“98房改”的歷史與社會影響：基于利益分化的視角

文/方長春

從改革開放初期開始，中國城鎮(zhèn)住房制度經(jīng)歷了多輪改革試點(diǎn)，但真正打破具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的城鎮(zhèn)住房體系并因此具有里程碑意義的改革肇始于1998年（下文簡稱為“98房改”）。當(dāng)市場供給成為住房供給的主導(dǎo)模式時(shí)，人們很自然地依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律來找尋住房不平等的根源，然而，非市場因素，如戶籍，“再分配權(quán)力”的持續(xù)，制度慣性以及住房代際積累等對住房不平等也存在一定的影響。就非市場因素的作用而言，其中一個(gè)無法回避的事實(shí)是，經(jīng)濟(jì)和社會制度變革過程本身可能對利益分化產(chǎn)生影響。在“98房改”過程中，一方面是住房的市場化供給開始逐步得到實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，另一方面則是公有住房經(jīng)歷了普遍私有化過程。那么1998年房改對中國的住房利益分化產(chǎn)生了什么樣的影響？經(jīng)歷20年之后，這些影響是否還有著持續(xù)作用？本文以歷史回溯的方式分析“98房改”對住房利益分化的影響，及其在住房市場化情境下可能存在的持續(xù)作用。

單位制情境下的城市住房制度與住房差異

盡管在“98房改”之前，中國城鎮(zhèn)住房制度已經(jīng)歷了幾輪方式各異的改革嘗試，但直到1998年的住房制度改革，原有城鎮(zhèn)住房體系——由單位制所形塑的城鎮(zhèn)住房福利體系才被真正打破。那么“98房改”試圖打破的是什么樣的住房體系？單位制情景下的住房差異如何？

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鎮(zhèn)住房福利體系及其改革探索

就住房供給而言，在社會主義改造完成之后城鎮(zhèn)職工住房分配形成了以國家和企事業(yè)單位統(tǒng)包，以低租金和實(shí)物福利分房為特色的住房供給模式。國家和單位主要負(fù)責(zé)住房的投資、建設(shè)和修繕，住房作為職工的一項(xiàng)權(quán)利和福利以實(shí)物的形式分配給職工，職工以低租金使用房屋，住房的管理也被納入到單位或國家的行政管理體系當(dāng)中。在物資短缺的背景下，加上國家對優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的強(qiáng)調(diào)，出現(xiàn)了所謂的“重積累、輕消費(fèi)”現(xiàn)象。其結(jié)果是城鎮(zhèn)住房建設(shè)嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)居民住房困難成為大小城市的普遍問題。

住房短缺以及住房福利化引發(fā)的一系列問題在改革開放初期得到了中央決策層的關(guān)注，住房制度改革成為不得不面對的問題。自1978年開始中國住房的市場化改革探索逐步拉開帷幕，住房的統(tǒng)一供給制逐步向“國家、單位、個(gè)人統(tǒng)籌負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)變。概括起來說，從1978年到1997年我國城鎮(zhèn)住房制度改革經(jīng)歷這樣一些階段：1979—1985年試點(diǎn)售房階段、1986—1990年“提租補(bǔ)貼”階段、1991—1993年“以售代租”階段、1994—1997年全面推進(jìn)房改階段。在第一個(gè)階段，由于人們購房熱情不高，改革試點(diǎn)效果不佳。而第二個(gè)階段的“提租補(bǔ)貼”改革遭遇了20世紀(jì)80年代后期通貨膨脹的影響也沒有得到全面展開。第三個(gè)階段的改革最終因眾多單位以極低的價(jià)格出售公房的風(fēng)潮而被國務(wù)院叫停。就第四個(gè)階段的改革而言，1994年7月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，確定房改的根本目的是：建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度。其主要思路是要在職工家庭合理支出范圍內(nèi)加大租金改革，穩(wěn)步出售公有住房。盡管如此，截至1997年，傳統(tǒng)的實(shí)物分配住房仍在相當(dāng)一部分企事業(yè)單位內(nèi)實(shí)行，相當(dāng)一部分人寄希望于企事業(yè)單位分配住房。

2.“98房改”之前城鎮(zhèn)居民住房差異及其決定因素

盡管改革開放之后城鎮(zhèn)住房制度經(jīng)歷了上述四輪的改革探索，但20世紀(jì)50年后逐步建立起來的具有典型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系直至1997年也沒有發(fā)生根本性的變化。在這一時(shí)期住房是城鎮(zhèn)職工的一項(xiàng)福利，但這是一種較低水平的福利。1978年城市人均住房面積僅為3.6平方米，這一數(shù)值1980年為3.9平方米，1985年為5.2平方米，1990年為6.7平方米，1995年為8.1平方米，1998年為9.3平方米。在住房福利水平總體較低的同時(shí)，城鎮(zhèn)居民住房狀況也表現(xiàn)出相對平均的傾向。然而這并不意味著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鎮(zhèn)住房不存在不平等。

在這一時(shí)期，住房的直接供給主體通常是單位（對于那些隸屬于住房供給能力差或無住房供給能力的單位、沒有建設(shè)資金來源的機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工，以及城鎮(zhèn)無單位歸屬的居民，其住房則由地方的住房管理部門，通常為“房產(chǎn)局”進(jìn)行協(xié)助或安排）。單位之間的差異在很大程度上決定著人們在住房方面的差異。全民所有制單位、行政級別高的單位，以及在國家發(fā)展戰(zhàn)略中被確認(rèn)為具有重要地位的單位，在住房建設(shè)審批，住房建設(shè)用地以及建設(shè)資金的獲取上都有著一定的優(yōu)勢，并因此往往具有很強(qiáng)的住房供給能力，其職工住房福利狀況也相對較好。1991年針對北京市273個(gè)企業(yè)的住房情況調(diào)查顯示，向職工提供住房的國有企業(yè)占國有企業(yè)總數(shù)的65%，而在集體企業(yè)這一比例只有26%；大型企業(yè)的住房提供率為100%，中型企業(yè)為83%，而大多數(shù)小型單位無法提供住房。1991年，廣州市的省級單位職工平均擁有住房建筑面積21平方米，市級單位職工平均擁有住房建筑面積6平方米。

單位制對住房不平等影響在經(jīng)濟(jì)體制改革之后的一段時(shí)間內(nèi)進(jìn)一步加強(qiáng)。在房改之前，中國經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)得以逐步展開，單位的獨(dú)立性和自主性逐步增強(qiáng)。那些處于優(yōu)勢地位的單位不僅有豐富的可供給的住房資源，而且在單位自主性增強(qiáng)的背景下其供給動力也大大增強(qiáng)。這都在一定程度上加大了單位之間職工住房狀況的差異。

城鎮(zhèn)居民的住房狀況除了表現(xiàn)出單位之間的差異之外，在單位內(nèi)部也存在一定的差異。單位制情境下住房分配等標(biāo)準(zhǔn)主要包括人們的職務(wù)（職稱）、行政地位、工齡、政治忠誠以及政治關(guān)系等。這些因素也就成為決定特定單位內(nèi)部職工之間住房差異的重要因素。1988年一項(xiàng)針對北京市千戶居民的調(diào)查顯示，住房分配存在以政治身份和行政級別為基礎(chǔ)的群體差異：機(jī)關(guān)干部和企業(yè)干部的住房狀況明顯好于企業(yè)工人和商業(yè)職工，黨員優(yōu)于群眾，中央干部優(yōu)于地方干部；在單位內(nèi)部，不同等級的行政領(lǐng)導(dǎo)之間，領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間存在著相應(yīng)的分割線，行政級別越高得到的住房福利越高。并且基于行政級別和職位等級的住房差異從中央和地方的文件也可得到驗(yàn)證。譬如1983年《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)住宅標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》顯示：一類住宅，平均每套建筑面積42～45平方米；二類住宅，平均每套建筑面積45～50平方米，這兩類住宅適用于一般職工；三類住宅，平均每套建筑面積60～70平方米，適用于縣、處級干部及相當(dāng)于這一級的知識分子；四類住宅，平均每套建筑面積80～90平方米，適用于廳、局、地委一級干部和相當(dāng)于這一級的高級知識分子。

概括起來說，在單位制情境下，人們在單位中的位置，以及其所在單位在國民經(jīng)濟(jì)體系中的位置決定著其住房狀況。

“98房改”過程與住房利益分化

1.“98房改”過程及其發(fā)展變化

1998年7月《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)〔1998〕23號）（下文簡稱《通知》）的出臺意味著新一輪的住房制度改革拉開帷幕。這一改革的指導(dǎo)思想其一是滿足城鎮(zhèn)居民的住房需求，其二是促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。后者不可避免地與當(dāng)時(shí)國內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)形勢（如亞洲金融危機(jī)）有關(guān)。但這一經(jīng)濟(jì)增長目的左右著后續(xù)20年中國房地產(chǎn)業(yè)的形態(tài)和走向，并在很大程度上推動了房價(jià)的持續(xù)上漲。這輪改革的核心措施就是“停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”。與此同時(shí)《通知》也指出，堅(jiān)持“新房新辦法、老房老辦法”。從中可以看出，這一改革過程其實(shí)是沿著兩條路徑展開的：原有公房的私有化和新的私人住房的開發(fā)，這一過程涉及了“兩個(gè)市場”，即所謂的內(nèi)部市場和外部市場。內(nèi)部市場指的是以折扣價(jià)出售存量公有住房和新建公有住房。

“98房改”的內(nèi)部市場不僅表現(xiàn)為出售現(xiàn)有公房，在實(shí)施過程中還出現(xiàn)了出售新增公有住房現(xiàn)象。隨著單位制的改革，單位的自主性和獨(dú)立性得到一定的增強(qiáng)，在房改過程中有條件的單位都積極增加可售公房數(shù)量。在這種情形下，一些優(yōu)勢單位（如在建設(shè)資金、建設(shè)用地獲取上具有優(yōu)勢的單位）通過新建“經(jīng)濟(jì)適用房”“安居工程”，甚至從市場上購買住房等方式增加可售公房數(shù)量。這種末班車現(xiàn)象因后續(xù)政策調(diào)整而在短期內(nèi)急速加劇。

2.“98房改”過程中的住房利益分化

由于同時(shí)存在所謂的內(nèi)部市場和外部市場，“98房改”所體現(xiàn)的其實(shí)是一種雙軌制改革，這順應(yīng)了《通知》所謂的“新房新辦法、老房老辦法”的政策訴求，但雙軌制也是導(dǎo)致改革期間城鎮(zhèn)居民住房差異的重要原因所在。

首先，原有單位間的差異在改革過程中得到延續(xù)和放大。與外部市場相比，職工從內(nèi)部市場獲取住房意味著職工可以獲得一筆額外的福利，這是由于在內(nèi)部市場中職工是以折扣價(jià)（低于市場價(jià)）購得公有住房。單位之間存量住房（可供出售的現(xiàn)有住房）差異決定了不同單位職工之間的住房差異和購買公房所獲得的額外福利。在這期間體制內(nèi)單位幾乎壟斷了所有的住房資源，而體制邊緣（如集體企業(yè)）和體制外單位則缺少或完全沒有存量住房可供出售，這就造成體制內(nèi)外單位職工住房利益的差異。即便是體制內(nèi)，不同單位職工在改革中的獲益也是有差異的。那些行政級別高、規(guī)模大或者說在體制內(nèi)處于優(yōu)勢地位的單位，其住房供給能力一般都強(qiáng)于其他單位，因此其職工在房改過程中也獲益更多。譬如，1999年某市中小型企業(yè)職工家庭的平均生活空間為45平方米，而政府機(jī)關(guān)的平均家庭生活空間為80平方米。

其次，單位內(nèi)部差異得以延續(xù)并固化。如前所述，在“98房改”之前，國有單位內(nèi)部職工的住房以租賃單位的公有住房為主，人們實(shí)際能夠獲取的住房因職務(wù)（職稱）、行政地位、工齡、政治忠誠以及政治關(guān)系等不同而不同。以折扣價(jià)出售公有住房，實(shí)際上是將原有的住房差異以產(chǎn)權(quán)化的形式加以固化。譬如在“98房改”之前的出售公房試點(diǎn)階段，上海市房產(chǎn)局、房改辦印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈1995年出售公有住房方案實(shí)施細(xì)則〉和〈1995年出售公有住房方案實(shí)施細(xì)則的問題解答〉的通知》（滬房地改〔1995〕767號）顯示：正局級干部、教授、研究員，以及享受教授、研究員待遇的各類正高級專業(yè)技術(shù)職稱的人員可購買建筑面積為140平方米的住房，而一般職工購房控制面積為75平方米。這些標(biāo)準(zhǔn)與改革前不同級別職工可租賃公有住房面積的規(guī)定基本一致。如果說在改革之前的差異體現(xiàn)的是居住條件的差異，而以折扣價(jià)固化的這種差異不僅表現(xiàn)為居住條件的差異，更進(jìn)一步地加劇了人們彼此之間住房財(cái)富差異。

最后，內(nèi)部市場中的新增住宅進(jìn)一步加大了單位間的差異?！锻ㄖ访鞔_指出要“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，其中“經(jīng)濟(jì)適用房”在98改革過程中被一些單位充分利用，一些單位以“經(jīng)濟(jì)適用房”名義新建或以集體購買（單位購買）的方式新增大量住房，然后再以折扣價(jià)賣給其職工。甚至相當(dāng)一部分單位在市場中購買商品房，然后以友好的價(jià)格分配給職工。而不同類型單位新增住房的能力隨著單位的行政級別、規(guī)模及其在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的地位不同而不同。處于優(yōu)勢地位單位，在土地劃撥和使用、住宅建設(shè)審批、建設(shè)資金的籌措和獲取上都有一定優(yōu)勢。新增可售公房差異進(jìn)一步加大不同單位職工之間的住房利益差異。

“98房改”的后續(xù)社會影響

2003年淡化以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系得到地方政府的積極響應(yīng)，而以“房地產(chǎn)業(yè)作為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)”則被地方政府發(fā)揮到極致，同時(shí)也極大地刺激了資本進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)，中國房地產(chǎn)業(yè)因此得到了快速發(fā)展，房價(jià)也因此一路飆升。2003年以來房地產(chǎn)市場逐步成熟，住房的市場化供給成為城鎮(zhèn)住房供給的主要渠道。在這一情境下，房地產(chǎn)市場似乎成為考察住房不平等的主要關(guān)注點(diǎn)，但“98房改”對住房市場化情景下的住房不平等的持續(xù)作用則不可忽視。

“98房改”對住房利益分化的持續(xù)影響首先表現(xiàn)在內(nèi)部市場的延續(xù)上。如前文所述，“98房改”之后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)依然有一些單位通過各種方式新建或購買實(shí)物住房，然后以經(jīng)濟(jì)適用房等名義低價(jià)賣給其職工。甚至在2003年之后，前述“搶搭末班車”現(xiàn)象也未完全被制止。內(nèi)部市場的延續(xù)，或者類似于內(nèi)部市場的住房供給模式的延續(xù)無疑使得單位制在住房改革過程中對住房不平等的影響在一定程度上得以持續(xù)。這種延續(xù)與同期快速發(fā)展的房地產(chǎn)市場并行，其實(shí)就是“雙軌制”的延續(xù)，而“雙軌制”的延續(xù)不可避免地將單位制時(shí)期不平等形成機(jī)制延續(xù)到市場體系當(dāng)中。

“98房改”對住房利益分化的持續(xù)影響的第二個(gè)表現(xiàn)是，在改革過程中形成的不平等可以借助房地產(chǎn)市場而放大。住房作為家庭財(cái)產(chǎn)，不僅可以在代際之間進(jìn)行傳遞和累積，也會隨著房地產(chǎn)市場本身變動、通貨膨脹等而改變財(cái)富的社會分布狀況。“98房改”實(shí)際上是將單位制情境下的住房不平等在一定程度上進(jìn)行了固化，這種固定下來的不均等不僅可以在代際之間進(jìn)行傳遞，而且隨著房地產(chǎn)市場的變化而發(fā)生價(jià)值變化?！?8房改”之后的20年全國各地房價(jià)都有不同程度地上漲，改革過程中以折扣價(jià)獲取的住房，其市場價(jià)值也隨著房價(jià)的普遍上漲而上漲。因此，在房價(jià)持續(xù)上漲過程中，住房改革過程中形成的住房利益差異得到一定程度的放大。

結(jié)束語

回顧肇始于1998年的住房市場化改革，如同在其他領(lǐng)域中的改革一樣（譬如20世紀(jì)80年代的“價(jià)格闖關(guān)”），采用的是一種“雙軌制”改革（這種雙軌制改革的通俗說法即所謂的“老人老辦法、新人新辦法”），具體表現(xiàn)為內(nèi)部市場和外部市場并存，并且這一改革過程在時(shí)間上具有一定的持續(xù)性（即學(xué)者們在討論經(jīng)濟(jì)體制變革時(shí)強(qiáng)調(diào)的“漸進(jìn)性”）。正是由于“雙軌制”以及改革過程的持續(xù)性，單位制等計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度安排對住房不平等的影響在改革過程中得以持續(xù)。根據(jù)市場轉(zhuǎn)型及其相關(guān)討論，可以說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度安排與新出現(xiàn)的市場機(jī)制之間并沒有形成有效的平衡關(guān)系，相反體制性因素在改革前和改革過程中對住房利益分化的影響，在住房市場成熟的情境下得以延續(xù)，甚至放大。

總結(jié)本文的研究，至少有三點(diǎn)啟示：其一，在分析當(dāng)前住房差異及其形成過程中，不可忽視的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的制度設(shè)置在改革前、改革過程中以及改革之后的影響和持續(xù)作用；其二，在經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型過程中，任何改革措施的出臺不僅應(yīng)考慮其在當(dāng)下的作用，還因考慮到其長遠(yuǎn)影響，即政策設(shè)置應(yīng)具有一定的預(yù)見性；其三，改革前、改革中住房差異的形成機(jī)制及其持續(xù)作用促使我們重新思考當(dāng)前中國的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，以及這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)下“市場”和“再分配”之間的關(guān)系。