一份從田間地頭到人民大會(huì)堂的報(bào)告
——直擊全國(guó)人大社會(huì)委專題調(diào)研社會(huì)救助工作

2019年8月28日，黑龍江省穆棱市馬橋河鎮(zhèn)北盛村，86歲的孫友老漢家里來了幾個(gè)陌生人。

“老人家，我們是全國(guó)人大的工作人員，過來看看您！”

“哪個(gè)單位？”老人家一頭霧水。

一旁的村支書搶上前，“他們是從北京來的，在人民大會(huì)堂上班！人民大會(huì)堂！”

“哦哦，請(qǐng)進(jìn)，快請(qǐng)進(jìn)！”老漢忙將他們請(qǐng)進(jìn)屋里。

2019年12月，在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上，常委會(huì)組成人員審議了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)助力打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)推進(jìn)社會(huì)救助工作情況的報(bào)告》。與此同時(shí)，一份全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“全國(guó)人大社會(huì)委”）走訪多地調(diào)研形成的《社會(huì)救助工作面臨的新情況新問題》電子報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“調(diào)研報(bào)告”），也提交給了每一位與會(huì)人員。開頭這一幕，就是全國(guó)人大社會(huì)委調(diào)研組“田野調(diào)查”進(jìn)村入戶時(shí)發(fā)生的。

2020年，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官在即。在脫貧攻堅(jiān)中，一部分貧困群眾由于不具備勞動(dòng)能力甚至生活能力，需要納入低保等社會(huì)救助范圍。當(dāng)前，社會(huì)救助工作中還存在哪些問題，如何解決？調(diào)研組一行收獲了很多鮮活資料。

救助疊加，低保能否“松綁”

穆棱市穆棱鎮(zhèn)西崗村村民李某患腦溢血后經(jīng)常住院。2018年底，在財(cái)產(chǎn)核查時(shí)他們一家不再享受低保待遇。調(diào)研組入戶走訪時(shí)，李某媳婦大倒苦水：“低保取消了，醫(yī)療優(yōu)惠政策沒有了，單是看病這一項(xiàng)，家里負(fù)擔(dān)就太重了！”

在走訪山東郯城、河北阜平、黑龍江穆棱三地后，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在困難群眾遇到的最大問題，已不再是吃、穿、住等，而是醫(yī)療。

調(diào)研報(bào)告顯示，三地醫(yī)療保障條件最好的，都是像低保戶、建檔立卡貧困戶、特困供養(yǎng)人員等持有健康醫(yī)療惠民卡的貧困人口。他們參加居民醫(yī)療保險(xiǎn)的費(fèi)用由財(cái)政代繳全部或多數(shù)，還有政府購(gòu)買的補(bǔ)充醫(yī)療商業(yè)保險(xiǎn)。在郯城，貧困戶個(gè)人承擔(dān)的住院治療費(fèi)用不超過醫(yī)療總費(fèi)用的10%。

而對(duì)大多數(shù)普通居民來說，他們只參加居民醫(yī)療保險(xiǎn)和大病救助保險(xiǎn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院一般能報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用的70%左右，在縣級(jí)醫(yī)院一般只能報(bào)銷50%至60%。穆棱市興源鎮(zhèn)南村村委會(huì)主任趙福強(qiáng)說：“現(xiàn)在普通農(nóng)民家里，只要有一個(gè)人得大病，家庭整體生活水平一般要倒退五六年，很容易返貧”。

目前在很多地方，只有低保戶、建檔立卡貧困戶才能享受醫(yī)療救助、危房改造等待遇。對(duì)不少低保戶來說，低保附加待遇甚至比低保金本身更有實(shí)際價(jià)值。對(duì)此，調(diào)研報(bào)告提出，當(dāng)前許多地方把低保資格作為享受住房、醫(yī)療等救助資格的前置條件，這種“福利捆綁”導(dǎo)致的“懸崖效應(yīng)”如何破解，需要認(rèn)真研究。

低保會(huì)“養(yǎng)懶漢”嗎

郯城縣李莊鎮(zhèn)子房村，雙目失明的趙呂氏和孫子共同生活，雖然享受低保，她依然天天編織草繩補(bǔ)貼家用；花園鄉(xiāng)狼湖村，88歲的呂代春和老伴一天只能掙幾元錢，但他們依然在勞動(dòng)，“干一天活，至少能把老兩口吃飯的錢掙出來”。

在談到打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)做好兜底保障時(shí)，民政部部長(zhǎng)李紀(jì)恒表示，加強(qiáng)農(nóng)村低保兜底保障能力，將建檔立卡貧困戶中的重度殘疾人、重病患者等完全喪失勞動(dòng)能力和部分喪失勞動(dòng)能力卻無法依靠產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶脫貧的人員，全部納入低保范圍，及時(shí)將符合條件的返貧人口納入臨時(shí)救助范圍，切實(shí)鞏固“兩不愁”成果質(zhì)量。

曾有人質(zhì)疑，社會(huì)救助特別是低保政策，會(huì)不會(huì)縱容一些有勞動(dòng)能力的人不思進(jìn)??？“我們走訪的家庭，即便享受了低保和其他救助，他們依然在努力改善自己的生活?！闭{(diào)研組組長(zhǎng)、全國(guó)人大社會(huì)委社會(huì)事務(wù)室主任王進(jìn)說。

調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，在基層，對(duì)低保今后如何定位、保障哪些人、保障到什么程度，許多基層干部群眾存在一些困惑?！敖o最困難的那幾戶申報(bào)低保，全村人都不會(huì)有意見，要給那些條件稍好、生活水平差不太多的家庭申報(bào)，容易引發(fā)攀比和矛盾?！币幻甯刹空f。

為此，不少基層干部提出，希望國(guó)家能加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加大指導(dǎo)力度，讓這項(xiàng)“最惠民”的工作做得更好。

一份脫貧賬單背后的“后紅利”保障需求

穆棱市興源鎮(zhèn)東興村村民劉某67歲，因腰病喪失勞動(dòng)能力，劉某妻子53歲，手有殘疾。他們家原是建檔立卡貧困戶。金融扶貧、生態(tài)管理員、光伏發(fā)電、入社分紅、土地收益共1萬余元，另外還通過金融扶貧方式，使其2018年增收3890元，2019年宣布脫貧。

通過這份賬單可以發(fā)現(xiàn)，不管是金融扶貧還是入社分紅、光伏發(fā)電，都是通過政府扶貧政策增加了收入，劉某一家脫貧很大程度上也基于此。如果哪一天“政策紅利”消失，劉某這樣的家庭，維持生活依然面臨不小壓力，未來仍然必須依靠低保等社會(huì)救助資金兜底來維持生活?！斑@就是社會(huì)救助與脫貧攻堅(jiān)必須加強(qiáng)銜接的意義所在，也是低保等救助工作只能加強(qiáng)不能削弱的原因?！蓖踹M(jìn)說。

調(diào)研報(bào)告指出，這一問題也需要各地有關(guān)部門精準(zhǔn)研判，確保脫貧攻堅(jiān)政策和社會(huì)救助制度之間無縫銜接，保障好這部分困難群眾的生活。

年輕人流失帶來農(nóng)村養(yǎng)老新命題

穆棱市下城子鎮(zhèn)中新村戶籍人口567人，目前村里常住40人，平均年齡67歲左右。興源鎮(zhèn)新豐村戶籍人口304人，目前在村里居住的只有27人，平均年齡68歲左右。其他人常年外出打工，有的已十多年未回村里。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村年輕人大量外流，不少村莊已成典型的“老人村”，這可能會(huì)制約當(dāng)?shù)剞r(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，給社會(huì)救助工作帶來新的命題。

首先，特困老人接受集中供養(yǎng)的意愿較低，更希望分散供養(yǎng)。郯城縣、阜平縣和穆棱市前些年幾乎每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了敬老院，由于入住率低，三地陸續(xù)撤并一批，阜平縣和穆棱市都只保留了一處中心敬老院，入住率仍然不高。

“只要自己還能做口飯吃，就不會(huì)去敬老院。”郯城縣丁溝二村村民王傳金已經(jīng)70多歲，一直生活在熟悉的村莊，不愿意再去適應(yīng)一個(gè)新環(huán)境。“我知道敬老院吃住都不錯(cuò)，但那里實(shí)行統(tǒng)一管理，去了很不自由?！?/p>

調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村青壯年較少，分散供養(yǎng)的特困老人由誰來照料，實(shí)際上也成了問題?！疤乩Ю先硕鄶?shù)希望分散供養(yǎng)，但現(xiàn)在村里不少有子女的老人都面臨照料難題，特困老人的日常照料工作由誰來負(fù)責(zé)，這讓我們很費(fèi)神。”阜平縣大臺(tái)鄉(xiāng)一位村干部說。

調(diào)研報(bào)告指出，政府部門應(yīng)充分發(fā)揮基層自治組織、慈善組織、志愿者作用，為特困供養(yǎng)人員提供多樣化照料服務(wù)。

調(diào)研者說

在全國(guó)人大各專門委員會(huì)的監(jiān)督工作中，采用“田野調(diào)查”形式是一次新的嘗試。社會(huì)救助事關(guān)困難群眾衣食冷暖，這項(xiàng)工作專業(yè)性強(qiáng)，我們?cè)啻握{(diào)研，但是傳統(tǒng)調(diào)研方式難以解決監(jiān)督能力不足問題。為了彌補(bǔ)這一差距，我們才嘗試進(jìn)行“田野調(diào)查”。而這次嘗試，也讓我們找到了增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的一條新路子。

——調(diào)研組組長(zhǎng)王進(jìn)

從國(guó)家層面上講，政策是統(tǒng)一的，但基層救助工作人員面臨的情況卻千差萬別，這次調(diào)研之前，真的沒想到社會(huì)救助工作這么復(fù)雜、這么具體、這么重要，基層調(diào)研對(duì)我們來說，也是一次學(xué)習(xí)、一次補(bǔ)課。

——調(diào)研組成員唐寧 有太多太多畫面，是坐在辦公室里看不到的。不走進(jìn)農(nóng)民家中，不坐到炕頭上，是很難對(duì)基層社會(huì)救助工作有真正了解的。

——調(diào)研組成員王明星