明初官員管理制度淺析

陳 顥

（蘇州衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇 蘇州 215009）

明初立國，明太祖朱元璋以元朝滅亡為鑒，對吏治進(jìn)行整治，裁撤合并機(jī)構(gòu)，推行各項新的管理制度，建立健全新的官員監(jiān)察體系，使得明初社會矛盾得以緩解，官員隊伍比較清廉，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展得以順利進(jìn)行。

一、明初官員組織體系

明太祖朱元璋對中央和地方的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行了眾多改革，加強(qiáng)中央集權(quán)，首先的改革是從整治地方管理開始。明朝初年，主要制度承接于元制，管理各地方的機(jī)構(gòu)是行中書省，行中書省是由中書省分設(shè)到每個省，統(tǒng)管該省的行政、軍事和司法，權(quán)力很大。洪武九年（1376），朱元璋便宣布廢除行中書省，在各地分設(shè)了承宣布政使司（負(fù)責(zé)財政、民政）、都指揮使司（負(fù)責(zé)軍事）、提刑按察使司（負(fù)責(zé)司法、監(jiān)察）。這三司彼此獨立地位平等，但又互相牽制，直接聽從于中央。

洪武十三年（1380），明太祖朱元璋以丞相胡惟庸謀反為由，處死了胡惟庸，并且宣布廢除了中書省和丞相職務(wù)，實際上就是廢除了自秦漢以來，便已實行了一千多年的“宰相”制度。沒有了中書省，便由吏部、兵部、戶部、刑部、禮部、工部這六部為主干負(fù)責(zé)具體事務(wù)。每個省的布政使司受命于吏部、戶部，按察司受命于刑部、都察院，都指揮使司受命于兵部、五軍都督府。中央的六個部設(shè)正職為尚書，副職為侍郎。這六部尚書官居二品，直接對皇帝負(fù)責(zé)。這樣，地方權(quán)力歸于中央，中央各部權(quán)力歸于皇帝，皇帝的權(quán)力得到了極大強(qiáng)化。為了使這一制度長久化，據(jù)《明史.職官志》中記載，朱元璋還對敢于再提出設(shè)立丞相的人，“論以極刑”。在洪武二十八年，還明令“以后嗣君并不許立丞相，臣下敢有奏請設(shè)立者，文武群臣即時核奏，處以重刑?！保ā睹魈鎸嶄洝罚?/p>

二、明初官員選拔與考核制度

官員的選拔主要來自于科舉考試，科舉考試制度自隋唐開始，到了明代有了較大的變動?？婆e考試每三年舉行一次，考試也分童子試、鄉(xiāng)試、會試、殿試這三級四種考試。通過院試、鄉(xiāng)試的分別被稱為秀才、舉人，但一般還不能任官職，只有會試的通過者，才算進(jìn)入了官吏體系。參加殿試的前三名，就是熟知的狀元、榜眼、探花，被稱為一甲進(jìn)士及第，被皇帝當(dāng)場授予官職。狀元一般授予翰林院修撰，榜眼和探花一般被授予翰林院編修。二甲和三甲被分別賜予“進(jìn)士出身”或“同進(jìn)士出身”，結(jié)合殿試成績授予官職?？婆e制這一官員的選拔制度，雖然具有極大的時代局限性，尤其八股文的考試內(nèi)化僵化，禁錮了思想進(jìn)步，但對當(dāng)時的政治人才的挖掘使用還是有著很大的促進(jìn)作用的。

而進(jìn)入官吏體系后，文官的任命由吏部決定，武官的任命由兵部決定。而官員的日常晉升考核，則是通過“考課”這一制度實施的。所謂“考課”，就是考查文武官員的日常工作成績，分別由吏部和兵部負(fù)責(zé)。以文官的考核為例，主要有“考滿”和“考察”兩種。在《明會典》中記載“考滿”為“滿三年為一考，六年再考，九年通考”，也就是官員在任的三年、六年、九年這三個階段進(jìn)行考核，九年任滿時，還得要進(jìn)行自我評定。四品以上官員由皇帝親自考核，五品以下官員則由各部、各省考核，經(jīng)過監(jiān)察部門復(fù)核后，再送往吏部定等?？己说燃壏譃榉Q職、平常、不稱職，并且將考核結(jié)果進(jìn)行運(yùn)用，稱職官員給予晉升、增加收入，平常官員不變化，不稱職官員予以懲處?？疾?，一般是六年一次，對中央官員考察叫“京察”，對外地官員的考察叫“外察”?？己说膬?nèi)容主要看是否存在下列的行為：貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷軟、不謹(jǐn)?？疾鞎r，將四品以上和五品以下官員進(jìn)行分類考察，四品以上官員自陳后由監(jiān)察部門審核評定，五品以下官員部門由吏部會監(jiān)察部門審核評定。如果有上述八條的情況，都將進(jìn)行懲戒和處理，比如老、病者退休致仕，貪酷者從重處理，其他情況調(diào)離、罷官。

明代皇帝對考課也是很重視的，朱元璋就告誡吏部官員考課必須“循名責(zé)實”，對于考課的結(jié)果不滿意的也會及時糾正。當(dāng)他召開宮廷宴會時，考核上等的官員可以坐著參加，考核一般的官員，只能站著參加，而考核不行的官員是不能參加宴會。在四品以上官員的自陳中，也會有官員因為各種原因，認(rèn)為自己不合格。比如到了明中期，張居正就曾經(jīng)自陳不稱職請求罷官，萬歷皇帝就沒有同意，認(rèn)為他“公忠端慎、勛望素隆、中外具瞻”。

這樣的考核制度在起初設(shè)計和運(yùn)用時，對于吏治是有積極意義的，但到了明朝中后期，允許官員“捐納”來免考核，甚至是考核不合格者還可以通過“捐納”復(fù)職，甚至可以升遷；有錢人可以通過“捐納”買官，買生員或國子監(jiān)資格。這就對于官員隊伍的風(fēng)氣，官員的日?？己斯芾砭蛶砹藰O大的負(fù)面作用。

三、明初官員的監(jiān)督制度

朱元璋目睹了元朝的腐敗行為帶來了元政權(quán)的崩潰，他承襲唐宋監(jiān)督制度，又進(jìn)行改革創(chuàng)新，逐步建立了與高度中央集權(quán)制度相適應(yīng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。他認(rèn)為“國家立三大府：中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷綱紀(jì)盡系于此，而臺察之任尤清要”。早在1364 年，朱元璋就設(shè)立了御史臺，洪武十五年（1382），又進(jìn)一步擴(kuò)充監(jiān)察機(jī)構(gòu)，建立了“都察院”，負(fù)責(zé)對官員的監(jiān)督糾察。

都察院的地位崇高，主要負(fù)責(zé)人為左、右都御史，均是正二品官階，與六部尚書同職級。都察院里還配有監(jiān)察御史，官階不高，正七品，但有其獨立性，名義上是屬于都察院，但實際上是直接對皇帝負(fù)責(zé)，主要監(jiān)督中央的中下級官員和地方官員，監(jiān)察范圍甚至包括“都察院”，同時參與考察、考核各級官員，參與廷議，糾察禮儀這些重要事務(wù)。

在明朝還有另一套監(jiān)察組織，是前朝所沒有的，被稱為“六科給事中”。洪武十五年（1382），朱元璋在六部里均設(shè)立一科，分別對應(yīng)為吏、兵、戶、禮、刑、工科。每科最高職位為給事中一人，官階也才正七品，但職責(zé)重大?！睹魇贰ぢ毠僦尽分杏涊d：“凡大事廷議，大臣廷推，大獄裁決，六科皆預(yù)焉。”雖然給事中官職不高，但也是直接對皇帝負(fù)責(zé)，可以獨立發(fā)表意見，負(fù)責(zé)監(jiān)督六部，并且具有“封駁權(quán)”。所謂“封駁權(quán)”，在明代也只有內(nèi)閣有這個權(quán)力，六部尚書都沒有此權(quán)力，但六科給事中有，也就是皇帝的圣旨到了六部執(zhí)行時，給事中可以認(rèn)為不合理從而不執(zhí)行，將原旨意退還給皇帝。在日常，包括六部尚書如要實施重要政策，得不到給事中的同意，這些政策就只能擱議。由此可見，給事中官職不高，但權(quán)力重大。在中央，都察院和六科給事中這兩套監(jiān)察系統(tǒng)是分工明確，相互配合，同時御史與給事中也是互相監(jiān)督，相互制衡的。

而在地方，也是靠兩套監(jiān)察系統(tǒng)相關(guān)配合、制衡。一是常駐各省的監(jiān)察系統(tǒng)，也就是提刑按察使司，主官為正三品的按察使，主要職責(zé)就是“掌一省刑名按劾之事。糾官邪，戢奸暴，平獄訟，雪冤抑，以振揚(yáng)風(fēng)紀(jì)，而澄清其吏治”（《明史·職官志》）。因為一省的區(qū)域比較大，所以每省又下設(shè)分司，全國一共有13 個按察使司和41 道分司，負(fù)責(zé)全國各地的監(jiān)察工作。二是在中央都察院里的監(jiān)察御史，也被分為13 道，按區(qū)域進(jìn)行監(jiān)察。監(jiān)察御史受皇帝委派，還可以巡按地方，“巡按則代天子巡狩，所按藩部大臣、府、州、縣官諸考察……大事奏裁，小事立斷……凡政事得失，軍民病弊，皆得直言無避”（《明史·職官志》）。此外，皇帝一般還會委派巡撫、總督加都御史職銜，加強(qiáng)地方監(jiān)察工作。

四、明初官員管理制度的特點

（一）強(qiáng)化考核，選能黜劣

明朝初年的考核制度比較明晰，內(nèi)容也很豐富，考課制度也有特色，規(guī)模也比較大，考核的官員也是全方位的。在考核中以政績考核為導(dǎo)向，幾乎所有官員都必須參加考核，就算是主持考核的官員也要被考核。而考核不單是吏部主持，而是分層次的由各部門、各省負(fù)責(zé)人也一同參與定等。最為關(guān)鍵的是，在考核中充分發(fā)揮監(jiān)察官員（御史、給事中）的作用，他們不僅是參與考核，并且具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)。正因為明初對監(jiān)察官員的地位有明確的定位，明朝后世的皇帝都遵循了這一點。比如在明中期弘治十二年，當(dāng)時的吏科給事中就對以吏部牽頭考課結(jié)果“尚有罷黜未盡者”為由，向皇帝上書，指名道姓地說出還有若干官員考核有問題，請求“通行罷黜”，最后的結(jié)果也是按照這位給事中的意見處理的。

（二）從嚴(yán)治吏，亂世重典

明朝治吏政策比較嚴(yán)格，從明太祖朱元璋開始，就強(qiáng)調(diào)吏治清明，他認(rèn)為官員隊伍貪腐將極大損害政權(quán)穩(wěn)定。朱元璋制定立法，加強(qiáng)查處的力度。在洪武七年頒布了《大明律》，此后在洪武二十二年、三十年還兩次進(jìn)行大規(guī)模修訂。這部大明律充分地體現(xiàn)著朱元璋“刑用重典”的立法思想，各項處罰較之唐、宋、元三朝更為嚴(yán)苛。朱元璋同時規(guī)定了后代子孫“定律不可輕改”，所以自此之后，《大明律》始終作為明王朝的最高立法在使用。在頒布使用《大明律》的同時，朱元璋還制定頒布了《大誥》，這部大誥放在明律之后，從條文中可以看出他重典治吏的思想。在《大誥》中有一半以上的條文涉及到懲治貪腐行為，同時在量刑方面，對于官員的貪腐行為從嚴(yán)從重，甚至有部分可以免刑輕判的行為，在《大誥》中直接處以極刑。明初這一系列治吏政策，也對穩(wěn)定明初經(jīng)濟(jì)社會的秩序起到了比較大的作用，并對明朝隨后的官員管理政策產(chǎn)生一定影響。

（三）強(qiáng)化監(jiān)察，獨立體系

明初對監(jiān)察工作非常重視，一方面提升了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和六部同級，都察院左右御史與六部尚書并稱為“七卿”。另一方面也不斷提升了監(jiān)察官員的權(quán)威，雖然監(jiān)察官員大多數(shù)品級不高，但可以參與到朝廷重大事項的決策。對于監(jiān)察官員隊伍的充實，朱元璋也是很重視的，他要求御史既要有資歷，又要有能力和工作的精力。據(jù)《明通鑒》記載，他曾說過“資格者，為常流而設(shè)耳，若有賢才，豈拘常例”，他提拔了很多監(jiān)察官員，不少人數(shù)年之間就從七品低品級的官員升至二三品的大員。

與前朝相比，明初設(shè)立了從中央到地方更為嚴(yán)密的監(jiān)察體系，特別是頒布實施了一系列單獨的監(jiān)察法規(guī)：《憲綱總例》《糾劾官邪規(guī)定》，針對地方監(jiān)察官員的《責(zé)任條例》，針對出巡監(jiān)察御史的《出巡事宜》《巡撫六察》等等。明成祖朱棣曾經(jīng)明確表示：“御史當(dāng)用清謹(jǐn)介直之士，清則無私，謹(jǐn)則無忽，介直則敢言”。明初對監(jiān)察工作的法制化和規(guī)范化，為明清兩朝監(jiān)察制度的發(fā)展起到了積極作用。

明朝的官員管理制度獨具特色，也是中國古代治理國家的縮影之一。錢穆先生說過，明朝是中國近代史的開端，同時也是世界近代史的開端。明初的官員管理制度傳承于宋、元，有其鮮明的時代特征，也有其時代局限性，但對于我們今天的干部管理工作，還是具有一定的借鑒意義。比如對干部的日?？己酥?，要全方位多層次的，同時要充分聽取紀(jì)檢監(jiān)察部門的意見，并且要將考核結(jié)果合理運(yùn)用，能者上，劣者汰，充分落實建立好干部能上能下、鼓勵激勵、及時糾錯的機(jī)制。再比如在監(jiān)督體系的獨立運(yùn)作、監(jiān)督官員隊伍建設(shè)、整治吏治的強(qiáng)大決心、嚴(yán)格執(zhí)法的必要性等方面，對于當(dāng)今干部隊伍的從嚴(yán)管理還是有很多借鑒和啟發(fā)的。