“十四五” 時期生態(tài)文明建設的新使命

郇慶治

十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（下文簡稱《建議》），在高度肯定 “十三五” 時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展所取得的歷史性成就尤其是決勝全面建成小康社會的同時，《建議》對于新一個 “五年” 乃至 “十五年” 中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的未來藍圖作出了高瞻遠矚的頂層設計。就新時期的生態(tài)文明建設來說，其核心任務就是以習近平生態(tài)文明思想和“十四五” 規(guī)劃目標及其實施綱要為統(tǒng)領，扎實推進國家環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

“打好（贏）污染防治攻堅戰(zhàn)”：“十三五” 時期的生態(tài)文明建設主題及其實現(xiàn)

“十三五”（2015～2020）時期，是全國上下貫徹落實黨的十八大、十九大精神，大力推進生態(tài)文明建設與生態(tài)文明體制改革的五年。黨的十八大報告基于 “資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢”，作出了大力推進生態(tài)文明建設的政治決斷，要求 “把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”；黨的十九大報告則明確提出，2020 年之前是 “全面建成小康社會的決勝期”，而生態(tài)文明建設的首要任務就是 “堅決打好……污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認可、經(jīng)得起歷史檢驗”。過去五年中，黨和政府先后推出了眾多生態(tài)文明建設重大舉措，其聚焦點則是如何遏制嚴重事件頻發(fā)的大氣、水和土壤污染問題，從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境質量的惡化趨勢。從 “十三五” 規(guī)劃綱要的實際執(zhí)行情況來看，過去五年的確是 “迄今為止生態(tài)環(huán)境質量改善成效最大、生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展最好的五年，人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感、幸福感和安全感不斷地增強”。這方面的突出表現(xiàn)就是，“十三五” 規(guī)劃綱要所確定的污染防治階段性目標中的8 項約束性指標提前一年完成，而全國地級及以上城市空氣質量也可以如期實現(xiàn)優(yōu)良天數(shù)比例84.5% 的約束性目標。這不僅意味著 “十五” 期間曾出現(xiàn)過的生態(tài)環(huán)境保護指標不達標的尷尬情況不會再發(fā)生，而且廣大人民群眾可以從生態(tài)環(huán)境質量的大幅度改善中提升自己的生活品質，比如更多藍天白云的本真色彩、更多鳥語花香的自然野趣、更多 “人在自然中” 的城鄉(xiāng)休閑娛樂空間。

生態(tài)文明建設傘形話語統(tǒng)攝之下的生態(tài)環(huán)境保護治理，在 “十三五” 期間已經(jīng)大大提升了自己在黨和政府議事日程上的位置。當然，我們還遠不能說我國的生態(tài)環(huán)境保護治理形勢已經(jīng)由此實現(xiàn)了根本性轉折。這不僅表現(xiàn)在十八大之后所引入的圍繞著大氣、水和土壤保護的一系列重大舉措只是取得了階段性成效，比如曾引致廣泛社會政治關切的京津冀等地區(qū)霧霾問題依然沒有得到徹底解決，而且還至少存在著如下三個 “沒有根本改變”：環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護的嚴峻形勢沒有根本改變，生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)頻發(fā)的高風險態(tài)勢沒有根本改變，以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結構、以煤為主的能源結構、以公路為主的運輸結構沒有根本改變。換言之，經(jīng)濟社會現(xiàn)代化進程中積累起來的生態(tài)環(huán)境問題或風險還并未得到實質性克服或釋放，而相對較低的綠色發(fā)展水平和能力則決定了經(jīng)濟持續(xù)增長過程中還會有新的生態(tài)環(huán)境問題或風險產(chǎn)生。所以，十九屆五中全會《公報》在肯定過去五年中“污染防治力度加大，生態(tài)環(huán)境明顯改善”的同時，也再次強調 “生態(tài)環(huán)保任重道遠”。

“環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化”：“十四五” 時期生態(tài)文明建設的新使命

2019 年，十九屆四中全會《決定》已經(jīng)在 “堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生” 的主題下，系統(tǒng)闡述與勾勒了生態(tài)環(huán)境保護治理領域中需要著力推進的治理體系與治理能力現(xiàn)代化問題：實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護和修復制度、嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度。換言之，與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的整體目標相適應，生態(tài)環(huán)境保護治理領域也必須盡快實現(xiàn)或強化自身的體系化、專業(yè)化和法治化，而這也構成了我國新時期推進生態(tài)文明建設的首要任務。十九屆五中全會《建議》則進一步對此作出了階段性目標規(guī)定與貫徹落實路徑意義上的明確要求。具體而言，“十四五” 期間的主要目標是，“生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步，國土空間開發(fā)保護格局得到優(yōu)化，生產(chǎn)生活方式綠色轉型成效顯著，能源資源配置更加合理、利用效率大幅提高，主要污染物排放總量持續(xù)減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，生態(tài)安全屏障更加牢固，城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善”，而2035 年的遠景目標則是，“廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現(xiàn)”?？梢钥闯?，這些目標中的關鍵性指標是主要污染物排放總量的持續(xù)減少（生產(chǎn)生活方式的綠色轉型）和生態(tài)環(huán)境質量的持續(xù)（根本）好轉，而系統(tǒng)推進環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化則是實現(xiàn)這些指標不斷改善的適當切入點或 “戰(zhàn)略抓手”，也構成了 “十四五” 乃至更長時期我國生態(tài)文明建設的新主題。那么，生態(tài)文明建設視域下的環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化包含哪些基本要求，在筆者看來，至少有如下四個方面因素：

一是構建基于山水林田湖草是生命共同體理念的對自然生態(tài)系統(tǒng)及其構成元素的整體性保護治理思維與制度體系。這其中，除了近年來已經(jīng)得到日益重視的對于某一生態(tài)系統(tǒng)元素的周圍環(huán)境條件的系統(tǒng)性保護治理——比如對水源地周圍的水生態(tài)、林草生態(tài)、土壤生態(tài)、農業(yè)生態(tài)條件等的保護治理，還需要更多考慮不同生態(tài)系統(tǒng)元素作為一個有機整體的系統(tǒng)性保護治理——比如青海三江源地區(qū)和山東黃河入?？诘貐^(qū)的綜合保護治理，而這就需要繼續(xù)破除現(xiàn)存的很多行政壁壘方面的體制障礙，也要求行政監(jiān)管部門以及立法、司法管理者擁有更加豐富與綜合的自然生態(tài)環(huán)境科學知識和經(jīng)濟社會公共管理知識。

二是構建以生態(tài)環(huán)境整體質量提升為統(tǒng)攝目標的跨部門跨行業(yè)和面向大流域區(qū)域的協(xié)同聯(lián)動（一體化）的行政監(jiān)管治理體系。就前者而言，隨著全國范圍內的生態(tài)環(huán)境保護行政管理體制和自然資源行政管理體制改革的完成，我國已經(jīng)建立起了以國家生態(tài)環(huán)境部和自然資源部為最高主管部門的行政監(jiān)管體系，統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境保護治理和自然資源利用監(jiān)管方面的職能，這相較過去同一事項的多部門管理當然是一個很大的進步。但是，接下來如何實現(xiàn)這兩大部門內部以及彼此之間的職能協(xié)調和管理協(xié)同，以及更好地處理它們與各級地方政府之間的分工負責，仍有大量的體制改革與完善任務有待完成，而對此的最高檢驗標準則是看是否有利于全國或某一個地區(qū)或行業(yè)的生態(tài)環(huán)境質量提升——比如以國家公園為主體的自然保護地體系的建設依然面臨著的一個突出問題就是 “主管者” 及其權限劃定的問題。就后者而言，已經(jīng)全面啟動的以長江流域生態(tài)優(yōu)先與綠色發(fā)展和黃河流域生態(tài)保護與高質量發(fā)展為旗艦的流域生態(tài)環(huán)境保護治理或生態(tài)文明建設，肯定將會扮演十分重要的全國性引領示范角色，但上下游、左右岸、陸地水上、中央與地方政府之間的協(xié)調統(tǒng)籌問題仍是關鍵所在，也確實依然面臨著諸多實際挑戰(zhàn)。同樣，包括長江和黃河流域在內的生態(tài)環(huán)境質量的實質性改善，是對這樣一種新型體系構建與運行成效的最高檢驗尺度。

三是構建基于多元社會主體的多維度參與的全社會生態(tài)環(huán)境保護治理體系。黨的十九大報告已經(jīng)指出，要 “構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。一方面，強調政府的生態(tài)環(huán)境公共治理責任是沒有問題的，尤其是在市場經(jīng)濟體制發(fā)揮資源配置主導作用的社會條件下，即執(zhí)政黨及其政府必須逐漸學會從原來的集中于經(jīng)濟管理、社會政策拓展到容納生態(tài)環(huán)境公共管理，從而成為某種程度上的綠色政治行為體。另一方面，現(xiàn)實生態(tài)環(huán)境問題的具體解決，則既離不開作為生產(chǎn)經(jīng)營主體的工商企業(yè)，也離不開作為生活消費主體的個體民眾，而公眾個體的生態(tài)環(huán)境權益吁求，同時是一個生態(tài)環(huán)境權利意識培養(yǎng)和自我教育的過程。就此而言，生態(tài)環(huán)境保護治理其實是一種廣義上的 “社會管理”，而生態(tài)環(huán)境保護治理體系其實是一種廣義上的 “社會體系”。其中既涉及到個體、社會與國家之間關系的綠色重建問題，也關涉到公民個體權利、社會組織參與和政府責任義務之間關系的民主重構問題。

四是構建生態(tài)環(huán)境保護治理融入到經(jīng)濟、政治、社會與文化建設各方面和全過程的 “五位一體” 新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設總體布局，即人與自然和諧共生的現(xiàn)代化建設新格局。逐步建立起嚴格的生態(tài)環(huán)境標準、法制和執(zhí)法體系當然是非常重要的，以生態(tài)環(huán)境保護部門和自然資源監(jiān)管部門為主體的專業(yè)化高效管理當然也是必須的，但更為重要的則是所有這些法規(guī)管理成為其他 “四大建設” 領域或整個社會的理念意識與行為準則，或者說，讓生態(tài)理性成為整個社會理性意識的一部分。如果說，在現(xiàn)代化初期，生態(tài)環(huán)境保護治理更多是一部分人先知先覺的行為或選擇，那么，進入現(xiàn)代化中后期之后，生態(tài)環(huán)境保護治理就應當成為一種全社會的文明意識或自覺。而我國作為一個社會主義國家，其標志性方面正是我們可以通過中國特色社會主義的生態(tài)文明體制創(chuàng)建來更好地推動這種積極而必要的變化。

貫徹落實好習近平生態(tài)文明思想和充分發(fā)揮“十四五” 規(guī)劃目標的統(tǒng)領作用

對于即將開啟的 “十四五” 時期，我們不僅應當在“兩個一百年” 的時間跨度上，而且應結合 “百年未有之大變局” 的時代背景來理解。就前者而言，中國共產(chǎn)黨及其領導下的政府正在帶領中國人民邁入社會主義現(xiàn)代化建設和實現(xiàn)中華民族偉大復興的新的關鍵時期。前一個十五年要基本實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化，而后一個十五年則要把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，而無論就近期（“五年”）還是中長期（“十五年” 或 “三十年”）間距來看，生態(tài)環(huán)境保護治理或生態(tài)文明建設都是一個極具政治象征性的 “支撐性目標”：“生態(tài)環(huán)境根本好轉、美麗中國目標基本實現(xiàn)”“生態(tài)文明全面提升”。就后者來說，當今世界的經(jīng)濟政治格局正在經(jīng)歷著百年未遇的深刻變革，而新冠肺炎疫情更是讓這種格局更加充滿變數(shù)和不確定性?？梢哉f，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢所提出的 “逐步形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，努力在一個不確定世界中發(fā)現(xiàn)未來發(fā)展機遇的重大戰(zhàn)略，其核心就是通過堅持中國特色社會主義建設的理論道路與既定方略，著力于進一步把自己的事情辦好，并依此來提供可以作出的世界性貢獻——尤其是對于那些很可能較長時間內處在經(jīng)濟萎靡與疫情肆虐雙重打擊之下的廣大發(fā)展中國家而言。這其中，繼續(xù)推進以綠色發(fā)展為核心議題的全球生態(tài)文明建設就是一個明智之選。由此，我們也可以理解習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上所作的 “中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取2060 年前實現(xiàn)碳中和” 的承諾何以受到廣泛肯定與稱贊。

展望我國 “十四五” 時期的生態(tài)文明建設，最為重要的是切實貫徹落實好習近平生態(tài)文明思想和充分發(fā)揮“十四五” 規(guī)劃目標的統(tǒng)領作用。這一方面是指習近平生態(tài)文明思想的思想引領作用，另一方面是指 “十四五” 規(guī)劃目標及其實施綱要的實踐規(guī)約作用。必須強調的是，習近平生態(tài)文明思想作為新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，作為中國共產(chǎn)黨新時期生態(tài)環(huán)境治國理政的基本方略與政治意識形態(tài)，同時也作為中國特色與風格的環(huán)境人文社會科學話語理論，對于當代中國的生態(tài)文明建設具有多方面的重要引領意義。而其中最為重要的則是，我們所追求實現(xiàn)的環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化，無論就階段性目標還是路徑手段而言，都是同中國特色社會主義制度的堅持與自我完善、同社會主義初級階段的階段性提升與綠色轉型結合在一起的。這種現(xiàn)代化不僅僅是經(jīng)濟技術層面上的修修補補或升級換代，更不是簡單模仿或引入歐美國家現(xiàn)存的生態(tài)環(huán)境公共政策與管理制度。比如，2015 年初開始引入實施的中央環(huán)保督察機制，它的重要功效之一是借用我們各級政府和領導干部更為熟悉的手段來實現(xiàn)社會各界對生態(tài)環(huán)境保護治理意識的提高和把生態(tài)文明建設議題融入到其他 “四大建設” 議事日程之中，因而可以理解為一種中國特色的環(huán)境政治或 “生態(tài)文明建設政治”。習近平總書記關于生態(tài)環(huán)境保護治理的大量批示、指示和講話，也可以從這一角度來理解?？傊?，正是廣大人民群眾對美好生活、對優(yōu)質公共生態(tài)產(chǎn)品的向往，構成了我國生態(tài)文明建設的政治民意基礎和現(xiàn)實動力，同樣也是致力于生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的生態(tài)文明制度建設的 “初心”。

“十四五” 規(guī)劃目標及其實施綱要的實踐規(guī)約作用，既體現(xiàn)在它所制定或限定的各階段目標和路徑手段方面，也體現(xiàn)在我國社會主義民主政治的基本特征方面。一方面，“五年規(guī)劃” 是對更為具體的生態(tài)環(huán)境保護治理目標的更強約束性規(guī)定，比如若干個約束性指標和若干個建議性指標，而 “五年規(guī)劃” 又是面向后面的 “十五年” 甚或 “三十年” 的經(jīng)濟社會中長期發(fā)展的，這既體現(xiàn)了我國作為社會主義國家有計劃地推動經(jīng)濟社會發(fā)展的本質特征，也是中國共產(chǎn)黨領導下的政府進行治國理政的重要方式和經(jīng)驗。另一方面，從中國特色社會主義的民主政治特征來看，十九屆五中全會《建議》是中國共產(chǎn)黨發(fā)揮全面政治領導作用的一個重要體現(xiàn)，也是確保人民群眾根本與長遠利益得以實現(xiàn)的一個重要途徑，而“十四五” 規(guī)劃綱要的具體制定落實則是由國務院在黨中央領導下來組織實施的，中間還要先經(jīng)過全國人大的審議批準。也就是說，黨的全面領導作用更多體現(xiàn)在政治層面，而不是代行或包攬國家行政部門的職權，而這也是我國社會主義民主政治的基本特點。

總之，“十四五” 規(guī)劃及其貫徹實施是關系我國經(jīng)濟社會發(fā)展和社會主義民主政治的大事，我們理應將這一規(guī)劃目標及其實施綱要制定好、宣傳好、貫徹落實好，使之成為我國未來五年甚至更長時間內生態(tài)文明建設實踐的有效規(guī)約與積極促動。