街道人大監(jiān)督員制度的菏澤探索

□?？≌?李繼秋 周文豪

（作者單位：菏澤市人大常委會(huì)）

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，街道成為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的重要地帶。由于街道沒有本級(jí)人民代表大會(huì)及其人大代表，街道的人大監(jiān)督處于“休眠”狀態(tài)。為改變這一狀況，自2013年7月始，菏澤市人大常委會(huì)在全市32個(gè)街道全面推行了街道人大監(jiān)督員制度，彌補(bǔ)了街道人大監(jiān)督空白，開創(chuàng)了全省乃至全國(guó)先河，促進(jìn)了基層民主法治建設(shè)。這一創(chuàng)新做法2015年被山東省委深改辦作為典型改革案例向中央深改辦報(bào)送推薦。

一、街道人大監(jiān)督員制度的創(chuàng)建背景

菏澤市有鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處168個(gè)，其中街道辦事處32個(gè)，下轄社區(qū)（行政村）916個(gè)，涉及人口220萬，占全市總?cè)丝诘?1.5%。這些街道辦事處作為縣（區(qū)）政府派出機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)政府，實(shí)際上卻扮演著一級(jí)政府角色。推行街道人大監(jiān)督員制度，把街道行政工作納入人大監(jiān)督范疇，既是依法治國(guó)的客觀需要，也是保證街道工作依法開展的現(xiàn)實(shí)選擇。一是鞏固基層政權(quán)的客觀要求。街道位居國(guó)家政權(quán)體系與城市社區(qū)群眾自治組織的接合部，街道的人大監(jiān)督關(guān)乎依法治國(guó)方略在基層的貫徹實(shí)施，關(guān)乎基層民主政治和社會(huì)和諧穩(wěn)定。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，許多城市駐地和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制為街道，由一級(jí)國(guó)家政權(quán)組織變?yōu)榭h（區(qū)）政府派出機(jī)構(gòu)，原來的鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)和人大代表隨之空缺，使得人大監(jiān)督形成“斷檔”。推行街道人大監(jiān)督員制度，既可以填補(bǔ)街道沒有本級(jí)人民代表大會(huì)和人大代表這一政權(quán)建設(shè)的斷層，也可解決憲法框架所設(shè)置的權(quán)力制約機(jī)制在街道出現(xiàn)的“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，是保障街道行政、司法權(quán)力依法行使的有效途徑。二是加強(qiáng)民主法治建設(shè)的時(shí)代需要。人民代表大會(huì)制度是國(guó)家政體，是社會(huì)主義民主政治的壓艙石。因地方組織法沒有對(duì)街道這一層級(jí)作出相關(guān)法律和制度定位，對(duì)縣（區(qū)）“一府兩院”派駐街道機(jī)構(gòu)的行權(quán)履職情況難以通過法律程序進(jìn)行監(jiān)督，這顯然不符合憲法及相關(guān)法律的立法本意。推行街道人大監(jiān)督員制度，解決在街道這一層級(jí)人大監(jiān)督的缺失，既是貫徹落實(shí)黨中央“進(jìn)一步推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)”要求的有力舉措，也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)基本方略全覆蓋、維護(hù)我國(guó)憲政秩序統(tǒng)一的時(shí)代需要。三是拓寬民意反映渠道的有益探索。隨著我國(guó)城市改革發(fā)展的不斷推進(jìn)，一方面，人民群眾的法律意識(shí)、民主意識(shí)、參政議政意識(shí)不斷增強(qiáng)，另一方面，街道涉及群眾切身利益的工作事項(xiàng)不斷增多，街道的管理職能、管轄范圍、管理權(quán)限不斷擴(kuò)大。街道人大及其人大代表的缺失，致使街道工作決策程序缺乏民主參與，許多重大決策與群眾難以有效溝通，極易導(dǎo)致群體性事件和非理性表達(dá)。推行街道人大監(jiān)督員制度，可以暢通群眾訴求表達(dá)渠道，滿足人民群眾通過街道人大工作搭建聯(lián)系橋梁的期盼。

二、街道人大監(jiān)督員制度的探索實(shí)踐

推行街道人大監(jiān)督員制度沒有先例，菏澤市人大常委會(huì)采取慎重的態(tài)度，按照試點(diǎn)先行原則，加強(qiáng)科學(xué)論證和指導(dǎo)，分步穩(wěn)妥推進(jìn)。第一，開展試點(diǎn)（2013年7月—11月）。2013年7月，菏澤市人大常委會(huì)選取定陶、成武兩縣的天中、濱河、永昌、文亭4個(gè)街道辦事處作為試點(diǎn)。4個(gè)街道黨委和人大聯(lián)絡(luò)處精心組織，專門成立街道人大監(jiān)督員推選工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建推選工作辦事機(jī)構(gòu)，召開動(dòng)員大會(huì)，舉辦工作人員專題培訓(xùn)班。4個(gè)街道在反復(fù)醞釀，廣泛征求村（居）兩委班子成員、轄區(qū)企事業(yè)單位和群眾代表意見的基礎(chǔ)上，分別召開村（居）民代表大會(huì)，推選產(chǎn)生了189名街道人大監(jiān)督員。第二，全面推行（2014年1月—4月）。試點(diǎn)工作結(jié)束后，菏澤市人大常委會(huì)及時(shí)召開全市工作會(huì)議，對(duì)推行街道人大監(jiān)督員制度進(jìn)行安排部署，在全市迅速推開。一是組織發(fā)動(dòng)。成立街道人大監(jiān)督員推選工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，召開動(dòng)員會(huì)，舉辦培訓(xùn)班，組織多種形式的宣傳，促進(jìn)有關(guān)人員掌握工作規(guī)則和推選程序，動(dòng)員群眾積極參與到街道人大監(jiān)督員推選工作中來。二是劃分片區(qū)。按照便于群眾參與、便于聯(lián)系群眾原則，根據(jù)群眾居住狀況劃分推選片區(qū)，個(gè)別的以屬地居民和單位居民為獨(dú)立單元?jiǎng)澐?。片區(qū)大小按照推選1～3名人大監(jiān)督員掌握，各片區(qū)每一位街道人大監(jiān)督員所代表的人口數(shù)大體相等。三是民主推選。充分發(fā)動(dòng)村（居）民、各政黨和人民團(tuán)體提名推薦候選人，對(duì)初步候選人張榜公示。由推選工作領(lǐng)導(dǎo)小組審查確定正式候選人，再次張榜公示。組織各片區(qū)正式候選人以多種形式同村（居）民代表見面，讓村（居）民充分了解候選人有關(guān)情況。在此基礎(chǔ)上，各片區(qū)分別召開推選大會(huì)，推選產(chǎn)生正式人選。截止到2014年4月10日，全市街道人大監(jiān)督員推選工作全部完成，共產(chǎn)生街道人大監(jiān)督員1728名，其中農(nóng)民899名、工人335名、干部338名、專業(yè)技術(shù)人員156名；婦女237名、少數(shù)民族21名、非中共黨員303名。第三，完善提升（2014年5月至今）。為充分發(fā)揮街道人大監(jiān)督員的作用，菏澤市人大常委會(huì)制定了《街道人大聯(lián)絡(luò)處工作職責(zé)》《街道人大監(jiān)督員履職暫行辦法》等，要求各縣（區(qū)）、街道以此為參考?？h（區(qū)）人大以常委會(huì)決定的形式，授權(quán)街道人大工作機(jī)構(gòu)組織本轄區(qū)人大監(jiān)督員，通過議事會(huì)議、視察調(diào)研、工作評(píng)議等形式，實(shí)施對(duì)縣（區(qū)）“一府兩院”在街道派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。街道人大聯(lián)絡(luò)處分別制定了議事會(huì)議、視察調(diào)研、工作評(píng)議、監(jiān)督員聯(lián)系選民等一系列工作制度，明確了街道人大監(jiān)督員的權(quán)利和職責(zé)。各街道按照“就地就近，便于開展活動(dòng)”原則，將縣（區(qū)）人大代表和街道人大監(jiān)督員進(jìn)行混合編組。劃分的109個(gè)街道人大監(jiān)督員小組，按照“有場(chǎng)所、有器材、有制度、有計(jì)劃、有活動(dòng)、有檔案”的“六有”標(biāo)準(zhǔn)，普遍建立了小組活動(dòng)室，為街道人大監(jiān)督員開展學(xué)習(xí)、組織活動(dòng)提供了場(chǎng)所和必要的條件。并采取印發(fā)“便民聯(lián)系卡”和設(shè)立熱線電話、群眾接待室等形式，建立代表與人大監(jiān)督員、人大監(jiān)督員與居民聯(lián)系的“綠色通道”，使其及時(shí)了解民情、傾聽民聲、反映民意，充分發(fā)揮其聯(lián)系群眾、促進(jìn)和諧等多方面的積極作用。

三、街道人大監(jiān)督員制度的運(yùn)行成效

街道人大聯(lián)絡(luò)處緊緊圍繞街道工作重心和群眾利益訴求，積極發(fā)揮監(jiān)督員作用，取得了明顯成效。一是加強(qiáng)了街道人大監(jiān)督工作。各街道人大聯(lián)絡(luò)處按照每季度召開1次人大監(jiān)督員議事會(huì)議、組織1次工作視察、開展1次專題調(diào)研、每年對(duì)縣（區(qū)）“一府兩院”派駐街道工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行1次工作評(píng)議的規(guī)定，積極組織轄區(qū)人大代表和人大監(jiān)督員有計(jì)劃地開展活動(dòng)；圍繞轄區(qū)征地拆遷、道路維護(hù)、供水供暖等與村（居）民息息相關(guān)的問題，引導(dǎo)提出意見建議，有力促進(jìn)了黨委決策部署落實(shí)和街道工作開展。二是充實(shí)了代表活動(dòng)力量。按照市縣鄉(xiāng)“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，組織街道人大監(jiān)督員積極參與代表系列活動(dòng)。開展“立崗建功促發(fā)展”活動(dòng)，引導(dǎo)人大監(jiān)督員立足本職崗位，自覺投身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)，勇于擔(dān)當(dāng)作為，創(chuàng)建一流業(yè)績(jī)，爭(zhēng)當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“引領(lǐng)者”。開展“化解矛盾促和諧”活動(dòng)，動(dòng)員人大監(jiān)督員發(fā)揮特長(zhǎng)，當(dāng)好調(diào)解員，積極化解身邊的矛盾糾紛，爭(zhēng)當(dāng)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“維護(hù)者”；開展“牽手幫扶促脫貧”活動(dòng)，發(fā)動(dòng)人大監(jiān)督員利用自身優(yōu)勢(shì)，采取幫扶提高創(chuàng)業(yè)技能、尋找就業(yè)門路、解決創(chuàng)業(yè)難題等方式，結(jié)對(duì)幫扶困難家庭，爭(zhēng)當(dāng)脫貧攻堅(jiān)的“推動(dòng)者”；開展“助學(xué)圓夢(mèng)”活動(dòng)，倡導(dǎo)人大監(jiān)督員積極奉獻(xiàn)愛心，資助貧困學(xué)子，圓其大學(xué)夢(mèng)，樹立良好形象。三是暢通了民意反映渠道。街道普遍建立群眾接待室，推行人大監(jiān)督員輪流接待選民制度。通過發(fā)放“便民聯(lián)系卡”，向選民公開人大監(jiān)督員的工作職責(zé)、聯(lián)系電話，實(shí)現(xiàn)了人大監(jiān)督員與村（居）民聯(lián)系的常態(tài)化、規(guī)范化。人大監(jiān)督員積極履行職責(zé)，定期進(jìn)村入戶聯(lián)系選民，面對(duì)面聽取群眾意見，有效搭建了街道聯(lián)系群眾的“連心橋”，在密切黨群干群關(guān)系、加強(qiáng)民主法治建設(shè)、鞏固基層政權(quán)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。

對(duì)街道人大監(jiān)督員制度，菏澤市人大常委會(huì)進(jìn)行了有效嘗試和探索，但到目前，不論全國(guó)人大還是地方人大均無相關(guān)立法，立法明顯滯后于實(shí)踐。街道人大監(jiān)督員制度的推廣實(shí)行，需要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加快相關(guān)立法，明確街道人大監(jiān)督員的性質(zhì)、地位、權(quán)利、義務(wù)和履職方式等，使街道人大監(jiān)督員真正納入法治軌道，促使其發(fā)揮出應(yīng)有作用。