中明確了《聯合國憲章》、國際法以及國家主權對網絡空間的適用性；我國在2015年生效的《國家安全法》和2017年生效的《網絡安全法》中更以法律形式明確規(guī)定要維護“網絡空間主權”。雖然大多數國家已基本接受網絡主權，但個別發(fā)達國家仍片面強調網絡發(fā)展早期技術專家提出的“網絡自由”思想，刻意割裂網絡自由與網絡監(jiān)管之間的聯系，認為發(fā)展中國家對網絡進行的監(jiān)管會破壞網絡自由。在網絡空間治理結構方面，發(fā)達國家主張基于“網絡自由”的“多利益相關方”模式，排斥國家作為治理主體參與其中，如對ICANN的管理即奉行這一主張。然而，與其所主張的“網絡自由”相悖的是，發(fā)達國家紛紛采取措施力爭將現實空間中的國家強勢地位向網絡空間擴張，既對具有國際頭部地位的巨頭網站嚴加管控，又意圖將網絡空間軍事化，希望利用自身強大的軍事力量回應網絡攻擊，這無疑會對網絡實力較弱的發(fā)展中國家構成嚴重威脅。

（三）各國在應對網絡引發(fā)的非傳統(tǒng)社會問題時缺乏合作

網絡引發(fā)的非傳統(tǒng)社會問題大致可分為信息屬性較強的和技術屬性較強的。由于網絡無國界，這些問題大多具有跨國性，僅依靠國內法根本無法有效應對，需在國際法層面與他國展開合作，尤其是技術屬性較強的問題。但由于各國在網絡技術、法律制度、價值理念等多個方面存在差異，對上述問題的治理方式也各不相同；再加上各國處于不同發(fā)展階段，利益訴求嚴重分化，致使網絡空間國際治理合作難以有效開展。如針對網絡犯罪問題，歐盟的《網絡犯罪公約》雖為各國的網絡立法提供了參照，但因反映少數發(fā)達國家利益而限制了其廣泛適用的可能；又如近兩年國際社會普遍關注的數據跨境流動問題，本質上也是網絡主權在數據層面的體現，在未形成統(tǒng)一國際規(guī)則的前提下，各國紛紛通過國內法予以規(guī)制，如我國與俄羅斯確立的“數據本地化”原則和美國與歐盟確立的數據“長臂管轄權”就存在著重大沖突。國際社會亟需一個新的平臺和契機來逐漸改變這一現狀，“數字絲路”倡議正響應了這一歷史訴求。

“數字絲路”在全球網絡空間治理中的地位和作用

“一帶一路”沿線多屬于發(fā)展中國家，由于多重因素影響，他們與西方發(fā)達國家間存在著顯著的發(fā)展差距，更為嚴重的是，隨著信息技術的迅猛發(fā)展和經濟全球化的持續(xù)深化，雙方在信息技術擁有、應用以及創(chuàng)新等方面也存在著巨大的“數字鴻溝”。上述全球網絡空間治理的三大困境，很大程度上是由于廣大發(fā)展中國家的通信網絡基礎薄弱、發(fā)展滯后，諸多方面受制于發(fā)達國家，在全球網絡空間的治理中長期缺位導致?！皵底纸z路”作為“一帶一路”倡議的子集，可以從以下幾個方面有效提升沿線國家在全球網絡治理領域的話語權：

（一）“數字絲路”是縮小發(fā)展差距、消減“數字鴻溝”的新途徑

“數字鴻溝”是國際社會普遍關注的焦點問題，聯合國和主要發(fā)達國家都曾采取措施嘗試緩解這一難題，但效果并不理想。而根據華為公司發(fā)布的“全球聯接指數”顯示，信息通信技術（ICT）基礎設施投資與經濟增長之間具有高度相關性，每增加20%的ICT投入，將撬動1%的GDP增長。作為“一帶一路”建設中的重要組成部分，“數字絲路”將以建設信息網絡及相關基礎設施為載體，通過普及信息網絡應用、加強信息產業(yè)交流來有效提升沿線各國的信息化發(fā)展水平。

首先，在互聯互通基礎設施建設規(guī)劃的指引下，我國企業(yè)投資和參與建設了連接“一帶一路”沿線國家的海底電纜和陸上電纜工程，部署了無線基站、高速移動寬帶網絡以及通信光纖，打造了可為當地企業(yè)提供云解決方案的數據中心等各種新數字基礎設施。其次，在沿線各國推廣基于跨境電商平臺的數字商業(yè)模式，自“數字絲路”倡議提出以來，各大電商企業(yè)紛紛走出國門，在沿線國家展開業(yè)務。據相關報告顯示，手機及配件、電腦、家用電器等中國商品最受海外市場歡迎。中國電子產品物美價廉，在沿線國家的暢銷有助于提升當地ICT應用的普及率；同時，沿線國家商品通過電商平臺進入中國，對于增加其對華出口、改善當地經濟面貌也具有重要意義。

（二）“數字絲路”是聯合發(fā)展中國家、抵御網絡霸權的新契機

網絡起源于美國，這使得美國具有強大的先發(fā)優(yōu)勢，通過經濟實力的加持，可轉換為網絡空間中的一種強大權力，在網絡基礎資源、軟硬件設施、技術能力以及國際標準、治理制度、意識形態(tài)等各個方面占據主導地位。但隨著新興國家的崛起，打破美國及其盟友主導的網絡霸權、重塑網絡治理格局就成為諸多發(fā)展中國家努力的方向。如中俄先后提出了“網絡主權”主張；2011年，上海合作組織國家共同起草了全球首份正式網絡安全規(guī)則——《信息安全國際行為準則》；2012年，“新興國家網絡圓桌會議”在北京舉行等。這些嘗試和努力都為發(fā)展中國家參與國際網絡空間治理提供了平臺，但范圍和規(guī)模相對有限。

網絡安全是網絡空間治理的核心問題，是所有治理議題的最終落腳點，而網絡主權則是保障網絡安全的基礎。“一帶一路”沿線恐怖主義盛行，近年來，更向網絡空間蔓延，對周邊國家乃至全球的網絡安全和社會穩(wěn)定都構成重大威脅，因此，如何防范和應對網絡恐怖活動、保障網絡安全就成為網絡空間治理合作的重要議題，“數字絲路”建設恰為這一議題提供了廣泛交流的契機。在該議題下，“一帶一路”沿線國家具有共同的利益訴求，可以借由“數字絲路”建設展開對話、形成共識、結成聯盟，最終推動生成有利于發(fā)展中國家的區(qū)域治理規(guī)則，以對抗美歐的網絡霸權。

（三）“數字絲路”是應對未來網絡空間發(fā)展的新方案

目前，全球30億網民中，發(fā)達國家約占1/3，發(fā)展中國家占2/3；而隨著“一帶一路”等倡議在彌合“數字鴻溝”方面的作用逐漸顯現，下一個即將出現的30億網民中，發(fā)達國家將只占1/10，剩余網民將全部來自于發(fā)展中國家和不發(fā)達國家。用戶是網絡空間的重要組成部分，數量龐大且年輕活躍的網絡用戶是發(fā)展中國家爭取網絡空間治理主導權的重要優(yōu)勢；同時，用戶結構和數量的變化也極有可能影響國家在網絡空間中的地位與權力。換言之，在即將到來的網絡發(fā)展的下半場，網絡空間的新疆域拓展將主要在發(fā)展中國家，甚至落后國家中展開，網絡空間治理的重心也將由發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉移，發(fā)展中國家在網絡空間治理方面將具有經驗優(yōu)勢和話語主導地位。

信息技術加劇了全球化進程，而“一帶一路”倡議則進一步推動了全球化3.0時代的到來。在這一階段中，個人將借助網絡技術直接參與到全球化的發(fā)展中，因此，全球化3.0的范圍會更廣、融合會更深入，對普通大眾的普惠程度也更大?！昂推脚c發(fā)展”將仍是該階段的時代主題，因此，尊重各國主權、維護網絡空間和平、消除網絡摩擦、尋找網絡利益共同點將成為各國謀求發(fā)展的共同呼聲，這些都與“一帶一路”沿線國家的發(fā)展現狀和利益訴求恰好契合。

基于“數字絲路”的全球網絡空間治理路徑重構

由前文可知，全球網絡空間的治理格局先后經歷了三個階段：以技術治理為特點的“社群治理”、以非政府主體為中心的“多利益相關方”治理、正在向以主權國家為中心的“多邊主義”治理轉向，而推動這一格局演變的動力主要是信息技術和網絡商業(yè)模式的快速發(fā)展，以及現實世界地緣政治斗爭在網絡空間的具化。地緣政治格局本身即會隨大國綜合實力，尤其是經濟力量對比關系的變化而變化，網絡空間治理作為其衍生物只是這一古老邏輯的再次展開。“數字絲路”倡議雖然并非地緣政治的工具，但卻通過開放、包容的區(qū)域合作實現了對這一新型地緣政治格局的重構。

（一）全球網絡空間治理理念重構

在治理理念方面，倡導民族國家享有平等的“網絡主權”，反對在“網絡自由”遮蔽下的網絡霸權和歐美中心主義。

習近平主席在第二屆世界網絡大會的演講中提出了建設“網絡空間命運共同體”的構想，這是我國根據網絡技術發(fā)展和國際政治局勢走向，從全人類整體和長遠福祉出發(fā)對全球網絡空間治理提出的“中國方案”。與現有網絡空間治理體系相比，該方案立足高遠，著眼于全人類在網絡空間中的生存與發(fā)展，致力打破現有治理體系對“數字鴻溝”的固化，在精神內核上與“一帶一路”倡議一脈相承，“數字絲路”作為“一帶一路”倡議的一部分，自然也肩負著構建“網絡空間命運共同體”的使命?！皵底纸z路”與“網絡空間命運共同體”都秉持我國一貫堅持的“尊重主權”原則。只有尊重網絡主權，才能保障所有國家平等參與網絡空間治理；只有以網絡主權為中心，才能使整個治理體系具有合法性和代表性；只有基于網絡主權，才能實現網絡空間命運共同體的宏大目標。

（二）全球網絡空間治理組織重構

在治理組織方面，堅持在聯合國主導下的“多邊治理”結構。

與意在弱化國家主權的“多利益相關方”結構不同，“多邊治理”倡導在聯合國框架下，所有主權國家都可以參與到對網絡空間治理的對話和決策中。在當前的國際社會中，聯合國是最能反映大多數國家利益的一種議事機制，對于涉及全體人類命運的事項，均應由聯合國共同討論、決策。網絡空間作為一個由信息技術創(chuàng)制的虛擬空間，是人類活動的共同場所，理應納入聯合國的議事范疇，由多國共同商議具體治理事宜。

以針對網絡技術架構和基礎資源的治理為例，應逐漸推動國際電信聯盟發(fā)揮主導作用。國際電信聯盟是聯合國的下屬組織，主管信息通信事務，近些年，在發(fā)展中國家的努力下，其積極參與全球網絡空間的治理事務。2012年，迪拜國際電信世界大會曾嘗試對制定于1988年的《國際電信規(guī)則》進行修改，但因修改內容包含支持政府對網絡企業(yè)進行監(jiān)管、允許對垃圾郵件進行監(jiān)控和網絡安全等條款，遭到了以美國為首的歐美多國的抵制，致使其未能滿足生效條件而被擱置。今后，以中國為代表的新興國家應積極利用“數字絲路”建設、世界網絡論壇等平臺和機會動員更多發(fā)展中國家參與到推動《國際電信規(guī)則》修改生效的進程中來。

（三）全球網絡空間治理制度重構

在治理制度方面，堅持在聯合國框架下出臺具有普遍約束力的正式法律文本，推動網絡空間治理的法治化進程。

網絡早期的發(fā)展特征使得網絡運行的各種技術規(guī)范和標準成為網絡治理的重要內容，這一背景也導致以技術見長的歐美國家更愿意選擇技術規(guī)范作為網絡空間的治理依據，而反對主權國家參與制定相關法律制度。但網絡空間除了規(guī)范底層代碼、軟件運行的技術標準之外，更需要的是對表層用戶的各種網絡行為進行規(guī)制，這一點與現實空間并無二致。換言之，網絡空間的法治化重在行為規(guī)則的制度化，而非技術手段的標準化。

從國際法的角度來看，目前尚沒有一部真正意義上的網絡空間法。前文提及的上合組織的《信息安全國際行為準則》草案填補了聯合國層面信息網絡治理領域法律制度長期缺位的空白，為相關國際討論奠定了良好基礎。我國應充分利用“數字絲路”建設的契機，凝聚和團結技術能力相對弱小、對網絡空間高度依賴卻不滿美國網絡霸權的發(fā)展中國家，深化合作、強調共識，最終引導其積極參與到對《信息安全國際行為準則》草案的討論和談判中來。

結語

網絡空間是全人類活動的共同空間，網絡技術架構和基礎資源關系到每個國家的網絡安全，各國均有權參與其中，因此，推動聯合國框架下的“多邊治理”模式將是未來的發(fā)展方向；同理，傳統(tǒng)國際法規(guī)則在網絡空間中的適用也應由各國商議，以“多數決”原則來增強相關制度的正當性；而對于由網絡引發(fā)的諸多具體問題，應尊重各“當事國”的網絡主權，由“當事國”在主權范圍內適用國內法自行處理；當國內法無法有效規(guī)制而需要國際合作時，再通過各種雙邊或多邊機制協(xié)商解決。相信隨著“數字絲路”倡議的迅速擴展和持續(xù)深化，網絡空間治理領域不對等、不平衡的局面將會得到顯著改善，這對于構建全球網絡“善治”格局將具有重大意義。