堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系

關(guān)鍵字：生態(tài)文明；制度體系；中國(guó)特色社會(huì)主義制度

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)上升到“五位一體”總體布局的高度，成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)在頂層設(shè)計(jì)的引領(lǐng)下進(jìn)入快速發(fā)展階段，同時(shí)也進(jìn)入了從實(shí)踐探索向制度保障的穩(wěn)定發(fā)展階段。黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”[1]，進(jìn)一步明確了生態(tài)文明制度，特別是完善的生態(tài)文明制度體系在生態(tài)文明建設(shè)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的重要作用，為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)工作指明了新的方向。

生態(tài)文明制度與生態(tài)文明制度體系

1.生態(tài)文明制度的內(nèi)涵

生態(tài)文明制度是指在全社會(huì)制定和形成的一切有利于支持、推動(dòng)和保障生態(tài)文明建設(shè)的各種引導(dǎo)性、規(guī)范性、約束性的規(guī)定和準(zhǔn)則。從形式看，包括正式制度安排和非正式制度安排。國(guó)家制定的關(guān)于生態(tài)文明以及與之相關(guān)的各種法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定等都屬于正式的生態(tài)文明制度的范疇；而有關(guān)生態(tài)文明的社會(huì)習(xí)慣、習(xí)俗、道德、倫理和觀念等屬于非正式的生態(tài)文明制度的范疇。從相關(guān)性看，生態(tài)文明制度既包括直接作用于生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的核心制度安排，如有關(guān)資源管控、環(huán)境保護(hù)和空間規(guī)劃等方面的制度；也包括推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)領(lǐng)域建設(shè)相融合的融合型制度安排。

2.生態(tài)文明制度體系的內(nèi)涵

生態(tài)文明制度體系是指生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)，由一系列生態(tài)文明制度相互作用、有機(jī)組合而成的制度綜合體。一個(gè)完善的生態(tài)文明制度體系由決策制度、源頭防控制度、過(guò)程管控制度、結(jié)果懲治制度和生態(tài)文化制度構(gòu)成，其中，決策制度是有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)、整體部署的戰(zhàn)略層制度安排；源頭防控制度是有關(guān)資源環(huán)境保護(hù)、治理、修復(fù)的制度；過(guò)程管控制度是有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)執(zhí)法監(jiān)督、評(píng)價(jià)考核方面的制度；結(jié)果懲治制度是有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究的制度。源頭防控制度、過(guò)程管控制度和結(jié)果懲治制度屬于執(zhí)行層面的制度安排；生態(tài)文化制度是社會(huì)關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的理念、觀念，屬于價(jià)值觀層面的內(nèi)容，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)具有重要的支撐作用。

3.促進(jìn)人與自然和諧共生是建設(shè)生態(tài)文明的最終目標(biāo)

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)注的是人與自然的關(guān)系，而二者關(guān)系正是馬克思主義生態(tài)觀探討的核心內(nèi)容。與此同時(shí)，馬克思也強(qiáng)調(diào)了人與人之間關(guān)系的重要性，認(rèn)為人與自然關(guān)系的協(xié)調(diào)與控制受到人與人之間關(guān)系的影響。正如他在《自然辯證法》中所述：“這種自然宗教或?qū)ψ匀唤绲奶囟P(guān)系，是受社會(huì)形態(tài)制約的，反過(guò)來(lái)也是一樣?！边@里所謂的社會(huì)形式，就是由人與人之間關(guān)系所決定的社會(huì)形態(tài)。按照馬克思的觀點(diǎn)，社會(huì)制度是用來(lái)調(diào)整人與人之間的關(guān)系的，人與人之間的關(guān)系又會(huì)影響人與自然的關(guān)系，因而社會(huì)制度對(duì)于人與自然的關(guān)系也具有一定的調(diào)整作用。生態(tài)文明制度通過(guò)引導(dǎo)、規(guī)范和約束各主體行為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，從而提供良好的生態(tài)環(huán)境，既滿足了人民美好生活需求，同時(shí)也有效緩解了人與自然之間的矛盾沖突。

生態(tài)文明制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障

生態(tài)文明制度是制度的一般屬性與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題特殊性的有機(jī)統(tǒng)一，目的是利用制度的引導(dǎo)性、約束性和規(guī)范性來(lái)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。當(dāng)前，人類所面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是人與自然矛盾日益激化的集中體現(xiàn)，而生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生源于生態(tài)環(huán)境的外部性、公共品屬性和不可再生性三大特殊屬性。

1.解決由外部性所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題需要制度協(xié)調(diào)

生態(tài)環(huán)境的外部性源于生態(tài)環(huán)境的整體性，不僅山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，全球生態(tài)系統(tǒng)更是一個(gè)生命共同體。這種整體性在局部區(qū)域的表現(xiàn)較為顯著，由此導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境的不可分割性與行政管理的分割性之間的矛盾是諸多生態(tài)環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的根源。個(gè)體發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境污染成本被全社會(huì)共擔(dān)，局部地區(qū)的治理成果則被全流域分享，這種生態(tài)環(huán)境污染（治理）的私人部門成本收益與社會(huì)公共成本收益的不匹配，使得在環(huán)境治理中各方利益沖突加劇，導(dǎo)致了環(huán)境治理的低效率。制度在協(xié)調(diào)利益相關(guān)者行為方面發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，通過(guò)生態(tài)文明制度的建設(shè)與實(shí)施，能夠有效引導(dǎo)與約束環(huán)境污染與治理中的各主體行為，緩解外部性引致的利益沖突，使生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決更加高效。

2.解決由公共品屬性所產(chǎn)生的資源環(huán)境問(wèn)題需要制度約束

伴隨著公共品“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”特征而存在的是公共品的所有權(quán)、使用權(quán)不清，管理責(zé)任、保護(hù)責(zé)任不明，從而為公共治理帶來(lái)了巨大困擾。個(gè)體逐利行為符合個(gè)體理性原則，而由此導(dǎo)致的影響卻不符合集體公共利益目標(biāo)。這些問(wèn)題的存在不僅直接導(dǎo)致了公共資源的低效率利用，同時(shí)也帶來(lái)了生態(tài)環(huán)境的巨大破壞。由于所有權(quán)、使用權(quán)不清晰，對(duì)公共資源的私盜濫采行為屢禁不止；由于管理責(zé)任、保護(hù)責(zé)任不明確，對(duì)公共資源的破壞行為缺乏有效治理。公共治理問(wèn)題的解決必須依靠政府的力量，政府發(fā)揮作用的工具就是制度。只有對(duì)公共資源的使用、管理和保護(hù)制定完善的制度，才能夠約束主體對(duì)公共資源環(huán)境的使用行為，使其更加符合公共利益目標(biāo)。因此，資源環(huán)境使用的公共利益目標(biāo)不僅包括滿足人們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，還應(yīng)包括滿足人們對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需要。

3.解決由不可再生性帶來(lái)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題需要制度規(guī)范

由外部性和公共品屬性所引起的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題屬于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中所探討的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，因此單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效解決。生態(tài)環(huán)境的不可再生性主要是指部分資源的不可再生性對(duì)人類發(fā)展產(chǎn)生硬約束從而影響人類可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，這也是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法調(diào)節(jié)的。市場(chǎng)雖然能夠解決稀缺性引起的供需問(wèn)題，但并不能保證供給的持續(xù)性。也就是說(shuō)，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效解決人類的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。資源環(huán)境是人類社會(huì)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件，對(duì)于資源環(huán)境的開(kāi)發(fā)利用不僅要支撐當(dāng)代人的發(fā)展需求，也要考慮子孫后代的生存需求。對(duì)于地球上有限的生態(tài)環(huán)境資源，需要依靠制度來(lái)規(guī)范當(dāng)前的使用行為，為可持續(xù)發(fā)展提供保障。既然由生態(tài)環(huán)境特性引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題無(wú)法依靠市場(chǎng)機(jī)制解決，那么只能借助于政府力量加以調(diào)節(jié)，而作為制度的供給者，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的一切干預(yù)都是通過(guò)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，充分發(fā)揮政府力量解決生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題也必須依靠制度，更確切地說(shuō)是依靠生態(tài)文明制度。

完善的生態(tài)文明制度體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分

黨的十九屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義制度是黨和人民在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！痹诳茖W(xué)完善的中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中，生態(tài)文明制度體系是一個(gè)重要的有機(jī)組成部分。

1.構(gòu)建完善的生態(tài)文明制度體系是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的必然要求

黨的十九大明確提出“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，其中，第一個(gè)一百年目標(biāo)是全面建成小康社會(huì)，而全面小康社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)既包括經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、人民生活水平和質(zhì)量普遍提高、全民素質(zhì)和社會(huì)文明程度顯著提高，也包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。而生態(tài)環(huán)境的總體改善是通過(guò)不斷推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這必然要求有完善的生態(tài)文明制度作為保障。第二個(gè)一百年奮斗目標(biāo)又具體劃分為兩個(gè)階段性目標(biāo)：到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，到2050年建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。其中，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化要求各方面制度更加完善、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，而建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)不僅要求有美麗的生態(tài)環(huán)境，還要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)既需要有生態(tài)文明制度作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的保障，也需要完善的生態(tài)文明制度體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有機(jī)組成部分來(lái)共同推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。

2.完善的生態(tài)文明制度體系是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要戰(zhàn)略基礎(chǔ)

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾發(fā)生歷史性變化。人民群眾對(duì)美好生活的需求變得更加強(qiáng)烈。其中，對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求是一個(gè)重要方面。面對(duì)人民群眾需求的變化，黨中央及時(shí)將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局。作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略舉措，一方面要求不斷推進(jìn)和加快生態(tài)文明建設(shè)，滿足人民美好生態(tài)環(huán)境需求；另一方面要求促進(jìn)統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)文化建設(shè)、文化社會(huì)建設(shè)相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展，形成系統(tǒng)合力，共同推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面發(fā)展。因此，不僅需要保障生態(tài)文明建設(shè)順利進(jìn)行的有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心制度安排，也需要推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)文化建設(shè)的融合型制度安排，也就是即需要一個(gè)全面、系統(tǒng)和完善的生態(tài)文明制度體系。

3.完善的生態(tài)文明制度體系是貫徹落實(shí)協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要戰(zhàn)略支撐

“四個(gè)全面（全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨）”戰(zhàn)略布局是我們黨在新的歷史條件下治國(guó)理政的總方略，是事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的總戰(zhàn)略，也為生態(tài)文明建設(shè)提供戰(zhàn)略指引和基本遵循，而構(gòu)建完善的生態(tài)文明制度體系也能夠?yàn)閰f(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局提供有力的支撐。一是完善的生態(tài)文明制度體系有利于解決當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，為人民生活提供良好的生態(tài)環(huán)境，從而為全面建成小康社會(huì)提供條件。二是完善的生態(tài)文明制度體系的建設(shè)過(guò)程就是在生態(tài)文明領(lǐng)域不斷進(jìn)行體制機(jī)制改革的探索過(guò)程，從而為全面深化改革提供了必要?jiǎng)恿ΑＨ峭晟频纳鷳B(tài)文明制度體系的主體是規(guī)范全社會(huì)生態(tài)文明行為的正式制度安排，即法律法規(guī)。用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境是全面依法治國(guó)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。四是完善的生態(tài)文明制度體系中包含生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度和生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核評(píng)價(jià)制度等，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的制度要件。